行政生態(tài)的內(nèi)涵、表現(xiàn)及理論分析,行政管理論文

行政生態(tài)的內(nèi)涵、表現(xiàn)及理論分析,行政管理論文一、行政生態(tài)的內(nèi)涵界定要深入理解行政生態(tài)的內(nèi)涵，須明確下面幾點(diǎn):第一，行政生態(tài)是針對詳細(xì)的行政系統(tǒng)而存在。這取決于兩方面:一是行政系統(tǒng)與其他社會子系統(tǒng)有著本質(zhì)的區(qū)分，它決定了行政生態(tài)的內(nèi)容和范圍;二是行政系統(tǒng)不是一成不變的，環(huán)境因素的變遷會影響行政系統(tǒng)形態(tài)的變化，進(jìn)而影響行政生態(tài)的形式。第二，行政生態(tài)是指影響行政系統(tǒng)的內(nèi)外環(huán)境因素的總和。影響行政系統(tǒng)存在、運(yùn)行和發(fā)展的因素有很多，既有來自行政系統(tǒng)內(nèi)部的組織文化、組織構(gòu)造、組織心理等，也有來自行政系統(tǒng)之外的政治制度、經(jīng)濟(jì)體制、社會發(fā)展?fàn)顩r等，這些共同構(gòu)成了行政生態(tài)的內(nèi)容。第三，行政系統(tǒng)與行政生態(tài)要素之間的作用是互相的。根據(jù)一般系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，任何組織都必須在一定的生態(tài)環(huán)境中存在、發(fā)展或延續(xù)，自然界中的任何物體都要與外在的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的溝通，行政組織也不例外。行政系統(tǒng)的運(yùn)行直接或者間接與行政生態(tài)環(huán)境發(fā)生聯(lián)絡(luò)和作用，并遭到各環(huán)境要素的影響。而行政系統(tǒng)也會通過本身構(gòu)造的變化去適應(yīng)或改變行政環(huán)境的形態(tài)，以維持行政系統(tǒng)的存在和運(yùn)行，促進(jìn)行政系統(tǒng)的發(fā)展。第四，行政生態(tài)各要素的重要性程度不同。從理論上講，行政生態(tài)要素與行政系統(tǒng)之間均存在一定的關(guān)聯(lián)性，但在現(xiàn)實(shí)的行政體系運(yùn)作中，并不是任何要素對行政的影響都是那么重要的。美國行政學(xué)家里格斯曾將行政生態(tài)要素分為敏感要素和非敏感要素。敏感要素是那些與行政系統(tǒng)互相依靠、互相作用，并對行政系統(tǒng)產(chǎn)生直接的、顯著的、重要的影響的內(nèi)外部環(huán)境要素;而非敏感要素則是指對行政系統(tǒng)影響作用甚微但又不應(yīng)該將其排除在行政環(huán)境邊界之外的要素。我們通常所講的行政要素主要是指敏感要素的總和。行政生態(tài)的內(nèi)涵揭示了行政系統(tǒng)與內(nèi)外部環(huán)境之間的互動關(guān)系，在行政學(xué)的研究中主要表現(xiàn)為行政發(fā)展、發(fā)展行政的問題。行政發(fā)展是處于一定生態(tài)環(huán)境中的，通過與時(shí)俱進(jìn)的行政體制改革，重塑和優(yōu)化行政系統(tǒng)，完善職能，實(shí)現(xiàn)特定價(jià)值追求和政策目的，創(chuàng)造良好公共行政運(yùn)行狀態(tài)的經(jīng)過。行政發(fā)展是一個(gè)強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)在行政環(huán)境作用下進(jìn)行變革，并與行政環(huán)境獲得再次動態(tài)平衡的經(jīng)過，它的主要目的是提升行政能力。發(fā)展行政是指為了推動和配合社會變遷，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)、政治和文化的發(fā)展，施行的各種行政行為。發(fā)展行政強(qiáng)調(diào)的是行政體系對于社會的推動，表現(xiàn)為行政系統(tǒng)對行政環(huán)境的反作用。公共行政是公共組織的社會活動，行政發(fā)展同社會發(fā)展聯(lián)絡(luò)密切，是社會發(fā)展的一個(gè)組成部分。