人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律地位與權(quán)能結(jié)構(gòu),憲法論文

人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律地位與權(quán)能結(jié)構(gòu),憲法論文摘要：人大重大事項(xiàng)決定權(quán)淵源于新中國(guó)第一代領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于人民當(dāng)家作主制度設(shè)想，實(shí)現(xiàn)于我們國(guó)家根本性政治制度人民代表大會(huì)制度，健全于法治思想關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的現(xiàn)代要求。從性質(zhì)上看，人大重大事項(xiàng)決定權(quán)是一項(xiàng)反映人民當(dāng)家作主的重要權(quán)利；從內(nèi)容上看，人大事項(xiàng)決定權(quán)是人大四權(quán)中一項(xiàng)基本權(quán)利；從功能上看，人大事項(xiàng)決定權(quán)肩負(fù)著把和的重大決策行為合法化轉(zhuǎn)化的職責(zé)權(quán)利。本文關(guān)鍵詞語(yǔ)：人大重大事項(xiàng)決定權(quán);法律淵源;法律性質(zhì);法律地位;權(quán)利職能;為推動(dòng)人民代表大會(huì)在事項(xiàng)決定權(quán)的有效運(yùn)行，本文溯源建國(guó)先賢們?cè)O(shè)想社會(huì)國(guó)家建立人民代表大會(huì)制度的思想初衷，在法治思想的指導(dǎo)下，根據(jù)憲法法律和國(guó)家政策，從法理上闡釋人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的淵源、性質(zhì)、地位和權(quán)能，探尋求索其施行價(jià)值和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)成委、人大、和人民之間的法理共鳴和政治認(rèn)同，對(duì)其正確施行將具有重要的意義。一、人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律淵源〔一〕人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的思想淵源人大重大事項(xiàng)決定權(quán)淵源于新中國(guó)第一代領(lǐng)導(dǎo)人同志等關(guān)于人民當(dāng)家作主制度體系的政治設(shè)想。從制度上保障社會(huì)新中國(guó)的人民性是人的初心和責(zé)任。建國(guó)前夕，同志在(論聯(lián)合〕中設(shè)想新了新民主主義政權(quán)組織的產(chǎn)生機(jī)制是應(yīng)采取民主集中制，由各級(jí)人民代表大會(huì)決定大政方針，選舉。[1]這里各級(jí)人民代表大會(huì)決定大政方針是關(guān)于人大重大事項(xiàng)決定權(quán)最早的思想淵源，并最終貫徹到人民代表大會(huì)制度這一根本的立國(guó)制度。彭真在1952年提出了人民代表會(huì)議是權(quán)利機(jī)關(guān)，國(guó)家的重大事情由它來(lái)決定的闡述，[2]亦是人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的思想淵源。劉少奇同志曾經(jīng)在關(guān)于新中國(guó)憲法初稿的報(bào)告中講到：人民代表大會(huì)制度是國(guó)家的根本政治制度，一切重大問(wèn)題都要由人民代表大會(huì)討論決定[3]，華而不實(shí)包含了人民代表大會(huì)決定重大事項(xiàng)的權(quán)利內(nèi)容。、劉少奇、彭真同志等老一輩建國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于人民代表大會(huì)制度設(shè)想中都內(nèi)涵重大事項(xiàng)決定權(quán)的應(yīng)有之義。這種權(quán)利觀從某種意義上符合恩格斯把一切政治權(quán)利交付給人民代議機(jī)構(gòu)手中的精神，同時(shí)也符合無(wú)產(chǎn)階級(jí)成為國(guó)家主人的思想[4]。〔二〕人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律規(guī)范我們國(guó)家各級(jí)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)立法主要采取了大概情況列舉的特點(diǎn)〔見(jiàn)表一〕。