美國對華光伏“雙反”措施的原因與應對,政治經(jīng)濟學論文

美國對華光伏“雙反〞措施的原因與應對,政治經(jīng)濟學論文對來自中國的同一種產(chǎn)品同時采取反傾銷和反補貼的雙反措施已經(jīng)成為美國對華貿(mào)易救濟中最重要的一種措施并被大量運用。近年來，隨著中國重點扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與美國的制造業(yè)振興和產(chǎn)業(yè)升級計劃同步化，中美貿(mào)易互補性逐步向競爭性轉變，進而使美國對華雙反措施也顯現(xiàn)出新特征。首先是戰(zhàn)略化：美國除了將雙反措施繼續(xù)作為應對我們國家具有傳統(tǒng)優(yōu)勢的勞動密集型出口產(chǎn)業(yè)的法律工具以外，更多地開場將其用作面向將來的、旨在打壓我們國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)國際化發(fā)展空間的戰(zhàn)略手段。其次是政治化：雙反被美國政治家利用，通過對中國相關產(chǎn)業(yè)發(fā)出責難，保衛(wèi)和拉攏美國國內相關利益集團，進而到達其政治目的。最后是可傳導化：雙反開場顯示出明顯的示范效應，繼美國對華提起雙反調查不久，歐盟等成員方也相繼對中國提起雙反調查，而且涉案金額宏大，可見，美國對華采取雙反的示范波及效應不可小視。以上雙反措施的特征在美國對華光伏雙反措施中集中具體表現(xiàn)出，使得曾被譽為我們國家最具國際競爭力戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一的光伏產(chǎn)業(yè)走到生死存亡的關鍵時刻。因而，深切進入分析美國對華光伏雙反措施的原因，評判中國的應對措施效果具有重要的現(xiàn)實意義。一、光伏產(chǎn)業(yè)遭受美國雙反調查的背景及案件進程從2004年起，在歐、日、美的新能源政策推動下，全球光伏產(chǎn)品需求迅速增加。在這里背景下，中國的光伏產(chǎn)業(yè)以出口為導向，迅速崛起，太陽能電池及組件的產(chǎn)量先后超越美、德、日，從2007年起連續(xù)5年位列世界第一，從2018年起占全球總產(chǎn)量比重更是超過50%〔見圖1〕?！緢D1】在國際市場，2004-2018年中美兩國光伏電池及組件的出口額固然都在上升，但是中國的出口增速遠高于美國，2004年，美國出口額還是中國的2.164倍，而到了2020年僅為中國的13.6%。在美國國內市場，中國光伏產(chǎn)品的市場份額增長迅速，2004年只要10.8%，7年間上升到47.5%。中國光伏電池在美國市場上的顯性比擬優(yōu)勢指數(shù)也發(fā)生了宏大變化，從2004年不具有顯性比擬優(yōu)勢〔0.78〕，到2007年開場具有〔1.09〕，再到2018年具有強顯性比較優(yōu)勢〔2.57〕，2004-2020年CR指數(shù)幾乎始終大于1，能夠看出，中國光伏產(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)展為國際和美國市場上主要的、極具競爭力的產(chǎn)業(yè)，美國光伏產(chǎn)業(yè)遭到宏大的競爭壓力。在這里背景下，美國將其國內光伏電池生產(chǎn)商的競爭失利歸結為中國企業(yè)的傾銷和的補貼，并于2018年11月對中國晶體硅光伏電池及組件開展反傾銷和反補貼調查。二、美國對華光伏產(chǎn)業(yè)雙反調查的政治經(jīng)濟學分析〔一〕雙反措施在美國對華貿(mào)易救濟措施中的地位迅速上升雙反措施已經(jīng)成為美國對華貿(mào)易救濟中最行之有效的措施之一，被大量運用到美國對華的貿(mào)易調查中。雙反措施由于其應訴困難大，反傾銷反補貼稅率疊加，WTO規(guī)定模糊性和調查裁決實際可操作空間大等特征為美國所青睞，并使中國涉案企業(yè)處于極為不利的地位。2004年至2020年，中國共遭到美國雙反措施32次，占我們國家遭受雙反調查總數(shù)的59.3%。一直以來，限制美國對華采取雙反措施的一個重要因素是反補貼對中國適用的合法性在司法上尚存爭議，會導致重復計算和雙重救濟問題。