論建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”的法律責(zé)任,法學(xué)畢業(yè)論文

論建設(shè)項(xiàng)目“未批先建〞的法律責(zé)任,法學(xué)畢業(yè)論文內(nèi)容摘要：為全面遏制環(huán)評(píng)亂象,更好地規(guī)制未批先建違法行為,數(shù)次修法活動(dòng)都在法律責(zé)任方面作出了立法調(diào)整。(環(huán)境影響評(píng)價(jià)法〕第31條固然取消了限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)的規(guī)定,加大了處理懲罰力度,但在對(duì)已建成投產(chǎn)或使用的違法行為的規(guī)制、罰基的認(rèn)定、責(zé)令恢復(fù)原狀性質(zhì)的界定及適用等方面還存在眾多缺陷,實(shí)踐中難以將法律責(zé)任落實(shí)到位?；诖?有必要在立法層面完善責(zé)令改正的行政命令和建設(shè)單位相關(guān)責(zé)任人的制裁措施,在行政解釋層面對(duì)罰基的認(rèn)定、責(zé)令恢復(fù)原狀的法律性質(zhì)及適用進(jìn)行詳細(xì)細(xì)化,進(jìn)而化解執(zhí)法的窘境,實(shí)現(xiàn)法律應(yīng)有的懲罰處置和彌補(bǔ)功能。本文關(guān)鍵詞語(yǔ)：建設(shè)項(xiàng)目;環(huán)境影響評(píng)價(jià);法律責(zé)任;一、建設(shè)項(xiàng)目未批先建法律責(zé)任的立法調(diào)整環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度初次在立法層面確立的法律文件是1979年(環(huán)境保衛(wèi)法(試行)〕,但并不具有可操作性。直至2002年國(guó)家才開(kāi)場(chǎng)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法,并于2003年9月1日開(kāi)場(chǎng)施行(環(huán)境影響評(píng)價(jià)法〕(下面簡(jiǎn)稱(chēng)(環(huán)評(píng)法〕),于2021年進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)的修訂。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展,環(huán)評(píng)法律法規(guī)體系日臻完善,華而不實(shí)牽涉環(huán)評(píng)法律責(zé)任的有(建設(shè)項(xiàng)目管理?xiàng)l例〕(下面簡(jiǎn)稱(chēng)(條例〕)、(環(huán)境保衛(wèi)法〕(下面簡(jiǎn)稱(chēng)(環(huán)保法〕)和(環(huán)評(píng)法〕,法律責(zé)任條款也經(jīng)過(guò)數(shù)次修改,如表1。從建設(shè)項(xiàng)目未批先建的法律責(zé)任發(fā)展歷程能夠看出,法律責(zé)任規(guī)定得越來(lái)越嚴(yán)格。1998年公布的(條例〕,法律責(zé)任的規(guī)定邏輯混亂,強(qiáng)調(diào)先補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù),責(zé)令停止建設(shè)則在逾期不補(bǔ)辦的情形下才予以適用,本屬于行政命令卻似乎被賦予了行政處理懲罰的性質(zhì)。2003年的(環(huán)評(píng)法〕完善了違背環(huán)評(píng)制度的法律責(zé)任,理清了處理懲罰的邏輯順序,罰款數(shù)額的設(shè)定采用上下限的方式也較為合理,新增對(duì)建設(shè)單位主管人員和其別人員進(jìn)行行政處分的內(nèi)容,缺乏之處是仍保存限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)的規(guī)定且罰款數(shù)額過(guò)低。最近幾年國(guó)家相繼對(duì)(環(huán)保法〕(環(huán)評(píng)法〕和(條例〕進(jìn)行了修改,在未批先建法律責(zé)任方面作了立法突破,主要有三大亮點(diǎn)。第一,法律責(zé)任執(zhí)法主體的變更。