政府治理學(xué)科補(bǔ)習(xí)類校外培訓(xùn)的思路與策略-基于日、韓校外培訓(xùn)治理的經(jīng)驗(yàn)分析

政府治理學(xué)科補(bǔ)習(xí)類校外培訓(xùn)的思路與策略基于日、韓校外培訓(xùn)治理的經(jīng)驗(yàn)分析

校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)面向基礎(chǔ)教育階段學(xué)生提供的有償培訓(xùn)服務(wù)，常被稱為“校外培訓(xùn)”。其中，“學(xué)科補(bǔ)習(xí)”被認(rèn)為是主要發(fā)生在國民教育體系（全日制學(xué)校）之外，為幫助全日制學(xué)校在校生提高學(xué)習(xí)成績和實(shí)現(xiàn)更好的升學(xué)目標(biāo)而存在的培訓(xùn)服務(wù)。[1]相對于“校外培訓(xùn)”的概念，“學(xué)科補(bǔ)習(xí)”更能體現(xiàn)校外培訓(xùn)的教育特征，即其授課內(nèi)容、授課方式、辦學(xué)規(guī)模等隨著全日制學(xué)校的變化而變化，能夠影響到全日制學(xué)校的教育秩序和教學(xué)成果，并在一定程度上會引發(fā)“輸在起跑線”“競爭趁早”等社會焦慮。[2]與此同時(shí)，“校外培訓(xùn)”作為正規(guī)教育體系之外的教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)，又關(guān)系到每一位學(xué)生的“教育選擇權(quán)”，能夠?qū)嵸|(zhì)性影響到“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，政府應(yīng)該更加重視對學(xué)科補(bǔ)習(xí)類校外培訓(xùn)的治理，推動其健康發(fā)展。其中，日本、韓國等國關(guān)于此類校外培訓(xùn)的治理經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)值得我們關(guān)注。一要更加準(zhǔn)確地把握“學(xué)科補(bǔ)習(xí)類校外培訓(xùn)”的教育特征校外培訓(xùn)主要分布于中國、日本、韓國、新加坡、馬來西亞等亞洲國家，同時(shí)也存在于非洲、中東、南美、東歐等地區(qū)的發(fā)展中國家，但西歐、北美地區(qū)的國家及澳大利亞的校外培訓(xùn)活動并不普遍?？傮w來說，學(xué)科補(bǔ)習(xí)類的校外培訓(xùn)主要存在于以選拔性考試為主及儒家文化影響深遠(yuǎn)的國家和地區(qū)。在東亞地區(qū)，學(xué)科補(bǔ)習(xí)已經(jīng)成為一種客觀的教育需求和不可忽視的教育產(chǎn)業(yè)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，日本2007年小學(xué)一年級有15.9%的學(xué)生參加校外培訓(xùn)，初中三年級65.2%的學(xué)生參加校外培訓(xùn)；而韓國2012年80.9%的小學(xué)生參加校外培訓(xùn)，70.6%的初中生參加校外培訓(xùn)，57.6%的高中生參加校外培訓(xùn)。[3]準(zhǔn)確把握學(xué)科補(bǔ)習(xí)類校外培訓(xùn)的教育特征，是政府進(jìn)行相關(guān)政策設(shè)計(jì)與路徑選擇的重要參考?？傮w上，應(yīng)該從四個(gè)方面理加以理解：第一，學(xué)科補(bǔ)習(xí)是由學(xué)生及其家長通過個(gè)人支付向市場購買的教育服務(wù)，是學(xué)生“教育選擇權(quán)”的重要體現(xiàn)，本質(zhì)上屬于“教育投資”行為，這類補(bǔ)習(xí)的存在也有利于擴(kuò)大教育消費(fèi)的總量；第二，學(xué)科補(bǔ)習(xí)主要以在校中小學(xué)生為教育對象，其授課內(nèi)容以學(xué)術(shù)型課程（緊跟全日制學(xué)校課程）為主，具有全日制學(xué)校的教育功能，被定位于補(bǔ)充性教育；第三，學(xué)科補(bǔ)習(xí)的教學(xué)目標(biāo)相對單一，即以提高學(xué)生學(xué)業(yè)成績?yōu)橹饕繕?biāo)；第四，校外培訓(xùn)也是一種個(gè)性化教育，不僅僅是“補(bǔ)差”教育，還是“促優(yōu)”教育，研究表明，學(xué)業(yè)優(yōu)秀的學(xué)生中也有很高比例的學(xué)生在進(jìn)行大量的校外補(bǔ)習(xí)。