一是總體規(guī)定都比擬大概情況，一般采取列舉+兜底條款簡(jiǎn)單大概情況+等兜底的規(guī)范特點(diǎn)，沒(méi)有制定保障人大決定權(quán)施行的基本法律，不像人大立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)等有基本法律來(lái)保證其施行；二是人大重大事項(xiàng)的概念來(lái)自地方組織法對(duì)縣級(jí)以上人大及其常委會(huì)的職權(quán)的大概情況規(guī)定，對(duì)于重大事項(xiàng)怎樣確定和施行、怎樣協(xié)同與委決策、決定權(quán)的關(guān)系等都缺乏明確的指引；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)決定權(quán)有專門(mén)規(guī)定，只牽涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的公共服務(wù)建設(shè)規(guī)劃和民政施行方案這兩個(gè)大的方面。從人大重大事項(xiàng)決定權(quán)立法規(guī)范形式特征能夠看出，我們國(guó)家采取了原則性與靈敏性相結(jié)合的立法原則。堅(jiān)持以人大決定權(quán)彰顯國(guó)家人民性和人民主人翁國(guó)家地位的立法原則，結(jié)合全國(guó)各地發(fā)展的實(shí)際情況由各地人民代表大會(huì)確定重大事項(xiàng)的立法形式。當(dāng)然，各地人大實(shí)事求是確實(shí)立重大事項(xiàng)也要符合我們國(guó)家憲法法律精神和各級(jí)人大的議事規(guī)則?！踩橙舜笾卮笫马?xiàng)決定權(quán)的政策淵源法治思想及其十八大以來(lái)關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、健全人大重大事項(xiàng)決定權(quán)政策是人大決定權(quán)的政策淵源。由于我們國(guó)家憲法及其憲法性法律對(duì)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)規(guī)定的較為簡(jiǎn)單，理論和實(shí)踐都對(duì)其施行產(chǎn)生了一些困難，對(duì)何謂重大事項(xiàng)、啟動(dòng)程序和行使經(jīng)過(guò)、碰到職能穿插怎樣協(xié)調(diào)、效力怎樣等問(wèn)題都理解不清。的十八屆三中全會(huì)初次提出，全國(guó)自上而下的各個(gè)級(jí)別在作出重大決策前，應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人民代表大會(huì)報(bào)告。的十八屆四中全會(huì)明確了法治改革的要求。在這之后，2021年，辦公廳印發(fā)了(關(guān)于完善人民代表大會(huì)討論決定重大問(wèn)題制度〕的詳細(xì)政策文件和(各級(jí)關(guān)于在作出重大決定前向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告的施行意見(jiàn)〕。這些重要的政策淵源為人大決定權(quán)的健全和施行提供了政治方向性、內(nèi)容確定性、機(jī)制可行性的根本遵循。二、人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律性質(zhì)〔一〕人大重大事項(xiàng)決定權(quán)是反映人民當(dāng)家作主的權(quán)利人民代表大會(huì)的決策權(quán)是人民賦予各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)代表人民行使的權(quán)利。在的領(lǐng)導(dǎo)下，把各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的法定職權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃ê头?，充分具體表現(xiàn)出我們國(guó)家人民當(dāng)家作主的社會(huì)性質(zhì)。其行使是一個(gè)民主決策的經(jīng)過(guò)，要根據(jù)民主集中制的原則，從實(shí)際出發(fā)，以其法定的表決機(jī)制做出通過(guò)或者不通過(guò)的表決判定。因而，人大重大事項(xiàng)決定權(quán)是一種潛在否決權(quán)，而非贊同性職權(quán)。[5]為了使這種實(shí)權(quán)運(yùn)用好，避免附和瀆職，必須根據(jù)法定的審議程序，依法公開(kāi)透明，以屢次審議為原則，以當(dāng)次審議通過(guò)為例外，[6]實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利。表一：人大重大事項(xiàng)決定權(quán)立法規(guī)范形式特征表〔二〕人大事項(xiàng)決定權(quán)是各級(jí)人大擁有的一項(xiàng)基本權(quán)利人民代表大會(huì)制度能夠講是能夠彰顯出國(guó)家性質(zhì)的一項(xiàng)基本制度。人民代表大會(huì)對(duì)重大問(wèn)題的決定權(quán)是國(guó)家性質(zhì)人民性的最佳具體表現(xiàn)出。行使重大事項(xiàng)決定權(quán)經(jīng)過(guò)是一種在各自的行政區(qū)域內(nèi)最具權(quán)威、法律地位最高的合法化決策經(jīng)過(guò)，最能具體表現(xiàn)出我們國(guó)家國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)的人民性。