為此，美國關于修改國內反補貼法適用范圍的呼聲一直存在，力圖使其反補貼法對非市場經(jīng)濟國家適用，以便解除爭議，避免對中國采取雙反措施時被國內司法程序所阻礙。2020年3月8日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署(1930關稅法〕修正案〔HR4105〕，該修正案確立了美國對非市場經(jīng)濟國家適用反補貼稅的國內法根據(jù)，并且該修正案具有追溯力，適用于2006年11月20日之后所有反補貼案件。如此一來，美國將有權對所有非市場經(jīng)濟國家出口美國的產(chǎn)品合并使用反傾銷和反補貼調查。不僅如此，在行政實踐層面，美國對非市場經(jīng)濟國家采取雙反措施已成為事實和有效途徑選擇；在國際法層面，到2021年，根據(jù)(入世協(xié)議書〕中國將自動獲得完全市場經(jīng)濟地位，屆時將不再存在適用性問題。由此可見，雙反措施已經(jīng)成為了美國對付中國競爭性產(chǎn)業(yè)最有力的武器之一。〔二〕中美經(jīng)濟貿(mào)易環(huán)境和產(chǎn)業(yè)競爭態(tài)勢推動美國利益集團積極游講爭取貿(mào)易保衛(wèi)政策在中美貿(mào)易中，對中國巨額且不斷增長的貿(mào)易逆差一直是困擾美國的一大問題，美國政界頻繁就此向中國施壓，宣稱中國和企業(yè)采取不正當產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易政策支持出口，對美國相關行業(yè)造成損害。這個問題在光伏產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)得尤為突出：2005年后，美國對中國的光伏產(chǎn)業(yè)貿(mào)易逆差增速高于貿(mào)易總額逆差的數(shù)倍；即便在受經(jīng)濟危機影響美國對中國貿(mào)易總額逆差停滯或減少的2008-2018年，美中光伏產(chǎn)業(yè)的逆差也保持了可觀的增加。美國本土光伏電池制造商面對中國企業(yè)宏大的價格優(yōu)勢和競爭力節(jié)節(jié)敗退，2018年美國共有43家光伏電池及組件生產(chǎn)商，而2018年6月至2018年12月中至少7家破產(chǎn)倒閉，華而不實僅2018年8月就有包括曾經(jīng)作為美國本土光伏企業(yè)標桿的Solyndra在內的三家企業(yè)破產(chǎn)清算。華而不實大量企業(yè)是由于投入大量資金研發(fā)能夠減少原材料用量和提高轉換率的新技術，但因市場上晶硅光伏電池供給激增價格下降而失敗。相反，至2018年，世界前五家光伏電池生產(chǎn)商有四家來自中國，其市場份額占全球的18.9%。在這樣的貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)背景下，美國國內產(chǎn)業(yè)界和政界要求對中國光伏產(chǎn)品發(fā)起反傾銷和反補貼調查的呼聲從2018年起高漲起來。他們把美國光伏產(chǎn)業(yè)的頹勢歸結為中國的不正當競爭，稱中國給予光伏企業(yè)諸如低息貸款、低價土地、稅收減免、低估幣值和出口信貸等優(yōu)惠政策，使得中國企業(yè)獲得28%的額外價格競爭力，中國企業(yè)靠補貼獲得價格優(yōu)勢，進而在美國市場上傾銷，危害了美國本土產(chǎn)業(yè)。所以，此次的光伏雙反案其根本源頭上是經(jīng)濟原因，但是卻表現(xiàn)出明顯的政治化特征。對此能夠運用貿(mào)易政治經(jīng)濟學理論，從貿(mào)易政策內生的角度進行有效分析。下面用影響驅動的捐獻模型〔Influence-drivenContribu-tion，也稱G-H模型〕中關于目的函數(shù)的經(jīng)典分析框架，分析此次美國對華光伏產(chǎn)業(yè)施行雙反措施的政治經(jīng)濟動因。對華光伏產(chǎn)業(yè)貿(mào)易政策的供應方是美國國際貿(mào)易委員會和商務部，需求方分為對華施行雙反措施的支持者和反對者兩個利益團體。支持者主要由光伏電池及組件的生產(chǎn)商構成；而反對者主要由光伏電池及組件的消費者構成。