(環(huán)保法〕對(duì)執(zhí)法主體的范圍進(jìn)行了擴(kuò)張,由有權(quán)審批環(huán)評(píng)文件的環(huán)境行政主管部門(mén)擴(kuò)大為負(fù)有環(huán)境保衛(wèi)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)。隨著行政審批制度改革的不斷深切進(jìn)入,環(huán)評(píng)審批權(quán)限逐步下放至縣級(jí)環(huán)境行政保衛(wèi)主管部門(mén)。(環(huán)評(píng)法〕將執(zhí)法主體變更為縣級(jí)以上環(huán)境行政保衛(wèi)主管部門(mén),把其他具有環(huán)境保衛(wèi)監(jiān)管職責(zé)部門(mén)的權(quán)限收歸于環(huán)境保衛(wèi)行政主管部門(mén),這樣更有利于行政執(zhí)法。第二,取消了限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)的規(guī)定。限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)一直飽受詬病,由于給未批先建的建設(shè)項(xiàng)目提供了先上車(chē),后補(bǔ)票的合法化途徑,同時(shí)也給建設(shè)單位造成了一種誤解:先開(kāi)工建設(shè),環(huán)境行政機(jī)關(guān)查處違法行為時(shí)再補(bǔ)辦手續(xù)即可,而且補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)比事先審批通過(guò)再開(kāi)工建設(shè)要容易得多,有些對(duì)環(huán)境有重大影響的建設(shè)項(xiàng)目,經(jīng)事后補(bǔ)辦可能就變成稍微甚至沒(méi)有環(huán)境影響的項(xiàng)目。所以,這一規(guī)定本質(zhì)對(duì)未批先建的違法行為起著鼓勵(lì)作用。第三,提高罰款數(shù)額。我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快速,企業(yè)的資金也越發(fā)雄厚,而環(huán)評(píng)違法成本低,有時(shí)甚至低于守法成本,對(duì)于中大型企業(yè)來(lái)講,罰款數(shù)額對(duì)他們的影響幾乎不痛不癢,一定程度上還促使了大量環(huán)評(píng)違法行為的發(fā)生。(環(huán)評(píng)法〕為了重辦此類(lèi)違法行為,增加了恢復(fù)原狀和行政拘留的規(guī)定,罰款數(shù)額的設(shè)定也由最高二十萬(wàn)元變更為建設(shè)項(xiàng)目總投資額的百分之一至百分之五,既提高了違法者的違法成本,也有效威懾了潛在違法者施行違法行為,促使其主動(dòng)履行法定義務(wù)。二、現(xiàn)行立法下未批先建法律責(zé)任還存在的若干問(wèn)題未批先建違法行為屢禁不絕,成為了環(huán)評(píng)違法行為中的重災(zāi)區(qū),造成此種現(xiàn)象的原因不僅有經(jīng)濟(jì)因素及其他因素的干擾,法律本身的有效性和權(quán)威性缺乏也助長(zhǎng)了違法行為的發(fā)生。針對(duì)該違法行為,我們國(guó)家環(huán)境行政機(jī)關(guān)主要適用(環(huán)評(píng)法〕第31條進(jìn)行行政處理懲罰,雖經(jīng)過(guò)修改施行,但結(jié)合環(huán)評(píng)法律責(zé)任相關(guān)條款的解讀和實(shí)踐中適用情況,仍存在下面缺乏。(一)已建成投產(chǎn)或使用的違法行為缺乏責(zé)改的行政命令未批先建且已建成投產(chǎn)或使用的建設(shè)項(xiàng)目,同時(shí)違背了兩種法律制度:一是違背環(huán)評(píng)制度;二是違背三同時(shí)制度。2003年原環(huán)?？偩滞ㄟ^(guò)行政解釋文件進(jìn)行了講明:未報(bào)批但已經(jīng)建成并投產(chǎn)的建設(shè)項(xiàng)目,原則上根據(jù)(建設(shè)項(xiàng)目管理?xiàng)l例〕第28條處理1。而全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)2007年3月21日做出的解釋對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了否認(rèn),以為兩種違法行為應(yīng)分別根據(jù)(環(huán)評(píng)法〕第31條、(條例〕第28條進(jìn)行處理懲罰2。