因而，其不僅關(guān)涉人民群眾根本的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、重大的利益問(wèn)題，[7]還反映著中華特點(diǎn)社會(huì)民主法治建設(shè)的鮮活實(shí)例，表征著中華特點(diǎn)社會(huì)的優(yōu)越性。在中國(guó)五級(jí)人民代表大會(huì)關(guān)于重大問(wèn)題的決定中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)對(duì)于重大事項(xiàng)的決定需要參考地方組織法〔2021年修訂〕規(guī)定?！踩橙舜笫马?xiàng)決定權(quán)是人大制度應(yīng)有的一項(xiàng)基本權(quán)利我們國(guó)家(憲法〕對(duì)各級(jí)人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)有專門(mén)的條款予以規(guī)定，且這些內(nèi)容既獨(dú)立于人大及其常委會(huì)憲法地位的規(guī)定，又區(qū)別于其立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)三種傳統(tǒng)權(quán)利條款。在理論上，人大四權(quán)〔立法權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)〕已構(gòu)成通講，其應(yīng)像其它三權(quán)一樣具有一定的獨(dú)立性。在實(shí)踐上，盡管我們國(guó)家沒(méi)有制定人大決定權(quán)的專門(mén)法律，但到當(dāng)前為止大部分省和市都制定了施行人大論決定重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)。與其它三權(quán)相比擬而言，該權(quán)近年來(lái)行權(quán)數(shù)量、頻率、領(lǐng)域、效果都不斷提高。人大重大事項(xiàng)決定權(quán)與其他三權(quán)之間有密切聯(lián)絡(luò)。立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)的行使經(jīng)常以決定的形式出現(xiàn)，決定權(quán)的行使必然產(chǎn)生監(jiān)督權(quán)，因而，決定權(quán)應(yīng)理解為與其他職權(quán)之間是一個(gè)有機(jī)聯(lián)絡(luò)并共同構(gòu)成完好的權(quán)利體系。[8]三、人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律地位〔一〕是國(guó)家權(quán)利屬于人民憲法原則的直接具體表現(xiàn)出人民代表大會(huì)行使重大事項(xiàng)的決定權(quán)，直接具體表現(xiàn)出了國(guó)家權(quán)利屬于人民的憲法原則。人民代表大會(huì)對(duì)重大問(wèn)題的決定權(quán)是一個(gè)民主的決定經(jīng)過(guò)。它遵循民主集中制原則，根據(jù)人民代表大會(huì)制定的議事規(guī)則和程序，討論和決定重大問(wèn)題，能夠生動(dòng)地反映出人民當(dāng)家作主的憲法原則。的十八大以來(lái)，各地人大積極探尋求索落實(shí)和完善重大事件決定權(quán)，如今已經(jīng)有一些試點(diǎn)城市制定了關(guān)于落實(shí)重大事件決定權(quán)的法律法規(guī)，確立了重大事項(xiàng)的界定原則、界定方式方法和施行機(jī)制，對(duì)人大重大事項(xiàng)定義的基礎(chǔ)上采取了列舉+兜底的立法方式，為其施行和完善打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。由于全國(guó)各地的發(fā)展階段的不同，各地人民群眾追求美妙生活的目的也就不同，各地人大重大事項(xiàng)也就不同，西北干旱地區(qū)收集雨水再利用政策對(duì)老百姓來(lái)講就是關(guān)系民生的重大事項(xiàng)，南方一些因雨水頻繁經(jīng)常內(nèi)澇地區(qū)保衛(wèi)地方河流疏通水源就是人民心中的重大事項(xiàng)?！捕呈呛蜎Q策合法化的重要途徑人大重大事項(xiàng)決定權(quán)是和決策合法化的重要途徑。和的決策不僅能夠通過(guò)人大的立法權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志，還能夠通過(guò)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)實(shí)現(xiàn)其合法化轉(zhuǎn)變。由于根據(jù)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)所做出的決議或決定具有法律效力，是法律效力保障其在相應(yīng)行政區(qū)域內(nèi)必須加以貫徹和落實(shí)的。為和的決策行為提供合憲性來(lái)源是人大重大事項(xiàng)決定權(quán)特有的憲法功能。