[4]二政府治理學(xué)科補(bǔ)習(xí)類校外培訓(xùn)的思路與策略——基于日、韓經(jīng)驗(yàn)政府對學(xué)科補(bǔ)習(xí)類校外培訓(xùn)的治理應(yīng)該主要采取“堵不如疏”的思路。一方面，在東亞地區(qū)，種種原因造成學(xué)科補(bǔ)習(xí)已成為客觀的教育需求和規(guī)模龐大的教育產(chǎn)業(yè)，無法完全“禁止與消除”；另一方面，韓國的治理教訓(xùn)表明，對此類校外培訓(xùn)實(shí)施禁止政策的效果往往是適得其反。韓國政府曾在20世紀(jì)80年代和90年代兩次實(shí)施禁止任何形式補(bǔ)習(xí)的政策，但政策并未起到任何作用，補(bǔ)習(xí)活動禁而不絕，主要原因在于學(xué)生確實(shí)存在對學(xué)科補(bǔ)習(xí)的廣泛需求。之后，韓國實(shí)行需求疏導(dǎo)、規(guī)范發(fā)展的政策，學(xué)生參加學(xué)科補(bǔ)習(xí)的比例才開始有所下降。[5]政府對學(xué)科補(bǔ)習(xí)類校外培訓(xùn)的治理應(yīng)該將消除校外培訓(xùn)的消極影響作為基本的出發(fā)點(diǎn)。政府的治理目標(biāo)是要使校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)更加規(guī)范辦學(xué)，引導(dǎo)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)樹立底線意識，即不能擾亂全日制學(xué)校正常的教學(xué)秩序，并保障學(xué)生合法權(quán)益及身心安全。從日、韓的治理經(jīng)驗(yàn)中可以發(fā)現(xiàn)，具體策略包括以下四個(gè)方面。一是賦予校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合法地位，并不斷加強(qiáng)監(jiān)管體系建設(shè)。如日本修訂《社會教育法》和《教育基本法》為學(xué)習(xí)塾提供法律保障，其經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省委托法人組織——全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會專門管理學(xué)習(xí)塾市場；而韓國政府出臺《提高公辦學(xué)校競爭力以減少影子教育》教育政策文件，實(shí)質(zhì)上肯定了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合法地位，并設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，規(guī)范校外培訓(xùn)市場。日、韓經(jīng)驗(yàn)表明，只有將所有的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)納入政府的監(jiān)管視野，政府才能在引導(dǎo)校外培訓(xùn)行業(yè)發(fā)展方向上發(fā)揮重要作用。因此，建議在市、區(qū)兩級教育行政部門設(shè)立校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（教育培訓(xùn)市場）管理常設(shè)崗位，專門負(fù)責(zé)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的日常管理工作，并不斷健全教育、工商、民政、人保、消防等多部門參與的綜合監(jiān)管體系，從招生、安全、廣告、教學(xué)多個(gè)方面開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作。二是政府要增加和改善公共服務(wù)，從而降低學(xué)生對“校外培訓(xùn)”的需求。日、韓兩國通過一系列教育改革，從需求端降低學(xué)生對校外培訓(xùn)的需求，其舉措如擴(kuò)大學(xué)校自主權(quán)，不斷提高學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量；引進(jìn)多元化課程，完善教育評估制度；改革高考招生制度，構(gòu)建靈活多樣的錄取機(jī)制；提供免費(fèi)、大量的互聯(lián)網(wǎng)、終身學(xué)習(xí)資源，滿足不同學(xué)生的教育需求；等等。