文章主要分析對(duì)違背環(huán)評(píng)制度的法律責(zé)任。根據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定,行政機(jī)關(guān)在行政處理懲罰前應(yīng)先作出責(zé)令改正的行政命令。針對(duì)未批先建的違法行為,(環(huán)評(píng)法〕第31條規(guī)定必須責(zé)令停止建設(shè),立法者似乎只考慮了正在建設(shè)的情形,并沒(méi)有對(duì)已建成投產(chǎn)或使用的情形進(jìn)行規(guī)制。因此,不得不考慮此種情形的違法行為能否應(yīng)機(jī)械地適用責(zé)令停止建設(shè),還是靈敏地選擇適用責(zé)令停止生產(chǎn)或使用的行政命令,而實(shí)踐中有的環(huán)境行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)此情形時(shí)選擇靈敏地處理,所下達(dá)的行政命令是責(zé)令立即改正環(huán)境違法行為,履行的期限和方式是在完成環(huán)評(píng)手續(xù)前停止該項(xiàng)目生產(chǎn)和使用3。但問(wèn)題是責(zé)令停止生產(chǎn)或使用屬于(環(huán)境處理懲罰辦法〕中責(zé)令改正的一種詳細(xì)形式,根據(jù)法的效力層次的一般規(guī)則,等級(jí)高的主體制定的法的效力必然高于等級(jí)低的主體制定的法[1]。(環(huán)境處理懲罰辦法〕相對(duì)于(環(huán)評(píng)法〕是下位法,對(duì)已建成投產(chǎn)或使用的違背環(huán)評(píng)制度的違法行為理應(yīng)根據(jù)(環(huán)評(píng)法〕的規(guī)定進(jìn)行處理懲罰,既然上位法明確規(guī)定必須責(zé)令停止建設(shè),那么適用下位法中規(guī)定的責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用,難免會(huì)與法的效力層次規(guī)則產(chǎn)生矛盾。分析(環(huán)保法〕第63條可知,建設(shè)單位違背環(huán)評(píng)制度,被責(zé)令停止建設(shè),拒絕執(zhí)行的,由相關(guān)部門(mén)將案件移送公安機(jī)關(guān),對(duì)主要負(fù)責(zé)人予以行政拘留。從條文設(shè)計(jì)的構(gòu)造模型來(lái)看,行政責(zé)令+拒不執(zhí)行+制裁措施屬于有約束單一責(zé)令構(gòu)造,是指法律規(guī)定行政主體對(duì)于違法行為作出單一行政責(zé)令,行政相對(duì)人拒絕執(zhí)行的情況下,行政機(jī)關(guān)能夠采取行政處理懲罰等其他制裁措施[2]。這種有約束性措施的立法使行政責(zé)令的執(zhí)行得到切實(shí)的保障。但同樣存在的問(wèn)題是,立法并沒(méi)有考慮對(duì)已建成項(xiàng)目的建設(shè)單位拒不執(zhí)行行政命令的行為進(jìn)行約束性的規(guī)制。(二)罰基的認(rèn)定方式方法有待改善新(環(huán)評(píng)法〕雖加大了處理懲罰力度,可作為罰款罰基的建設(shè)項(xiàng)目總投資額在實(shí)踐中難以準(zhǔn)確認(rèn)定。查閱各地區(qū)相關(guān)的行政處理懲罰決定書(shū),常用的認(rèn)定方式方法有三種:一是根據(jù)項(xiàng)目合同書(shū)證明建設(shè)項(xiàng)目總投資額4;二是以項(xiàng)目實(shí)際投資額為準(zhǔn),如租金、設(shè)備和材料采購(gòu)的費(fèi)用等認(rèn)定5;三是環(huán)境行政機(jī)關(guān)直接采納相對(duì)人的自認(rèn)予以確定6。根據(jù)項(xiàng)目合同書(shū)來(lái)認(rèn)定總投資額相對(duì)客觀、準(zhǔn)確,但無(wú)法應(yīng)對(duì)實(shí)際總投資額大于或小于合同約定的情形,而采納當(dāng)事人的自認(rèn)則更不可取,由于需要其他證據(jù)予以佐證,且當(dāng)事人往往為了避免過(guò)重的處理懲罰而少報(bào)總投資額。(三)責(zé)令恢復(fù)原狀的適用難近些年來(lái)城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展,環(huán)境污染和生態(tài)破化日益嚴(yán)重,恢復(fù)原狀這一法律責(zé)任形式也逐步被重視。