文物系統(tǒng)相關建設情況與國家公園體制要求的比較與評估

文物系統(tǒng)相關建設情況與國家公園體制要求的比較與評估

1文物系統(tǒng)對遺產地的管理方式及投入情況1.1大遺址的管理方式及存在問題根據《大遺址保護規(guī)劃規(guī)范》，大遺址（thearchaeologicallargesite）是中國文物保護領域自1990年之后從遺產保護和管理工作角度提出的一個重要概念，用于專指中國文化遺產中遺存分布范圍達30公頃或以上，并被公布為全國重點文物保護單位的各類考古遺址遺跡，屬于國家重大歷史文化資源。據統(tǒng)計，在全國重點文物保護單位中，大遺址占總數的1/4左右，其中一部分已被列為世界文化遺產或作為世界文化遺產的重要組成部分。2008年，國家文物局、財政部聯(lián)合印發(fā)《“十一五”期間大遺址保護總體規(guī)劃》，公布了“十一五”期間大遺址保護項目庫的100處重要大遺址，設立了大遺址保護專項資金，對全國的大遺址進行統(tǒng)籌保護。作為中國重要的文物保護單位類型之一，大遺址專門管理機構的形式可歸納為文物管理所、遺址博物館、過渡性管理機構、遺址管理委員會四種類型。體現(xiàn)在現(xiàn)實工作中，便是普遍存在的大遺址管理的四種模式，具體如下。①城市休閑綠地模式：在城市用地緊張的情況下，這一模式既完成了綠化指標又保護了文物，使遺址的外觀和內在保護要求都得到很好的滿足，兼顧了利用與保護。但這種管理方式的管理主體不清晰，且很難實現(xiàn)專業(yè)化管理。②考古遺址公園模式：這一模式下的考古遺址公園以重要大遺址為依托，在確保大遺址安全的基礎上，科學展示遺址原貌及其歷史文化內涵的公益性展示園區(qū)，如我國的唐大明宮遺址、隋唐洛陽城遺址、牛河梁紅山遺址、良渚遺址等。③遺址博物館模式：遺址博物館是標志性遺跡現(xiàn)場展示、文物陳列館以及園林休閑功能的綜合體，如金沙遺址博物館、殷墟遺址博物館。④文物管理所模式：這是最多的一種方式，也是傳統(tǒng)方式[1]。在2010年文化遺產藍皮書中，課題組按照“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的標準對國家考古遺址公園管理體制的不足進行了分析。第一，從“統(tǒng)一”來看，國家考古遺址公園建設做得較好。盡管有些還未完全解決土地權屬和原住民問題，但大體上對核心區(qū)域實現(xiàn)了統(tǒng)一管理，且這種“統(tǒng)一”中有不少統(tǒng)一到了文物部門。第二，從“規(guī)范”來看，存在的問題既與文物部門對國家考古遺址公園這種“類國家公園”的認識不夠有關，也與有的地方政府建設國家考古遺址公園的動機不純有關。首先，準入門檻不規(guī)范。不能體現(xiàn)國家公園的“公”的大遺址沒有必要按照國家考古遺址公園的方式來保護、利用[2]。其次，資金機制不規(guī)范，尤其是日常管理階段的資金機制不明確。再次，大遺址保護規(guī)劃不規(guī)范。盡管許多地方都是在規(guī)劃的基礎上才開展國家考古遺址公園建設的，但這些規(guī)劃對文化與自然遺產保護地中最重要的分區(qū)管理思路不統(tǒng)一且沒有固定套路，且這些規(guī)劃都沒有像風景名勝區(qū)規(guī)劃一樣需要經過國務院相關行政管理機構審批通過。這方面，只有少數國家考古遺址公園做得較好[3]。第三，從“高效”來看，問題主要體現(xiàn)在保護和經營機制兩方面：其一，對國家考古遺址公園的保護不高效，主要表現(xiàn)在有的地方在相關制度建設還未到位的情況下就已上馬工程，還有一些地方更注重這些遺址的城市改造訴求，沒有按“保護為主”來規(guī)劃；其二，《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》對經營機制的規(guī)定基本沒有突破“政企不分”的老套路，更沒有明確特許經營機制及其適用范圍。