貿(mào)易政策具體表現(xiàn)出為對中國光伏產(chǎn)品的從價稅t，△C1和△C2分別表示對華光伏產(chǎn)品施行的貿(mào)易政策對支持者和反對者利益集團政治捐獻產(chǎn)生的影響，分別是p的增函數(shù)和減函數(shù)。W(p)是社會總福利，由一般勞動要素收入L，兩個利益集團所擁有的特殊勞動要素收入Wi(p)，消費者剩余s(p)和貿(mào)易政策產(chǎn)生的收入分配效應r(p)組成。華而不實，r(p)表示向所有選民平等地再分配雙反關稅收益的值，而s(p)表示平均每個消費者消費所有該種產(chǎn)品的消費者剩余。d(p)為平均每個消費者的消費量函數(shù)，y(p)為美國國內的總供應函數(shù)，N為總的選民人口數(shù)。根據(jù)整個決策中觀察到的各種政治動因因素，在模型中添加當權政治資本項V(p)，該項表示本國光伏產(chǎn)業(yè)能給奧巴馬的政策支持率和連任概率的影響，是美國本土光伏產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)x(p)、產(chǎn)出量y(p)以及國際競爭力z(p)的函數(shù)。華而不實和表示賦予各選項的權重參數(shù)。因而，從貿(mào)易政策需求方角度看，一旦能夠組成有效利益集團，雙反措施支持方會積極出資游講對中國光伏產(chǎn)品采取雙反措施，而反對方則出資支持主張雙反措施政的競爭派。貿(mào)易政策的提供者為獲得最大的政策支持和連任概率，會權衡貿(mào)易政策給利益集團捐資、社會福利和政治資本造成的影響并做出最大化目的函數(shù)的政策。這是由于普通選民在貿(mào)易政策的評價上作為理性的無知者受政治宣傳的左右，而捐資項決定了的政治宣傳能力；同時社會福利和政治資本項影響選民對當權的評價，進而影響其再次中選的概率?！竟健肯旅婢湍康暮瘮?shù)公式右側三項在美國對華光伏產(chǎn)業(yè)采取雙反措施的作用進行分析。1.政治獻金項：美國光伏電池及組件生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量少，產(chǎn)業(yè)集中度高，根據(jù)美國能源信息署網(wǎng)站統(tǒng)計，2018年美國光伏發(fā)電相關行業(yè)如電池設計、制造零售等的企業(yè)數(shù)量基本都不超過50家。雙反支持方很容易達成政治聯(lián)盟。事實上也確實如此，發(fā)出雙反措施申請的7家美國企業(yè)建立了美國太陽能制造聯(lián)盟〔CASM〕，并聯(lián)合超過230家企業(yè)和1.8萬名雇員向呼吁抵制所謂中國傾銷和補貼行為。美國鋼鐵工人聯(lián)合會也通過發(fā)布會和政治捐資等方式表示對雙反措施的支持。聯(lián)盟中的企業(yè)通過其政治行動委員會，積極向美國國會、白宮以及商務部等機構給予附有游講議題的政治捐資。這些行動獲得明顯成效：2018年12月2日59名國會議員聯(lián)名致信總統(tǒng)奧巴馬，要求支持雙反措施；同時三位住房能源與商業(yè)委員會分委會主席也聯(lián)名致信商務部部長要求對華光伏產(chǎn)品盡快征收雙反稅。而雙反措施反對方很難聯(lián)合起來對抗支持方，這是由于美國光伏電池終端消費者數(shù)量諸多且消費分散，不能有效傳遞政治需求或影響政策。值得注意的是，美國國內25家企業(yè)和組織成立了美國平價太陽能聯(lián)盟〔CASE〕，游講雙反措施會大幅提升光伏電池價格，這將超出很多小型光伏應用提供商的承受能力。但由于其成員成分復雜，組織性質、目的、行業(yè)等均有較大差異，削弱了聯(lián)盟的出資意愿和游講能力，這與集體行動秩序良好，獲得眾多擁護者的CASM構成鮮明比照。從表5能夠看出雙反措施支持方在PACs數(shù)量、游講提議數(shù)和捐資總額上均遠高于反對方，印證了以上分析。2.政治資本項：雙反稅的征收會產(chǎn)生貿(mào)易抑制效應，即中國輸美光伏電池價格上漲和數(shù)量減少，這將拉高美國市場上同類產(chǎn)品價格，產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)保衛(wèi)效應，即其本土競爭廠商產(chǎn)出增加、市場份額和產(chǎn)能利用率提高，帶動行業(yè)就業(yè)。