2021年新(環(huán)保法〕施行,恢復(fù)原狀初次規(guī)定為環(huán)評(píng)法律責(zé)任,(環(huán)評(píng)法〕也與(環(huán)保法〕互相銜接。固然在立法層面予以規(guī)定,但責(zé)令恢復(fù)原狀的法律性質(zhì)尚未達(dá)成共鳴。況且(環(huán)保法〕與(環(huán)評(píng)法〕中只規(guī)定了在違背環(huán)評(píng)制度時(shí)能夠適用恢復(fù)原狀,能否責(zé)令恢復(fù)原狀還需要環(huán)境行政機(jī)關(guān)通過(guò)行使自由裁量權(quán)來(lái)確定,加之沒(méi)有具體規(guī)定其適用條件、恢復(fù)原狀的標(biāo)準(zhǔn)及怎樣執(zhí)行。因而,法律規(guī)定的不明晰加之經(jīng)濟(jì)因素的影響,環(huán)境行政機(jī)關(guān)在懲罰處置未批先建違法行為時(shí),恢復(fù)原狀幾乎是零適用,致使該規(guī)定好像虛置。(四)行政處分的規(guī)定不合理(環(huán)評(píng)法〕第31條明確規(guī)定對(duì)建設(shè)單位的主管人員和其他直接責(zé)任人依法進(jìn)行行政處分,從該規(guī)定本身來(lái)看,其合理性值得質(zhì)疑:建設(shè)單位的主管人員和其他直接責(zé)任人員能否屬于行政處分的對(duì)象?即便作出行政處分,對(duì)其有何本質(zhì)性的影響?且實(shí)踐中環(huán)境行政機(jī)關(guān)只注重對(duì)建設(shè)單位進(jìn)行罰款,完全忽視對(duì)其相關(guān)責(zé)任人的行政處分,追查個(gè)人法律責(zé)任的立法目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。三、落實(shí)未批先建法律責(zé)任的修正建議(一)立法層面:完善(環(huán)評(píng)法〕第31條的規(guī)定1.行政命令的修正:責(zé)令改正違法行為未批先建違法行為主要有三種類(lèi)型:一是該項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件未依法報(bào)批,擅自開(kāi)工建設(shè);二是未根據(jù)(環(huán)評(píng)法〕第24條的規(guī)定重新報(bào)批或者重新審核環(huán)評(píng)文件,擅自開(kāi)工建設(shè);三是環(huán)境行政機(jī)關(guān)未批準(zhǔn)或未經(jīng)原審批部門(mén)重新審核未通過(guò)的,擅自開(kāi)工建設(shè)。由此可知,環(huán)評(píng)文件未經(jīng)審批通過(guò)擅自開(kāi)工建設(shè)才構(gòu)成違法行為,而開(kāi)工建設(shè)的內(nèi)涵在相關(guān)文件中作了專(zhuān)門(mén)界定,限定為建設(shè)項(xiàng)目的永久性工程正式破土開(kāi)槽開(kāi)場(chǎng)施工,并把項(xiàng)當(dāng)前期準(zhǔn)備工作排除在外,一些特殊建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)的認(rèn)定則另有規(guī)定7。在執(zhí)法經(jīng)過(guò)中發(fā)現(xiàn)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)違法行為也只會(huì)存在兩種狀態(tài),要么是正在建設(shè),要么是已建成投產(chǎn)或使用。責(zé)令停止建設(shè)從文義角度分析,其適用對(duì)象限于正在建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目,功能在于使違法者停止違法行為。假如機(jī)械地適用法律,對(duì)已經(jīng)建成的建設(shè)項(xiàng)目也同樣適用責(zé)令停止建設(shè)的行政命令,則無(wú)法發(fā)揮催促違法者改正的功能。(環(huán)境處理懲罰辦法〕第12條列舉了責(zé)令改正的詳細(xì)形式,華而不實(shí)責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用不失為對(duì)已經(jīng)建成投產(chǎn)使用的違法行為的應(yīng)對(duì)之策,實(shí)踐中也有環(huán)境行政機(jī)關(guān)適用,只是會(huì)面臨違背法的效力階層的窘境。