這種沒有把公益性業(yè)務和非公益性業(yè)務分開、沒有在非核心業(yè)務建立特許經營制度的遺產資源經營機制，既不利于提高經營服務效率，也不利于提高保護效率[4]。盡管存在上述問題，毋庸置疑的是，建設國家考古遺址公園的嘗試是值得肯定的。這種全新的模式為國內考古遺址保護提供了更為開闊的思路，同時在考古遺址保護和文化推廣傳承之間搭建了平臺，在近年來產生了良好的社會影響，并將帶來長遠的經濟效益和社會效益[5]。1.2大遺址的投入情況1.2.1大遺址的資金機制及相關資金投入情況資金機制一般包括籌資機制與用資機制兩個方面。依據大遺址的不同管理方式，其籌資機制包括三個渠道：財政渠道、社會渠道和市場渠道（見表評6-1）。財政渠道的資金來源，除本級財政經常性預算外，還包括國家財政的一般性轉移支付和專項轉移支付，國債資金，項目投入，專項基金和國家、地方政府有關產業(yè)，金融、稅收政策調整等。社會渠道的資金來源一般包括用于文化遺產保護的直接捐助或間接捐助、非營利社會力量（NGO）在人力、物力等方面的投入。市場渠道的資金來源包括相關經營活動收入以及向受益方收取的費用等。對發(fā)展中國家來說，在財政渠道和社會渠道資金不足的情況下，市場渠道一般包括收費渠道、經營渠道兩方面[6]。大遺址保護涉及考古發(fā)掘、保護展示、宣傳教育、基礎設施建設、環(huán)境整治、土地征用、居民拆遷、后期運營等多方面的工作[7]，用資機制比較復雜。依據資金使用去向，大遺址的資金可以分為建設資金、運營資金、補償資金三大類[8]。表評6-1大遺址的籌資機制以大遺址為代表的不可移動文物保護屬于公益性事業(yè)，其可能涉及的各個工作環(huán)節(jié)所需的經費來源以財政經費為主，社會資金為輔。其中，財政經費的主要來源又以地方日常財政為主，各級財政項目補助經費為輔[9]。從2005年開始，中央設立“大遺址保護專項經費”，專門用于大遺址保護項目所需，采取中央和地方共同籌集的方式解決。截至2012年，大遺址保護專項經費投入總額約50.13億元[10]（見圖評6-1）。作為大遺址的代表，國家考古遺址公園的籌資機制也有同樣的特點，資金來源以地方政府出資為主，同時有部分中央專項資金。圖評6-12005～2012年大遺址保護專項經費投入（財政渠道）情況由于大遺址項目各具特色，與資金投入的情況相比，大遺址的用資機制較為復雜。根據支出內容不同，2005～2012年的專項經費使用情況[11]如表評6-2所示?？傮w來看，2005～2012年，大遺址保護專項經費共支出50.13億元，其中，前期費用、保護性設施工程、保護管理體系等非保護工程類支出合計29.18億元，占專項經費總支出的58.2%，經費支出方向已經大大改變了原國家重點文物保護專項補助經費的支出方向。如表評6-2所示，保護工程和保護性設施工程支出在大遺址保護專項經費支出中比例最大，分別占41.78%和33.91%。扣除特別因素后[12]，保護性設施工程支出自2008年后基本一直超過保護工程支出，呈快速增長勢態(tài)。此外，大遺址保護專項經費的前期費用支出所占比例也較高，占總金額的20%以上。為了更進一步了解保護工程和保護性設施工程的具體支出方向，以下列出其支出項目金額統(tǒng)計情況（見表評6-3）?？梢钥闯?，在所有項目支出內容中，展示類支出金額最多，所占比例最高[13]（約為21.40%）。表評6-22005～2012年大遺址保護專項經費分支出內容統(tǒng)計表評6-32005～2012年大遺址保護專項經費中“保護工程”和“保護性設施工程”支出大遺址項目類別多，涉及內容也較多，具體項目的資金機制更為復雜。