社會發(fā)展包括行政發(fā)展、政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展等。政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化發(fā)展必然要求和推動行政發(fā)展，行政發(fā)展也必然引起和推動其他社會發(fā)展。行政發(fā)展是公共行政與社會生態(tài)系統(tǒng)互相聯(lián)絡(luò)、互相制約、互相促進(jìn)的結(jié)果。二、行政生態(tài)的特征表現(xiàn)行政生態(tài)一般具有下面基本屬性:1．復(fù)雜性。行政生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性表如今兩個(gè)方面:一方面表現(xiàn)為復(fù)雜的外部形態(tài)。有物質(zhì)的，如自然界;有精神的，如公共行政主體和客體的思想和能力;有有形的，如地理狀況和氣候條件;有無形的，如人生觀和世界觀;有國內(nèi)的，如本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r;也有國際的，如影響各國經(jīng)濟(jì)政策的國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則等。另一當(dāng)面表現(xiàn)為復(fù)雜性的程度進(jìn)一步加深。隨著社會的發(fā)展、科技的進(jìn)步和全球化趨勢的加強(qiáng)，行政生態(tài)環(huán)境在內(nèi)容和范圍上進(jìn)一步擴(kuò)展，復(fù)雜的環(huán)境對行政系統(tǒng)適應(yīng)環(huán)境的能力提出了更高層次的要求。2．差異性。同一行政主體在不同時(shí)期或不同行政主體在同一時(shí)期所面臨的行政環(huán)境是不一樣的。各個(gè)國家、地區(qū)或不同時(shí)期的行政系統(tǒng)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式、政治制度、文化特色、自然地理位置等方面均有所不同，這些不同就構(gòu)成了行政生態(tài)環(huán)境的差異性。好像樣是市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，美國、德國、法國和日本的行政環(huán)境有很大區(qū)別。行政生態(tài)環(huán)境的差異性一般會導(dǎo)致不同的行政行為、行政目的和任務(wù)，甚至影響到行政組織構(gòu)造和管理體制，構(gòu)成多樣的行政管理風(fēng)格。3．綜合性。行政生態(tài)的各構(gòu)成要素之間具有不同程度的關(guān)聯(lián)性，除了極少數(shù)例外情況，特定的行政生態(tài)要素，如政治、經(jīng)濟(jì)與文化因素之間通常是嚴(yán)密相連的。針對特定的行政系統(tǒng)，不同行政生態(tài)要素根據(jù)其影響力的高低會有主次之分，但行政生態(tài)環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響并不是取決于單獨(dú)的、個(gè)別的行政生態(tài)要素的作用力，而是以合力的形式共同決定行政系統(tǒng)的運(yùn)行。例如，一個(gè)國家的行政體系運(yùn)轉(zhuǎn)，要遭到該國的政治制度、經(jīng)濟(jì)體制、文化風(fēng)俗等因素的共同制約。4．發(fā)展性。行政生態(tài)的構(gòu)成要素不是一成不變的，它會隨著時(shí)間、空間以及其他因素的變化呈現(xiàn)出動態(tài)發(fā)展的特性?？v觀公共行政發(fā)展的歷史進(jìn)程，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的行政生態(tài)環(huán)境要比工業(yè)時(shí)代的行政生態(tài)環(huán)境簡單的多，而后工業(yè)時(shí)代的來臨又給當(dāng)下的行政環(huán)境發(fā)展提出了更高層次的要求。行政生態(tài)環(huán)境跟其他事物一樣，處在不斷的發(fā)展變化之中。