從違法行為對(duì)環(huán)境影響的程度來(lái)看,違法正在建設(shè)的行為相較于已建成投產(chǎn)或使用的行為對(duì)環(huán)境影響要小,現(xiàn)行立法僅對(duì)環(huán)境影響小的行為進(jìn)行規(guī)制,而聽(tīng)任了對(duì)環(huán)境影響嚴(yán)重的行為規(guī)定法律責(zé)任[3]。借鑒刑法中舉輕以明重的原理,對(duì)環(huán)境影響較大的行為也應(yīng)該納入法律規(guī)制的范圍。因而,亟待在立法層面完善對(duì)已建成建設(shè)項(xiàng)目適用責(zé)令停止生產(chǎn)或使用的行政命令及拒不執(zhí)行時(shí)依法拘留的處理懲罰措施。建議將(環(huán)評(píng)法〕第31條中責(zé)令停止建設(shè)修改為責(zé)令改正違法行為,由于此行政命令的外延完全適用于在建或已建成的違法情形。2.對(duì)建設(shè)單位相關(guān)責(zé)任人懲罰處置措施的調(diào)整(環(huán)境保衛(wèi)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定〕(下面簡(jiǎn)稱(chēng)(暫行規(guī)定〕)是我們國(guó)家首部針對(duì)環(huán)境違法違紀(jì)行為進(jìn)行處分的專(zhuān)門(mén)規(guī)章,分別規(guī)定了行政處分和紀(jì)律處分的適用對(duì)象及其詳細(xì)情形。行政處分的對(duì)象是與行使行政職權(quán)有直接關(guān)系的機(jī)關(guān)或國(guó)家工作人員。紀(jì)律處分的適用對(duì)象為環(huán)境違法違紀(jì)行為的企業(yè)的直接主管人員和其他責(zé)任人員中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的人員。故(暫行規(guī)定〕并不適用于違法企業(yè)中非國(guó)家機(jī)關(guān)任命的直接責(zé)任人員。根據(jù)行政法基礎(chǔ)理論,行政處分是一種不同于紀(jì)律處分的法律制裁形式,是行政機(jī)關(guān)工作人員違背行政法承當(dāng)?shù)姆韶?zé)任,其詳細(xì)怎樣適用都是由法律確定的。紀(jì)律處分是指組織內(nèi)部對(duì)其成員違背組織規(guī)則的行為施行的懲罰處置措施[4]。針對(duì)未批先建的違法行為,(環(huán)評(píng)法〕明確要求對(duì)建設(shè)單位的直接責(zé)任人員依法給予行政處分,然而大部分企業(yè)的直接責(zé)任人員并不屬于國(guó)家工作人員或國(guó)家機(jī)關(guān)任命的人員,不加區(qū)分地給予行政處分實(shí)為不妥。從行政處分適用的效果來(lái)看,行政處分會(huì)對(duì)國(guó)家工作人員的政治、經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生一定的影響,例如影響升遷、各種福利待遇等,對(duì)企業(yè)的其他相關(guān)責(zé)任人來(lái)講,對(duì)其施行行政處分的形式意義大于本質(zhì)意義,實(shí)際上起不到任何處理懲罰或震懾的作用[5]。這樣籠統(tǒng)地規(guī)定依法對(duì)企業(yè)直接責(zé)任人員給予行政處分,不僅與行政法基礎(chǔ)理論相沖突而且實(shí)踐中環(huán)境行政機(jī)關(guān)重企業(yè),輕個(gè)人的處理懲罰思維根深蒂固,致使該規(guī)定被擱置。因此有必要對(duì)違法企業(yè)的直接責(zé)任人員的懲罰處置措施進(jìn)行立法調(diào)整。最新修訂的(建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保衛(wèi)管理?xiàng)l例〕規(guī)定了對(duì)違背三同時(shí)制度的違法行為施行雙罰制,即對(duì)需要配套建設(shè)的環(huán)境保衛(wèi)設(shè)施未建成、未經(jīng)歷體驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格,建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用的違法行為,分別對(duì)企業(yè)及其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員都處以一定數(shù)額的罰款。