從西安片區(qū)的情況來看，漢長安城遺址保護整個項目投資估算為86.01億元，其中文物保護和展示工程費用10.88億元，來自國家文物局用于遺址本體保護與展示費用共1.44億元，而兌付居民拆遷搬遷費用已達10億元。從荊州片區(qū)[14]的情況來看，2010～2012年，國家文物局、財政部累計下達荊州市中央文物保護專項補助資金1.85億元，國家發(fā)改委、湖北省發(fā)改委和財政廳累計下達資金0.62億元，地方財政配套資金約4億元，荊州全市重點文物保護項目累計完成投資約6.4億元[15]。同時，荊州片區(qū)的資金支出重點也有所不同，其對本體保護、執(zhí)法巡查等工作更為重視[16]。結合荊州大遺址保護的特點可以發(fā)現(xiàn)，土地問題依然是目前面臨的突出問題[17]。例如，熊家冢古墓群投資2.6億元征用土地731畝，修建了荊州城至熊家冢文保旅游觀光專用公路47公里和景區(qū)專用公路3公里等基礎設施；楚紀南城遺址投入資金近14億元，拆除楚紀南城烽火臺周邊湖北省考古所紀南城工作站、荊州市公安局駕考中心、荊州區(qū)安家岔糧站、荊州銀都實業(yè)有限公司等單位，拆除各類建筑面積9萬平方米，清理場地13萬平方米。由此可見，在大遺址保護項目中，由于政策的限制[18]，用于贖買土地或控制土地使用方式的資金占了很大比例。但是，遺址與古建筑等其他類型的文物不同，遺址和土地渾然一體，無法分割。例如，紀南城的遺址就是土地，它本身就是文物，要想使它得到好的保護，首先需要將土地征為文物部門所有，否則文物部門無法施行保護措施。因此，征地是本體保護的前提條件，大遺址項目中應該有一部分資金是專門的文化補償資金（類似生態(tài)補償），使遺址維持現(xiàn)狀。只有在此基礎上，才能實現(xiàn)有效保護和利用。1.2.2大遺址項目中用于國家考古遺址公園建設的資金投入情況為促進對考古遺址的保護、展示與利用，國家文物局于2009年制定了《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》（文物保發(fā)〔2009〕44號），用于規(guī)范考古遺址公園的建設和管理。國家考古遺址公園是指以重要考古遺址及其背景環(huán)境為主體，具有科研、教育、游憩等功能，在考古遺址保護和展示方面具有全國性示范意義的特定公共空間。根據《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》，國家文物局負責國家考古遺址公園的評定管理工作。符合條件的遺址可向國家文物局提出國家考古遺址公園立項申請。經國家文物局批準立項、符合相關條件，且已初具規(guī)模的考古遺址公園，可由遺址所在地縣級以上人民政府提出評定申請，經省級文物行政部門初審同意后，報國家文物局，由國家文物局按照《國家考古遺址公園評定細則》開展評定工作。評定合格者，由國家文物局授予“國家考古遺址公園”稱號，并向社會公布。2010年10月9日，第一批國家考古遺址公園名單和國家考古遺址公園立項名單公布，分別有12項和23項；2013年12月18日，第二批國家考古遺址公園名單和國家考古遺址公園立項名單公布，分別有12項和31項。單從修辭來看，“國家考古遺址公園”的主體屬性是國家公園，“考古遺址”是修飾國家公園的。換言之，這應該是一種對符合條件的大遺址采用大體上類似國家公園的管理方式進行保護利用的形式[19]。根據本書技術報告第三章提出的國家公園體制建設的基本思路，下面主要以國家考古遺址公園的相關情況為基礎，選擇有代表性的案例，系統(tǒng)梳理在國家公園體制背景下國家考古遺址公園的資金機制?