三、行政生態(tài)的理論闡述(一)行政生態(tài)理論的提出一般以為，最早將公共行政問題與其外部環(huán)境聯(lián)絡(luò)起來并予以研究的是美國哈fo大學(xué)教授高斯(J．M．Gaus)。在他1936年發(fā)表的(美國社會與公共行政〕一文中，指出公共行政與行政生態(tài)環(huán)境之間有密切的關(guān)系。1945年他在賽馬拉做了一系列關(guān)于公共行政與公共行政環(huán)境關(guān)系的演講，并提出在行政學(xué)的研究中引入生態(tài)學(xué)的方式方法。1947年他發(fā)表了(生態(tài)學(xué)〕，初次提出將生態(tài)學(xué)一詞引入公共行政學(xué)，再次強(qiáng)調(diào)公共行政環(huán)境對公共行政的重要作用。由于高斯的研究方式方法是生態(tài)學(xué)的研究方式方法，因而，在他的著作思想里將行政環(huán)境又稱為行政生態(tài)環(huán)境。1947年，另外一位美國著名學(xué)者羅伯特A達(dá)爾(ＲobertA．Dahl)在其文章(公共行政學(xué):三個(gè)問題〕中指出，公共行政的原則不可能在任何民族國家都同樣有效，在一個(gè)社會、經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境中行之有效的行政舉措在其他環(huán)境很有可能會遭到失敗。1961年美國哈fo大學(xué)教授弗雷德W里格斯(FredW．Ｒiggs)出版了(行政生態(tài)學(xué)〕一書，書中以傳統(tǒng)泰國、當(dāng)代泰國、菲律賓以及當(dāng)代美國為分析對象，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史等視角出發(fā)，運(yùn)用物理學(xué)光譜分析和構(gòu)造功能分析方式方法將行政生態(tài)形式分為融合棱柱衍射的行政模型，建立起了較為系統(tǒng)的行政生態(tài)理論。他指出:要了解一個(gè)社會的行政行為，就必須跳出行政本身的范疇，而從其社會背景去了解，也即是去了解公共行政與其環(huán)境之關(guān)系。里格斯的研究在公共行政學(xué)領(lǐng)域產(chǎn)生了重大的影響，真正使行政生態(tài)成為一門系統(tǒng)的行政學(xué)分支學(xué)科。(二)行政生態(tài)理論的內(nèi)容行政生態(tài)學(xué)研究由高斯提出，在里格斯時(shí)期構(gòu)成了系統(tǒng)的理論體系，行政生態(tài)理論的內(nèi)容主要涵蓋了里格斯的行政生態(tài)思想。概括總結(jié)，表現(xiàn)為下面幾個(gè)方面:1．三種社會形態(tài)。里格斯最初對行政生態(tài)形式的分析是建立在薩頓(F．X．Sutton)的農(nóng)業(yè)社會工業(yè)社會模型之上，但隨著學(xué)者們對其觀點(diǎn)的批判，他也意識到現(xiàn)實(shí)中純粹的農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會是不存在的，實(shí)際的社會大多介于工業(yè)社會和農(nóng)業(yè)社會之間。在這里基礎(chǔ)上，里格斯提出了三種基本的社會形態(tài):農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會、過渡型社會。詳細(xì)而言，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會中，社會構(gòu)造較為混沌，沒有明確、細(xì)致的分工，社會組織基本上處于融合狀態(tài)，社會交往是人情取向，社會組織主要是以血緣關(guān)系為紐帶結(jié)成的自然團(tuán)體，如家庭和家族等。當(dāng)代的工業(yè)社會中，整個(gè)社會構(gòu)造有清楚明晰而細(xì)致的分工，社會組織因?qū)I(yè)化不同而分隔在不同的領(lǐng)域，社會交往表現(xiàn)出理性取向，社會組織主要是以利益關(guān)系為紐帶結(jié)成的人為團(tuán)體，如政、工會等。