其威懾作用大大加強(qiáng),既重辦了違法者,也有利于降低潛在違法者施行違法行為的可能性。而環(huán)評(píng)制度與三同時(shí)制度在預(yù)防環(huán)境問(wèn)題方面具有同等重要的作用。因而,在對(duì)違法者的處理懲罰力度上,違背環(huán)評(píng)制度的法律責(zé)任也應(yīng)實(shí)行雙罰制,既對(duì)建設(shè)單位予以罰款,也要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的直接責(zé)任人員進(jìn)行罰款,若直接責(zé)任人員是由國(guó)家機(jī)關(guān)任命的,還能夠給予紀(jì)律處分。由于只要在違法成本大于預(yù)期的收益時(shí),理性行為人才可能選擇放棄違法行為,處理懲罰的預(yù)防和威懾作用才能得到充分發(fā)揮。(二)行政解釋層面:對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行詳細(xì)細(xì)化1.罰基認(rèn)定的基本思路我們國(guó)家罰基體系的立法建構(gòu)仍然停留于泛化、簡(jiǎn)陋、低效的粗放式發(fā)展水平,直接造成了法律適用障礙[6]。環(huán)境行政機(jī)關(guān)針對(duì)違背環(huán)評(píng)制度的違法行為進(jìn)行處理懲罰時(shí)難以準(zhǔn)確認(rèn)定建設(shè)項(xiàng)目總投資額,不利于其確定應(yīng)向違法者課以多少罰款。實(shí)務(wù)界中有的執(zhí)法人員以為能夠從三個(gè)方面來(lái)確定建設(shè)項(xiàng)目總投資額:一是以企業(yè)投資項(xiàng)目的審批部門(mén)核準(zhǔn)的投資額來(lái)確定;二是有證據(jù)證明的情況下采納建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主的自認(rèn);三是環(huán)境行政機(jī)關(guān)委托第三方機(jī)構(gòu)來(lái)認(rèn)定建設(shè)項(xiàng)目的總投資額[7]。由于辦案經(jīng)費(fèi)有限且大量的建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)發(fā)改等部門(mén)審批,有些環(huán)境行政機(jī)關(guān)采納建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主的自認(rèn)來(lái)予以認(rèn)定,這樣則無(wú)法避免違法者少報(bào)建設(shè)項(xiàng)目總投資額及隱瞞相關(guān)證據(jù)的現(xiàn)象發(fā)生,其真實(shí)性難以準(zhǔn)確把握。首先,明確環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)于經(jīng)過(guò)審批或核準(zhǔn)或備案的建設(shè)項(xiàng)目,不具有自由裁量權(quán),應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)文件認(rèn)定總投資額。其次,沒(méi)有經(jīng)過(guò)審批、核準(zhǔn)、備案的,根據(jù)相對(duì)人提供建設(shè)項(xiàng)目發(fā)包合同、設(shè)備買(mǎi)賣(mài)合同、工程結(jié)算書(shū)、租金等證據(jù)來(lái)證明總投資額。若提供的缺乏以證明總投資額的情況下,環(huán)境行政機(jī)關(guān)委托評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)為了保證環(huán)保執(zhí)法得以高效順利進(jìn)行,應(yīng)規(guī)定委托評(píng)估產(chǎn)生的評(píng)估費(fèi)用由違法者承當(dāng)。除此之外,環(huán)境行政機(jī)關(guān)要慎重選擇認(rèn)可當(dāng)事人自認(rèn)的總投資額,只要在不同負(fù)責(zé)人的陳述互相印證,提供相關(guān)證據(jù)予以佐證,并經(jīng)過(guò)核實(shí),才予以采納自認(rèn)的建設(shè)項(xiàng)目總投資額。由于在沒(méi)有證據(jù)證明的情況下,根據(jù)當(dāng)事人自認(rèn)作出處理懲罰決定,當(dāng)事人不服提起訴訟時(shí),環(huán)境行政機(jī)關(guān)的決定將面臨被司法機(jī)關(guān)否決的危險(xiǎn)。