由于光伏電池及組件制造的設備、土地和技術等固定成本相對較高，行業(yè)具有規(guī)模效應，美國本土廠商出貨量增加會降低產(chǎn)品平均成本，進而獲得更高層次的市場競爭力。發(fā)展清潔能源是奧巴馬振興經(jīng)濟，增加就業(yè)和振興出口的重要措施，因而于2018年先后公布(美國復蘇與再投資法〕和(2018年美國清潔能源和安全法案〕，撥出大量財政預算為其光伏產(chǎn)業(yè)提供貸款擔保、投資稅收減免和財政現(xiàn)金津貼等多項政策優(yōu)惠。光伏產(chǎn)業(yè)的實際表現(xiàn)決定這項政治投資是轉化為政治收益還是政治負擔，因而，改善光伏產(chǎn)業(yè)就業(yè)、產(chǎn)出和競爭力狀況正是當屆所急迫期盼的。3.社會福利項：貿(mào)易政策的社會總福利由勞動要素收入、消費者剩余和貿(mào)易政策轉移支付〔等于稅收或補貼的貿(mào)易凈收益〕構成。對華光伏產(chǎn)品采取雙反措施會分別產(chǎn)生下面效應：產(chǎn)品價格上漲導致消費者剩余減少；光伏電池生產(chǎn)商專用要素收益增加，下游廠商專用要素收益減少；將獲得額外的稅收收入并轉移支付給受損的消費者和下游產(chǎn)品生產(chǎn)商，用于部分或全部彌補其損失。因而，美國會在做出決定前預估對華光伏產(chǎn)品施行雙反措施將可能引發(fā)的經(jīng)濟效應，以此作為其決策的重要根據(jù)。美國向來重視對國內太陽能市場進行扶持，聯(lián)邦和各州給予商用和住宅的太陽能應用項目高額稅收優(yōu)惠和大量財政補貼，此舉部分抵消了消費者因雙反所受福利損失?！踩持忻拦夥a(chǎn)業(yè)一樣的發(fā)展目的和不同的發(fā)展途徑是雙反調查的根本原因光伏發(fā)電作為太陽能利用技術中最具價值和前景的領域而被各國重視，這一趨勢隨著全球經(jīng)濟發(fā)展與能源消耗之間矛盾加劇而越發(fā)明顯。中美兩國都出臺了各自的光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)劃和扶持政策，旨在打造本國光伏產(chǎn)業(yè)國際競爭力，領導新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，占領后石油時代經(jīng)濟制高點。一樣的戰(zhàn)略目的使中美兩國在國際市場上具有競爭關系，但是兩國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展途徑卻截然不同。在發(fā)展思路方面：美國作為光伏技術起源國，一方面，通過技術革新提高光伏發(fā)電效率，降低成本，擴大市場需求，引領行業(yè)發(fā)展方向；另一方面，通過培育國內市場幫助廠商產(chǎn)生規(guī)模效應，以降低成本，獲得國際競爭力。而中國應歐美日市場需求而把光伏產(chǎn)業(yè)作為出口引導型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，選擇產(chǎn)業(yè)鏈附加值低的光伏電池及組件生產(chǎn)環(huán)節(jié)，走以資金、政策換產(chǎn)能規(guī)模，進而產(chǎn)生規(guī)模效應，降低成本，獲得國際競爭力的道路，而對需要大量投入和積累的技術創(chuàng)新不夠重視。在政策方面，美國在技術研發(fā)、投資生產(chǎn)和市場應用均有相應扶持政策。華而不實技術研發(fā)政策支持力度大，僅2020年度就有80億美元財政預算用于新能源研發(fā)；投資生產(chǎn)政策主要包括稅收抵扣、貸款擔保、現(xiàn)金補貼三類；市場應用政策包括納稅抵扣、初裝補貼、上網(wǎng)電價，并結合可再生能源配額制。反觀中國，一方面，缺乏對技術研發(fā)的支持政策；另一方面，市場應用主要是以示范項目形式提供補貼和制定強迫上網(wǎng)電價，缺乏對普通民用和商業(yè)光伏發(fā)電的補貼。