[9]2022年(重大行政決策程序暫行條例〕規(guī)定重大行政決策必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的合法性審查：一是重大行政決策提交合法性審查是各級(jí)的法定義務(wù)；二是必須提交各級(jí)負(fù)責(zé)合法性審查的部門(mén)進(jìn)行審查，其實(shí)就是產(chǎn)生各級(jí)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)；三是對(duì)本質(zhì)合法性的審查，不僅僅是對(duì)重要決定的內(nèi)容，而且是對(duì)其形式的審查，不能用征求意見(jiàn)來(lái)取代；四是明確的合法性審查的內(nèi)容，包括決定的法定權(quán)限、法定程序、內(nèi)容能否違背法律法規(guī)及國(guó)家政策；五是保障不少于7個(gè)工作日的審查時(shí)間?！踩呈菄?guó)家治理體系和治理能力當(dāng)代化的重要表現(xiàn)各級(jí)人民代表大會(huì)行使重大問(wèn)題的決定權(quán)，是各級(jí)人民代表大會(huì)運(yùn)用法律規(guī)則和程序討論和決定重大問(wèn)題的經(jīng)過(guò)。這是中國(guó)治理體系和治理能力當(dāng)代化的重要具體表現(xiàn)出。當(dāng)下，需要不折不扣地貫徹落實(shí)的十九屆四中全會(huì)精神，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，必須進(jìn)一步完善和落實(shí)人民代表大會(huì)對(duì)重大問(wèn)題的決定權(quán)，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)利運(yùn)行機(jī)制，摒棄過(guò)去重大事項(xiàng)由委或者繞過(guò)人大的直接聯(lián)合決定或者只把人大作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的非法治思維。[10]當(dāng)下重要的任務(wù)是，地方人大及其常委會(huì)要根據(jù)法治思想的要求，因地制宜，實(shí)事求是，落實(shí)好各地重大事項(xiàng)決定權(quán)，促進(jìn)基層政權(quán)治理體系和治理能力當(dāng)代化。四、人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的權(quán)能構(gòu)造〔一〕重大事項(xiàng)的議決權(quán)能重大事項(xiàng)的議決權(quán)能是人大行使決定權(quán)的基本權(quán)能之一。各級(jí)人大及其常委會(huì)只要對(duì)能否屬于重大事項(xiàng)重大事項(xiàng)確立程序等進(jìn)行充分討論，才能根據(jù)議事規(guī)則和議事程序行使決定權(quán)。十九屆四中全會(huì)提出,健全人大議事制度，完善論證、評(píng)估、評(píng)議、聽(tīng)證制度。這里完善人大論證、評(píng)估、評(píng)議、聽(tīng)證制度牽涉人大發(fā)揮作用的基本能力，包含調(diào)查、討論、論證、評(píng)估、評(píng)議等基本權(quán)能。人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使是一個(gè)民主決策的經(jīng)過(guò)，要根據(jù)民主集中制的原則，從實(shí)際出發(fā)，以其法定的表決機(jī)制做出通過(guò)或者不通過(guò)的合法性表決。為了使委和的決策行為獲得高度政治認(rèn)同和合法性來(lái)源，人大重大事項(xiàng)決定權(quán)要求各級(jí)人大及其常委會(huì)必須具備符合人大議事規(guī)則和議事程序的議決權(quán)能。由于人大重大事項(xiàng)決定是除立法之外的使政決策行為合法化的僅有的合法性來(lái)源，各級(jí)人大及其常委會(huì)的議決權(quán)能是其必須具備的基本職能?！捕持卮笫马?xiàng)的認(rèn)定權(quán)能各級(jí)人大及其常委會(huì)必須對(duì)重大事項(xiàng)具備認(rèn)定權(quán)能。從各級(jí)人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的施行實(shí)踐看，存在制度不健全，重大事項(xiàng)概念和范圍不清，重大事項(xiàng)決定程序不完備等問(wèn)題。[11]一個(gè)突出的難題是怎樣把握人大決定權(quán)的尺度，避免與其的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、委決策權(quán)、決策權(quán)沖突，尋找各權(quán)之間既依法各司其職又按法理互相配合的機(jī)制。于是，一些地方人大積極探尋求索重大事項(xiàng)的立法原則和權(quán)利清單。[12]各地人大對(duì)重大事項(xiàng)的范圍牽扯不清還緣于對(duì)其認(rèn)定權(quán)能認(rèn)識(shí)不夠。事實(shí)上，我們國(guó)家人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使除要遵循其設(shè)置的制度屬性外，還必須遵守我們國(guó)家的堅(jiān)持的領(lǐng)導(dǎo)憲法原則和理順與重大行政決策權(quán)的關(guān)系。本質(zhì)上，人大重大事項(xiàng)決定權(quán)具有依附性和獨(dú)立性雙重性質(zhì)。