，F(xiàn)階段，中國文物保護管理機構的資金來源依舊是以財政資金為主，社會渠道和市場渠道的資金相對較少，僅作為補充。國家考古遺址公園的情況基本類似?？傮w來看，國家考古遺址公園的資金機制如表評6-4所示。在2010年文化遺產藍皮書中，課題組按照“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的標準對國家考古遺址公園建設存在的問題進行了系統(tǒng)的分析，指出國家考古遺址公園存在資金機制不明確，尤其是日常管理階段的資金機制不明確以及《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》對經營機制的規(guī)定基本沒有突破“政企不分”的老套路，更沒有明確特許經營機制及其適用范圍等問題。然而，毋庸置疑的是，建設國家考古遺址公園的做法是值得肯定的，并且這種嘗試已經初見成效。如表評6-5所示，從數量上看，兩批國家考古遺址公園共24家，在“十二五”時期大遺址保護項目庫的150處重要大遺址中所占比例為16%，僅為少數。從資金上看，2005～2012年，大遺址專項資金投入約為50.13億元，其中，約13.12億元投入國家考古遺址公園建設中，所占比例約為26.18%；并且，河南省的隋唐洛陽城國家考古遺址公園幾乎每年都有大遺址專項經費支持，總額高達3.33億元[20]。由此足見國家或者說國家文物局對考古遺址公園建設的支持和重視，在財政資金投入方面有一定保障。表評6-4國家考古遺址公園的資金機制作為從區(qū)域發(fā)展的角度統(tǒng)籌大遺址保護與利用、保護與發(fā)展的最具實踐意義的新探索、新嘗試，國家考古遺址公園的建設涉及考古研究、遺址保護、環(huán)境整治、設施建設、土地征收、補償安置、管理維護等工作，資金需求巨大，同時用資機制較為復雜。據初步統(tǒng)計，首批12個國家考古遺址公園建設投資概算約464.8億元，而“十一五”期間中央財政投入100處大遺址的保護專項資金僅20億元，地方政府已經投入的資金也只有近110億元。雖然各地通過土地出讓、產業(yè)調整與開發(fā)，吸引了110多億元社會投資[21]，但是，近兩年這些做法在一定程度上受到土地、房地產政策制約。社會力量投資國家考古遺址公園建設的政策保障明顯滯后，影響著地方政府的資金籌集能力[22]。表評6-5大遺址項目中國家考古遺址公園的資金投入情況圖評6-2大遺址項目中國家考古遺址公園的資金投入情況總體來看，除大明宮國家考古遺址公園[23]以外，首批國家考古遺址公園的籌資以財政渠道為主，市場渠道次之，社會渠道較少（如表評6-6所示）；用資方面則以建設管理支出為主。從籌資情況來看，殷墟國家考古遺址公園、隋唐洛陽城國家考古遺址公園、陽陵國家考古遺址公園3個國家考古遺址公園資金投入中的大遺址專項經費所占比例超過10%。鑒于目前尚無對國家考古遺址公園整體資金使用情況的分類統(tǒng)計數據，我們只能選取有代表的案例了解其基本特點。表評6-6首批國家考古遺址公園投資情況統(tǒng)計鑒于國家考古遺址公園各具特色，其具體的保護和管理工作存在較大差異，資金收支渠道特別是資金支出內容都有所不同。以大明宮國家考古遺址公園為例，大明宮遺址區(qū)改造總投資約120億元，其中搬遷安置費用約90億元，所占比重高達75%；考古、文物保護展示及公園建設約30億元，約占25%。從用資情況來看，以隋唐洛陽城遺址[24]為例。對于隋唐洛陽城遺址而言，中央財政專項資金用于遺址保護展示工程的資金投入尤其突出，2005～2012年初步總計投入2.75億元，占中央大遺址保護專項經費投入總額的73.6%（見表評6-7、圖評6-3）。從經費安排的角度分析，在搶救保護和展示利用的相對關系上，大遺址保護專項經費在隋唐洛陽城遺址上的補助性支出更加偏重于展示利用。