其中，更為有效的舉措則是韓國實(shí)施的《放學(xué)后教育計(jì)劃》，其由政府資助，公辦學(xué)校利用放學(xué)后的時(shí)間，向?qū)W生提供保育、托管、學(xué)術(shù)課程補(bǔ)習(xí)、藝術(shù)課程輔導(dǎo)和娛樂活動等服務(wù)，其較低價(jià)格、較高質(zhì)量的教育服務(wù)吸引了大量學(xué)生從校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)回流到學(xué)校。[6]因此，建議政府一方面，應(yīng)繼續(xù)推動基礎(chǔ)教育高質(zhì)量地均衡發(fā)展，建設(shè)好每一所家門口的好學(xué)校；另一方面，政府可以探索中小學(xué)彈性放學(xué)時(shí)間辦法，消除因中小學(xué)生放學(xué)早而助推培訓(xùn)熱的現(xiàn)象，也可通過加大財(cái)政投入和購買服務(wù)等方式，在家長合理分擔(dān)成本的基礎(chǔ)上，由公辦學(xué)校在課后為學(xué)生提供個(gè)性化的教育服務(wù)。三是快速出臺校外培訓(xùn)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范辦學(xué)。目前，日、韓兩國校外培訓(xùn)行業(yè)的各種行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則已經(jīng)十分健全，校外培訓(xùn)已步入規(guī)范有序發(fā)展的階段。如日本通過全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會系統(tǒng)地頒布了《學(xué)習(xí)塾事業(yè)活動正當(dāng)化的自主基準(zhǔn)》、《學(xué)習(xí)塾倫理及行動基準(zhǔn)》、《學(xué)習(xí)塾業(yè)認(rèn)證制度·認(rèn)證基準(zhǔn)》、《學(xué)習(xí)塾講師檢定制度》等一系列行業(yè)準(zhǔn)則，對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)條件、設(shè)施安全、廣告宣傳、保護(hù)消費(fèi)者等各方面進(jìn)行規(guī)制。尤其是對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教師資格的認(rèn)證經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，如行業(yè)協(xié)會對教師等級測試中的考核內(nèi)容涵蓋了“教師是否能激發(fā)或調(diào)動學(xué)習(xí)塾學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣和動機(jī)”等要求，體現(xiàn)了素質(zhì)教育的導(dǎo)向。因此，建議由民辦培訓(xùn)行業(yè)協(xié)會組織聯(lián)合相關(guān)研究機(jī)構(gòu)研究、制定相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)行業(yè)自律，保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，如簽署行業(yè)自律倡導(dǎo)書，開展機(jī)構(gòu)認(rèn)證、教師任教資質(zhì)認(rèn)定工作以及推廣和使用示范合同文本，等等。[7]四是政府應(yīng)建立相應(yīng)的引導(dǎo)機(jī)制，緩解社會和家長的焦慮情緒，并解決不公平問題。日、韓兩國政府都從引導(dǎo)“受教育者”的角度疏解社會對校外培訓(xùn)的焦慮，并健全學(xué)生獎(jiǎng)助體系，擴(kuò)大對貧困生的財(cái)政扶持力度，減輕因家庭經(jīng)濟(jì)資本對校外培訓(xùn)機(jī)會造成的影響。其中，韓國成立了校外培訓(xùn)心理咨詢中心，目的是緩解國民因校外培訓(xùn)而產(chǎn)生的焦慮情緒，日本文部科學(xué)省分別于1985年、1993年、2002年和2008年開展了《中小學(xué)生校外學(xué)習(xí)活動實(shí)態(tài)調(diào)查》，收集校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)質(zhì)量、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等數(shù)據(jù)并進(jìn)行分析研究，將研究發(fā)現(xiàn)反饋給政府和社會各界