2.責(zé)令恢復(fù)原狀的性質(zhì)歸屬及適用(1)法律性質(zhì)的界定固然責(zé)令恢復(fù)原狀在立法層面予以明確規(guī)定,但學(xué)界、實(shí)務(wù)界對(duì)其法律性質(zhì)尚未達(dá)成共鳴,主要有行政處理懲罰和行政命令兩種觀點(diǎn)。一是,行政處理懲罰講。行政處理懲罰是指行政主體按照法定權(quán)限及程序,對(duì)違背行政法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的行政相對(duì)人給予行政制裁的行政處理行為[8]。其主要特征是具體表現(xiàn)出出強(qiáng)烈的制裁性或懲戒性。恢復(fù)原狀屬于權(quán)利救濟(jì)手段,本身不具有懲戒性,但有學(xué)者以為其加上責(zé)令兩個(gè)字,性質(zhì)就變了,使這種行為歸屬于行政機(jī)關(guān)的職務(wù)行為,具有對(duì)行政相對(duì)人的非難性和譴責(zé)性,會(huì)給其帶來(lái)額外的不利影響,其違法行為產(chǎn)生的物質(zhì)利益或非物質(zhì)利益將霎時(shí)化為烏有,具有相對(duì)懲戒性[9]。二是,行政命令講。大部分學(xué)者傾向于此觀點(diǎn)。行政命令和行政處理懲罰的內(nèi)涵和施行程序都存有差異,根據(jù)處理懲罰法定原則,后者的施行更為嚴(yán)格。行政處理懲罰是行政主體對(duì)有違法行為的行政相對(duì)人的制裁,行政命令是行政主體對(duì)相對(duì)人設(shè)定義務(wù)性行為規(guī)則的意思表示行為,劃分二者的關(guān)鍵性因素為能否有制裁性內(nèi)容[10]。行政命令的主要特征為:要求相對(duì)人履行一定的義務(wù),具有強(qiáng)迫性,以行政處理懲罰或行政強(qiáng)迫為保障。環(huán)境行政命令和環(huán)境行政處理懲罰屬于下位概念,所以二者必然具有行政命令和行政處理懲罰的共性。進(jìn)而能夠推出,環(huán)境行政處理懲罰是對(duì)違法者進(jìn)行制裁,對(duì)其施加新的義務(wù);環(huán)境行政命令是對(duì)其沒(méi)有履行法定義務(wù)的行為及造成的環(huán)境危害后果進(jìn)行彌補(bǔ)。環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人適用責(zé)令恢復(fù)原狀,并沒(méi)有課以新的義務(wù)進(jìn)行懲罰,而是催促違法者履行應(yīng)為的法定義務(wù)消除危害后果,其性質(zhì)應(yīng)定性為環(huán)境行政命令[11]。當(dāng)前我們國(guó)家對(duì)行政命令既不重視理論研究,在立法上也缺乏專(zhuān)門(mén)規(guī)定,且存在表述抽象、語(yǔ)義含糊等問(wèn)題,與行政處理懲罰條款時(shí)有穿插和沖突[12]。正由于責(zé)令性行政行為的性質(zhì)模糊導(dǎo)致了實(shí)踐中根據(jù)哪種性質(zhì)對(duì)其適用時(shí)常發(fā)生混淆。環(huán)境法律體系中責(zé)令性的行政行為詳細(xì)形態(tài)多樣,也增加了性質(zhì)的界定難度。(環(huán)境行政處理懲罰辦法〕明確區(qū)分了行政命令和行政處理懲罰,第12條通過(guò)列舉的形式講明行政命令,但并沒(méi)有界定其內(nèi)涵。根據(jù)(環(huán)評(píng)法〕第31條的處理懲罰順序可知,責(zé)令恢復(fù)原狀位于責(zé)令停止建設(shè)和罰款之后并規(guī)定能夠并處,這容易產(chǎn)生責(zé)令恢復(fù)原狀與罰款具有一樣性質(zhì)的錯(cuò)覺(jué)。因而,要揭開(kāi)外表看本質(zhì),厘清其性質(zhì)歸屬。對(duì)責(zé)令性行政行為的辨別不能僅根據(jù)規(guī)范中所用的抽象詞語(yǔ)表示出,也不能根據(jù)其在法律條文中所處的位置,而應(yīng)當(dāng)借助我們國(guó)家行政法的基礎(chǔ)理論對(duì)責(zé)令法律規(guī)范進(jìn)行逐條甄別[13]。在適用(環(huán)評(píng)法〕第31條中的責(zé)令恢復(fù)原狀時(shí),為避免適用混淆必須從本質(zhì)內(nèi)容上進(jìn)行定性。綜合上述理由,(環(huán)評(píng)法〕第31條中的責(zé)令恢復(fù)原狀的含義是拆除建設(shè)項(xiàng)目并消除產(chǎn)生的環(huán)境危害后果。