而正是專項經費這種從保護到展示的微妙變化，使大遺址的“保護展示”理念在與地方政府的磨合中逐漸發(fā)展形成“考古遺址公園”的模式，并在全國各地得到迅速響應和推廣[25]。表評6-72005～2012年隋唐洛陽城大遺址專項經費項目支出統(tǒng)計圖評6-3隋唐洛陽城大遺址專項經費項目支出構成隋唐洛陽城國家考古遺址公園一期仍在建設之中。目前建成對外開放的有定鼎門遺址博物館和宮城區(qū)遺址公園的局部（包括明堂和天堂），運營建筑面積超過3.5萬平方米，占地面積超過360畝（24萬平方米）。園區(qū)投資與資金籌措來源如表評6-8所示。表評6-8隋唐洛陽城遺址園區(qū)投資成本與資金籌措來源從表評6-8可以看出，對于遺址公園本身的建設投資成本而言，遺址保護展示的前期專項考古、規(guī)劃和設計費用以及主體建筑的建設安裝費用，相對于土地開發(fā)的前期成本所占比例很?。ń刂?014年，中央和地方投入比例約為1∶8）。1.2.3中國相關資金機制與美國國家公園資金機制的比較除了國家考古遺址公園，中國還有一些地方開展了國家公園建設試點。將國家公園建設試點的管理體制、資金機制與美國國家公園和我國臺灣地區(qū)“國家公園”的相關情況進行比較，易于發(fā)現(xiàn)不足[26]。2008年6月，國家林業(yè)局批準云南作為中國唯一的國家公園建設試點省[27]。目前，云南省已建成普達措、西雙版納、梅里雪山、麗江老君山、高黎貢山、普洱、南滾河、大圍山8個國家公園[28]。2014年3月3日，云南省人民政府法制辦發(fā)布《云南省人民政府法制辦公室關于公布〈云南省國家公園管理條例（草案）〉（送審稿）公開征求意見的公告》（2014年第3號，以下簡稱《條例（草案）》），廣泛聽取社會各界的意見?！稐l例（草案）》分為總則、規(guī)劃與建設、保護與管理、經營與利用、法律責任、附則6章，共52條?！稐l例（草案）》重點對國家公園的定義、管理體制、資源有償使用與生態(tài)補償制度、特許經營制度等方面做出了規(guī)定。對照2010年文化遺產藍皮書提出的建議[29]，《條例（草案）》似乎大都有所涉及[30]，但從根本上講，其資金機制仍不明確，而且以地方性法規(guī)規(guī)范“國家公園體系”管理還有待商榷。下面將國家考古遺址公園、云南省國家公園建設試點的基本情況與美國國家公園、我國臺灣地區(qū)“國家公園”進行比較，著重關注資金機制的相關情況。表評6-9“國家公園”與國家考古遺址公園對比2體制角度國家考古遺址公園與國家公園的比較和評估按照“統(tǒng)一、規(guī)范、公益”的遺產管理體制建設理念，國家公園體系建設至少應該滿足三個基本標準：一是要有統(tǒng)一的管理機構；二是要有完備的管理制度規(guī)范；三是要突出遺產地的公益性，讓國民機會均等地共享遺產資源。其中，“公益”標準的體現(xiàn)一是在于以文化和自然遺產地為基礎的國家公園的保護范圍應該有盡可能大的覆蓋面，二是在于資金構成中財政資金應該占較大比例，三是在于能夠吸引盡可能多的民眾進入國家公園參觀旅游[31]。首先，從“統(tǒng)一”的標準來看，美國國家公園按“一地一主”“一地一牌”的原則嚴格管理，且所有國家公園的規(guī)劃設計由國家公園管理局下設的丹佛規(guī)劃設計中心統(tǒng)一負責。丹佛規(guī)劃設計中心的技術人員包括風景園林、生態(tài)、地質、水文、氣象等各方面的專家學者，還有經濟學家、社會學家、人類學家。在上報規(guī)劃設計前，首先向地方及州的當地居民廣泛征求意見，否則參議院不予討論。圖評6-4美國國家公園體系管理架構經過長期的發(fā)展，美國國家公園體系形成了系統(tǒng)的