“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”管理中的難點(diǎn)、成因及解決策略,法學(xué)畢業(yè)論文

“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞管理中的難點(diǎn)、成因及解決策略,法學(xué)畢業(yè)論文內(nèi)容摘要：在經(jīng)濟(jì)急需復(fù)蘇的時代背景下，和地方紛紛鼓勵“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞的發(fā)展?！暗?cái)偨?jīng)濟(jì)〞的回歸確實(shí)帶來了就業(yè)增加、消費(fèi)增長和市場經(jīng)濟(jì)的回暖，但與之相伴也帶來了很多管理難點(diǎn)。為了解決這些難點(diǎn)，需要和社會多方發(fā)力，分析管理難點(diǎn)的成因，從制定上位法、明確主體資格等方面不斷完善“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞管理形式，推動“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞合理、長遠(yuǎn)發(fā)展。本文關(guān)鍵詞語:“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞;城市管理;法治化;一、引言“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞是指城市中的低收入人群通過自由販賣個人勞動和便宜商品的方式獲得收入的一種低成本經(jīng)濟(jì)形式。在社會市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與改革開放的經(jīng)過中，這一經(jīng)濟(jì)形式以其低門檻的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)為弱勢群體創(chuàng)造了生存空間與就業(yè)時機(jī)，填補(bǔ)了城市經(jīng)濟(jì)形式的缺乏與空白，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要補(bǔ)充。但“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞在具備一定積極價值的同時也給城市的治理和發(fā)展帶來了潛在的風(fēng)險，如毀壞環(huán)境、阻塞交通、食品安全等，這使得“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞飽受爭議，常處于被壓制的狀態(tài)。但2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)后，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展，與地方轉(zhuǎn)變了對“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞的態(tài)度和做法，積極出臺各類相關(guān)政策來解禁“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞、盤活“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞。短時間內(nèi)，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞在增加就業(yè)崗位，推動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇等方面發(fā)揮了宏大的作用，成為拉動就業(yè)、服務(wù)民生的新增長點(diǎn)。但是，此次“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞的松綁主要是由于政策的變化，而不是基于配套法律規(guī)范的變動與市場的選擇。這意味著“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞原有的負(fù)外部性并未消解，只是為爭取效益價值而被暫時忽略。因而，假如想使“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞維持長久穩(wěn)定的經(jīng)營秩序，就需要在實(shí)體制度方面配置好各方主體的權(quán)利義務(wù)，在城市的公共空間秩序和攤販的生存空間之間尋找到平衡點(diǎn)。放開“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞這一契機(jī)需要我們從法治視角積極探尋求索解決和管理之道，將“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞打造成一個可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)形式。二、對“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞進(jìn)行法律規(guī)制的必要性1.相對人角度：保障生存權(quán)的需要。失業(yè)人員和低收入群體是地?cái)倲傌湹闹饕獊碓?。在國家暫時還不能為所有勞動力提供充足就業(yè)崗位的情況下，作為無法進(jìn)入城市主流經(jīng)濟(jì)部門就業(yè)的底層剩余勞動力，為了保證本身能夠在城市中生存下去，他們會轉(zhuǎn)而選擇門檻低、風(fēng)險小的“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞等非主流經(jīng)濟(jì)部門，以其有限的能力和財(cái)力向社會提供服務(wù)或銷售商品，賺取足夠生存的金錢。這種通過本身勞動和正當(dāng)市場行為獲取經(jīng)濟(jì)收入的行為保障了他們及其背后所維系的家庭成員的基本生存權(quán)，具備合理性和合法性。