這是違法者應(yīng)為的法律義務(wù),并沒(méi)有對(duì)其施加新的義務(wù),故其法律性質(zhì)應(yīng)界定為環(huán)境行政命令。(2)責(zé)令恢復(fù)原狀的適用及執(zhí)行(環(huán)保法〕和(環(huán)評(píng)法〕相繼取消限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)后,建設(shè)單位能否還能夠通過(guò)履行環(huán)評(píng)手續(xù)使建設(shè)項(xiàng)目繼續(xù)建設(shè)或生產(chǎn)、使用?未批先建的建設(shè)項(xiàng)目量大面廣,假如被處理懲罰后不允許其補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù),未批先建的建設(shè)項(xiàng)目的違法狀態(tài)該怎樣破除?2021年2月22日原環(huán)保部出臺(tái)(關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目未批先建違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)〕(環(huán)政法函[2021]31號(hào))對(duì)上述兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)。該函明確了未批先建的違法行為被行政處理懲罰或者經(jīng)過(guò)2年的處理懲罰時(shí)效未被處理懲罰的,建設(shè)單位能夠主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)評(píng)文件報(bào)送審批,有權(quán)審批的環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)受理,對(duì)符合審批要求的依法批準(zhǔn),不符合要求的一律否決,并能夠依法責(zé)令恢復(fù)原狀。經(jīng)過(guò)行政處理懲罰的建設(shè)單位補(bǔ)交環(huán)評(píng)文件報(bào)批的前提是在建設(shè)單位及其相關(guān)責(zé)任人員完全履行環(huán)境行政法律責(zé)任之后才能進(jìn)行,并且此處的責(zé)令恢復(fù)原狀是對(duì)(環(huán)評(píng)法〕第31條中的重申,其性質(zhì)、內(nèi)涵完全一樣,但存在的缺陷是:責(zé)令恢復(fù)原狀前并沒(méi)有刪除限定詞能夠,表示清楚在環(huán)評(píng)文件二次沒(méi)有被審批通過(guò)的情形下,其適用仍然具有選擇性。同時(shí)該函也沒(méi)有對(duì)其適用的條件、恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化。在法律規(guī)定粗略的原因背后還存在利益博弈這一深層原因,環(huán)境行政機(jī)關(guān)必須在生態(tài)環(huán)境利益、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者利益、其他公共利益、相關(guān)利益人等多元利益交織下進(jìn)行權(quán)衡,以決定能否責(zé)令恢復(fù)原狀[14]。在建設(shè)單位主動(dòng)向環(huán)境行政機(jī)關(guān)報(bào)批環(huán)評(píng)文件卻依法不予批準(zhǔn)的情形下,足以證明該項(xiàng)目的建設(shè)不具有可行性,可能對(duì)周?chē)纳鷳B(tài)環(huán)境、人身和財(cái)產(chǎn)等造成不可逆的損害,所以在這里種情形下,環(huán)境行政機(jī)關(guān)沒(méi)有自由裁量的余地,必須責(zé)令其恢復(fù)原狀。清理未批先建的建設(shè)項(xiàng)目時(shí),恢復(fù)原狀不能僅僅只是對(duì)其進(jìn)行拆除,假如對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境造成損害還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修復(fù)治理。至于恢復(fù)原狀的標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)根據(jù)能獲得的最佳可得技術(shù)、生態(tài)