過渡性社會，又稱發(fā)展中社會，其社會形態(tài)兼具傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和當(dāng)代工業(yè)的某些特質(zhì)，里格斯將其總結(jié)為特性:首先是異質(zhì)性特性，即在同一社會中不同乃至于完全相反的制度、行為規(guī)范與觀點(diǎn)并存，傳統(tǒng)與當(dāng)代并存。用里格斯的話來講，就是牛車與汽車、茅屋與高樓并存。其次是重疊特性，即農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會的社會構(gòu)造和組織重疊存在。社會組織的專業(yè)化分工已經(jīng)出現(xiàn)，但功能還不能很好地發(fā)揮，需要傳統(tǒng)的社會組織去彌補(bǔ)，比方宗教組織、家族、同鄉(xiāng)會等。第三是形式主義特性，即理論與實(shí)際相脫節(jié)。在過渡社會中，國家的法律制度已逐步完善，但實(shí)際上的規(guī)范和約束作用遠(yuǎn)未發(fā)揮，形同虛設(shè)。2．三種行政形式。里格斯在對各國行政生態(tài)環(huán)境進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，借用物理學(xué)光譜分析和構(gòu)造功能分析的方式方法，提出了與三種社會形態(tài)相適應(yīng)的三種行政形式:與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會相適應(yīng)的融合型行政形式，與過渡型社會相適應(yīng)的棱柱型行政形式，與當(dāng)代工業(yè)社會相適應(yīng)的衍射型行政形式。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的行政形式，又稱為融合型行政形式。里格斯以為，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的社會構(gòu)造混沌未開，就好像光的衍射實(shí)驗(yàn)中的白光一樣。農(nóng)業(yè)社會的行政行為與其他行為，諸如立法、司法、軍事、宗教等社會行為混雜在一起，行政權(quán)利主要來自于君主、管理等特權(quán)階級，行政風(fēng)格帶有濃烈厚重的人情化色彩。由于缺乏專業(yè)化分工，里格斯以為這種形式下的行政效率極為低下。工業(yè)社會的行政形式，又稱為衍射型行政形式。里格斯以為，工業(yè)色會的行政特點(diǎn)功能分開，就像光的衍射實(shí)踐中的白光經(jīng)過透鏡折射后的七色光譜。工業(yè)社會的行政系統(tǒng)有著高度的專業(yè)化分工，不同的部門執(zhí)行不同的職能，以追求效率和科學(xué)性為目的。過渡型社會的行政形式，又稱棱柱型行政形式。該形式處于融合型行政形式和衍射型行政形式之間，類似于處于三棱鏡折射經(jīng)過中的自然光線。里格斯以為，在過渡的社會形態(tài)中，行政行為已呈現(xiàn)出專業(yè)化分工的趨勢，但與其他社會行為還未完全分開;專業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立起來，但因功能有限還不能正常運(yùn)作;受傳統(tǒng)勢力的影響，正式建立的制度和制定的法律還不能起到應(yīng)有的規(guī)范和約束作用，行政效率低下。事實(shí)上，行政系統(tǒng)的這些特性與所處的社會形態(tài)基本一致，且呈現(xiàn)出由融合型行政形式向衍射型行政形式過渡的趨勢，被里格斯成為棱柱型行政形式。3．五種行政生態(tài)要素。里格斯通過對各國行政要素的分析，提出影響一個(gè)國家行政形式的主要的五種行政生態(tài)要素:經(jīng)濟(jì)要素、社會要素、溝通網(wǎng)、符號系統(tǒng)和政治構(gòu)架。經(jīng)濟(jì)要素是影響一個(gè)國家行政活動的首要要素，一個(gè)國家的行政形式基本上由該國的經(jīng)濟(jì)構(gòu)造所決定。一個(gè)國家市場化的發(fā)育程度不同，對行政系統(tǒng)造成的影響也不同，往往市場化程度高的國家，行政經(jīng)過中所遭到傳統(tǒng)勢力的制約程度就越低。社會要素是指社會組織在不同社會形態(tài)中的不同作用。