[13]對(duì)于與同級(jí)別有交集的人大重大事項(xiàng)決定權(quán)，屬于依附性重大事項(xiàng)，如職權(quán)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等，即由同級(jí)機(jī)關(guān)提議并起草議案，人大主要負(fù)責(zé)議案的合法性審議和批準(zhǔn)；屬于獨(dú)立性重大事項(xiàng)如立法性決定，即由各級(jí)人大本身提出并審議，不關(guān)涉的重大決策權(quán)。當(dāng)然，認(rèn)定能否屬于人大重大事項(xiàng)時(shí)必須堅(jiān)持的領(lǐng)導(dǎo)原則，各級(jí)人大認(rèn)定重大事項(xiàng)要同各級(jí)委的工作重心相一致，同和國(guó)家的大政方針相一致。〔三〕重大事項(xiàng)的監(jiān)督權(quán)能人民代表大會(huì)的立法權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)是互相聯(lián)絡(luò)的，從嚴(yán)格意義上講，此種決定權(quán)包括重大事項(xiàng)〔立法權(quán)、決策權(quán)〕合法性的事前決策權(quán)。對(duì)該事項(xiàng)施行的調(diào)查權(quán)〔控制權(quán)〕和對(duì)該事項(xiàng)施行的事后控制權(quán)〔控制權(quán)〕。一些地方人大不僅重視重大事項(xiàng)決定權(quán)施行，而且把對(duì)重大事項(xiàng)執(zhí)行情況的監(jiān)督作為其重要工作來(lái)抓，把權(quán)利行使全部納入法治軌道。就江蘇省而言，人民代表大會(huì)將決定策權(quán)和監(jiān)督權(quán)緊融為一體，明確規(guī)定重大問(wèn)題決定的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)人大常委會(huì)審議。法律監(jiān)督作為監(jiān)督的組成部分，應(yīng)當(dāng)用于保障人民代表大會(huì)重大事項(xiàng)決定的執(zhí)行。[14]本質(zhì)上，人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使需要其監(jiān)督權(quán)提供制度保障的。第一，發(fā)現(xiàn)能否為重大事項(xiàng)有可能是人大在行使監(jiān)督權(quán)的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的，是從監(jiān)督權(quán)行使經(jīng)過(guò)中啟動(dòng)決定權(quán)行使的可能，實(shí)踐中人大在行使監(jiān)督檢查的經(jīng)過(guò)發(fā)現(xiàn)屬于重大事項(xiàng)決定的而沒(méi)有行使或者行使不完善；第二，認(rèn)定能否為重大事項(xiàng)需要人大監(jiān)督權(quán)為其提供保駕護(hù)航，在實(shí)踐中認(rèn)定決定權(quán)與其它權(quán)利的區(qū)別需要人大監(jiān)督權(quán)的制度保障，由于一項(xiàng)權(quán)利的完善行使必須具備保衛(wèi)該權(quán)利的完好制度；第三，執(zhí)行決定權(quán)的經(jīng)過(guò)更需要人大的嚴(yán)格監(jiān)督，才能保障其在法治軌道上行使。由于人大決定權(quán)通常是采取一次或者幾次會(huì)議議決形式行使，這種權(quán)利行使完成后要保障其真正的施行必須借助監(jiān)督權(quán)保障。實(shí)踐中，一項(xiàng)事項(xiàng)通過(guò)人大議決程序認(rèn)定為重大事項(xiàng)后進(jìn)入執(zhí)行階段，交由相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)執(zhí)行該決定，執(zhí)行效果怎樣以及能否符合決定權(quán)的宗旨是需要監(jiān)督權(quán)的進(jìn)一步保障，否則會(huì)淪為形式合法而本質(zhì)扭曲的現(xiàn)象。綜上所述，對(duì)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)淵源、性質(zhì)、地位和權(quán)能的認(rèn)識(shí)要樹(shù)立整體憲法思維，必須放在我們國(guó)家中華特點(diǎn)社會(huì)制度的前提下來(lái)理解和把握，以法治思想作為根本遵循和行動(dòng)指南。人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使與人大具備的其他職權(quán)一樣都必須建立在我們國(guó)家憲制基礎(chǔ)上，堅(jiān)持的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民主體，充分發(fā)揚(yáng)民主，構(gòu)成廣泛的共鳴后再上會(huì)審議和表決，而不像西方三權(quán)分立一樣沒(méi)有構(gòu)成基本的共鳴而強(qiáng)行表決或者議而不決。以下為參考文獻(xiàn)[1]．論聯(lián)合[M]．華北新華書(shū)店，1