政策集中在對企業(yè)投資生產(chǎn)和出口的財政補貼上，并且由于缺乏明確統(tǒng)一的方案，各地方政策扭曲落后，包括了一些諸如低價土地和電力供給、低息貸款、所得稅減免等WTO規(guī)定的可訴性補貼。中美光伏產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展途徑的碰撞導致兩國的產(chǎn)業(yè)窘境和貿(mào)易摩擦。美國對光伏發(fā)電新技術的長期大量投入使得其成本高，進而在短期內無法與具有成本優(yōu)勢的中國企業(yè)競爭，這也使美國培育市場幫助本土企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模的期望落空。加之光伏高新技術研究資金需求量大、回收周期長、應用前景不明確，這樣的戰(zhàn)略造成美國光伏企業(yè)的宏大財務風險；而中國光伏產(chǎn)業(yè)單純依靠規(guī)模效應提升競爭力的做法固然在短期內獲得成功，但是核心技術缺乏、依靠外國市場、行業(yè)市場混亂、產(chǎn)能嚴重過剩等問題嚴重制約了行業(yè)做強，同時出口激增和不規(guī)范的補貼行為增加了遭受國外貿(mào)易保衛(wèi)措施的風險。中美都把發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)作為提升國家競爭力和維護可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性核心產(chǎn)業(yè)。因此當兩國發(fā)展途徑的異質性導致競爭矛盾凸顯時，美國不會坐視其光伏產(chǎn)業(yè)失去領先地位，中國遭到美國雙反措施也就不難理解?！菜摹持袊鴳獙﹄p反措施效果不明顯根據(jù)張波〔2018〕提出的美國對中國施行雙反措施經(jīng)過中，中美間三階段動態(tài)博弈的分析框架，我們能夠對此次美國對華光伏產(chǎn)品采取雙反措施經(jīng)過中中國方面的行動進行分析。第一階段：2018年11月美國在權衡國內各方利益后決定對中國輸美光伏電池開展雙反調查；第二階段：中國從企業(yè)到都積極應對。首先，由機電進出口商會組織的部分涉案企業(yè)集體應訴并召開新聞發(fā)布會通過輿論渠道向外界積極闡述己方觀點；其次，尚德、天合等光伏企業(yè)在美分公司，成立美國平價太陽能聯(lián)盟游講美國，組織其國內反對雙反措施的氣力；第三階段：中國商務部于2018年11月應機電商會和工商聯(lián)新能源協(xié)會申請對美國展開新能源貿(mào)易壁壘調查，發(fā)出啟動世貿(mào)爭端解決程序的威脅；在美國作出肯定性初裁后，中國商務部又于2020年7月展開對進口自美國的太陽能級多晶硅展開雙反調查，發(fā)出了貿(mào)易報復的威脅。而第三階段，2020年11月美國做出肯定性終裁，決定對中國產(chǎn)光伏電池施行雙反。美國貿(mào)易委員會調查小組全票通過終裁決定，而美國商務部決定征收追溯反補貼稅和高額出口保證金，終裁傾銷率高達18.32-249.96%，終裁補貼率由初裁的2.90-4.73%大幅上升至14.78-15.97%。由此可見，中方的游講和貿(mào)易報復威脅等應對措施并沒有收到明顯效果。余利紅、劉海云〔2018〕研究發(fā)現(xiàn)：中國對美國反傾銷進行WTO解決貿(mào)易爭端的報復威脅并不能阻止其肯定性終裁；而采取貿(mào)易保衛(wèi)措施威脅在有立法前提和足夠的美國對華出口暴露條件下能夠降低美國對華發(fā)起反傾銷調查。從表6可知，美國太陽能級多晶硅對華出口占其總出口額的30%左右，2018年總金額達7億多美元，這和中國對美國20多億美元和50%左右市場份額的光伏電池相比擬小。若雙方都采取雙反措施，美國對華光伏電池雙反措施的產(chǎn)出效益將會增加對本國太陽能級多晶硅的需求，彌補其遭到因中國雙反措施的損失?？梢?，中國雙反措施報復威脅選擇太陽能級多晶硅不能對美方產(chǎn)生有效威懾。三、政策建議光伏雙反案講明，雙反措施不僅僅是美國在雙邊貿(mào)易中對中國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易壁壘措施，而且還是抑