里格斯將其分為兩類:一類是以血緣關(guān)系為紐帶的自然團(tuán)體，如家庭、家族;另一類是以利益關(guān)系為紐帶結(jié)成的以為團(tuán)體，如教會、政、工會等，統(tǒng)稱為社團(tuán)。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會和過渡型社會中，以家庭和家族為主的傳統(tǒng)勢力對行政系統(tǒng)的運(yùn)行有重要的作用;而在當(dāng)代工業(yè)社會中，社團(tuán)對行政系統(tǒng)的作用愈加顯著。溝通網(wǎng)主要指社會主體間互相溝通的手段，包括社會的文化水平、語言使用狀況、社會輿論的氣力、通訊及交通狀況等。里格斯以為，在一個(gè)社會文化水平高、通訊和交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的社會里，民眾與更容易在更多的問題上更快地達(dá)成共鳴;相反，假如一個(gè)社會的溝通渠道不暢通，人們之間的情感、思想、價(jià)值觀念無法溝通，在行政經(jīng)過中就面臨著比擬多的不同意見和費(fèi)事。符號系統(tǒng)，即社會政治符號系統(tǒng)，包括政治神話、政治法則和政治典章。里格斯以為，政治神話主要包含一些直接影響人民的政治意識，比方在傳統(tǒng)社會中君權(quán)神授、天賦人權(quán)等思想。政治法則和政治典章則是政治神話的詳細(xì)化、規(guī)范化。不同的國家會有不同的政治符號系統(tǒng)，不同的政治符號系統(tǒng)會構(gòu)成不同的行政形式。政治架構(gòu)。里格斯在認(rèn)同古德諾的政治與行政相分離的思想基礎(chǔ)上，提出政治與行政之間存在互相依存的關(guān)系。他以為，政治與行政并不是絕對分離的，政治為行政經(jīng)過提供目的，并領(lǐng)導(dǎo)行政系統(tǒng)的運(yùn)作，而行政也會影響政治構(gòu)造的改變。這種依存關(guān)系，決定了政治構(gòu)造是影響行政形式的重要因素。(三)對行政生態(tài)理論的評析從行政生態(tài)研究的提出到行政形態(tài)作為一門新興的穿插學(xué)科，行政生態(tài)理論的內(nèi)容得到了極大的發(fā)展，至今已獲得了可喜的成果:首先，相對于主流行政學(xué)，行政生態(tài)研究為公共行政研究提供了全新的視野。學(xué)者們不再將研究范圍局限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，逐步開場關(guān)注行政系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的復(fù)雜關(guān)系，這為行政問題的解決構(gòu)建了新的分析維度。其次，行政生態(tài)理論提出了具有洞察力的見解。行政生態(tài)理論關(guān)于社會形態(tài)和行政形式的劃分，為現(xiàn)實(shí)行政研究提供了非常有預(yù)見性和解釋力的觀點(diǎn)。尤其是里格斯的關(guān)于發(fā)展中國家行政形式的研究，為我們解釋了一些看起來是相當(dāng)矛盾的現(xiàn)象(如一方面，規(guī)章制度過細(xì)過繁;另一方面，卻是人情取向)為何能非常自然地在一起。它也為我們預(yù)測了發(fā)展中國家行政將來的發(fā)展趨勢。再次，行政生態(tài)理論建立的分析模型和分析方式方法，對于行政學(xué)的研究有重要借鑒意義。根據(jù)里格斯的行政生態(tài)理論，我們能夠?qū)⒚绹头▏男姓w類于衍射型行政，中國和印度的行政歸類于棱柱型行政，這樣的分類有助于我們對現(xiàn)實(shí)的行政活動和現(xiàn)象進(jìn)行分析和研究。除此之外，行政生態(tài)理論所采用的構(gòu)造功能分析方式方法，對于我們研究行政機(jī)制的運(yùn)作具有重要作用。當(dāng)然，行政生態(tài)理論也存在著一些局限性，表現(xiàn)為:第一，里格斯的行政生態(tài)形式范圍龐大而抽象，且模型缺乏經(jīng)歷體驗(yàn)上的驗(yàn)證，很難做出客觀的衡量。里格斯關(guān)于行政形式的歸類也顯得含糊，由于牽涉到不同國家和地區(qū)之間行政形式的比擬，很難對這些國家的行政形式做出嚴(yán)格的界分。第二，行政生態(tài)理論中過分強(qiáng)調(diào)影響行政形式的五種要素，而忽視了其他一些基本要素，比方自然