但假如對“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞的管理缺少法律的規(guī)制，任其自由發(fā)展，這勢必會毀壞正常的市場規(guī)劃，帶來治理混亂、交通擁堵、環(huán)境污染等后果。如此一來，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞必然會由于損害了更多數(shù)人的利益而被嚴(yán)厲打壓，甚至被完全禁止。大量的靈敏就業(yè)崗位喪失，弱勢群體在找不到其他謀生手段的情況下，就可能會滋生對社會的不滿情緒，造成社會秩序混亂。所以，只要以法律引導(dǎo)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞的發(fā)展，讓一切商品交易行為在法治的軌道中運(yùn)行，才能產(chǎn)生良性循環(huán)，使“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞不再重返亂發(fā)展的老路。2.行政主體角度：依法行政的需要。依法行政是依法治國基本方略的重要內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時必須根據(jù)相關(guān)法律根據(jù)行使行政權(quán)利。作為城市秩序的管理者，執(zhí)法者在對擾亂社會秩序的地?cái)偨?jīng)營行為進(jìn)行管理時必須依法依規(guī)進(jìn)行，相關(guān)法律制度規(guī)范的缺失會導(dǎo)致行政執(zhí)法的合法性沒有能夠參照的根據(jù)，制定出的管理措施也具有較大的盲目性和隨意性。固然短期來看，對“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞持容忍支持的態(tài)度，但從長遠(yuǎn)來看，政策風(fēng)向能否會轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)狀態(tài)有所回升后，的態(tài)度能否又會回到對“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞予以從嚴(yán)治理的過去，都是尚未構(gòu)成定論的問題。這種未知就會給城市管理人員的監(jiān)管行為帶來較大的不確定，影響行政機(jī)關(guān)的服務(wù)質(zhì)量與治理效果。所以發(fā)展“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞除了需要短時的鼓勵引導(dǎo)外，更要通過法律固定下來，以便于長久優(yōu)化營商環(huán)境。三、“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞管理經(jīng)過中的難點(diǎn)1.監(jiān)管人員數(shù)量有限。當(dāng)前大多數(shù)地區(qū)并未劃定允許擺攤的區(qū)域，攤販為追求有利攤位而無序選址、占道經(jīng)營的現(xiàn)象時有發(fā)生。面對分散的攤販，由于人力有限，城市管理人員無法全面查看巡查，對于一些爭奪攤位、強(qiáng)攬生意等問題不能及時制止，對于擺攤結(jié)束后的垃圾處理問題也難以及時跟進(jìn)。同時，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞準(zhǔn)入門檻低的特性，固然能夠給經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速帶來動力與增量，但也伴生著攤販資格缺少限制，攤販從業(yè)素質(zhì)難以統(tǒng)一的問題，大多數(shù)攤販都沒有進(jìn)行注冊登記或備案，所售商品的進(jìn)貨渠道也很繁多，渠道能否正規(guī)合法無法斷定，攤位的流動性也使得一旦出現(xiàn)需要維權(quán)的事由，管理人員無法找到對應(yīng)的商家。這些問題加大了監(jiān)管人員的工作難度，嚴(yán)重影響了市場秩序和法治環(huán)境，也助推了各地長期以來的“禁攤政策〞。2.對擺攤者的輿論同情壓力。地?cái)倧臉I(yè)人員基本以低收入群體為主，相對弱者的身份讓他們擁有了輿論的優(yōu)勢地位。而城市管理人員是權(quán)利的行使者，普通民眾潛意識里會把自個放在掌權(quán)者的對立面，即便在攤販確有違法行為而遭到合法處理懲罰，甚至糾纏圍攻執(zhí)法人員時，普通民眾仍有可能會對暗屬同一階層的被執(zhí)法者構(gòu)成同情和維護(hù)，輿論的天平也會不自主地向弱者傾斜。整個社會同情攤販的氣氛越來越濃，社會輿論的支持使攤販意識到“擺攤有理〞，越來越有勇氣對抗城管。一方面來看，這是民眾權(quán)利意識覺悟的表現(xiàn)，雖然是一件好事，但維權(quán)假如超出了法律和公共道德的允許范圍就會變味。在實(shí)踐中，城管處在執(zhí)法的第一線，在工作中遭到的質(zhì)疑和抨擊非常多，攤販對城管工作沒有足夠的理解支持。城管遭到的理解遠(yuǎn)少于違規(guī)攤販遭到的輿論支持，不合理的廣泛同情會助長違規(guī)攤販更強(qiáng)硬的態(tài)度，使城管的執(zhí)法行為無法得到社會的認(rèn)同。3.“治理—反復(fù)〞的回潮怪圈。城市中的攤販常與城管部門打“游擊戰(zhàn)〞，管理人員一到現(xiàn)場，商販就紛紛收攤離開，但執(zhí)法人員走后，便又夾帶著貨物重新返回?！俺枪苓M(jìn)，攤販逃；城管撤，攤販進(jìn)〞，屢禁不止，執(zhí)法收效甚微。這種“貓捉老鼠〞式的執(zhí)法容易引起“整治—反復(fù)〞的回潮怪圈，只要有利可圖，攤販們就會重復(fù)占據(jù)有人氣的市場。短暫的執(zhí)法無法帶來長效的管理，過個三五天，整改的區(qū)域往往又恢復(fù)成之前的樣子。這樣會使執(zhí)法無效化，執(zhí)法人員付出的時間人力成本白白浪費(fèi)，對城市秩序的管理造成極大的不便，也會使執(zhí)法的威信力下降。長此以往，對于不文明擺攤行為，只能治標(biāo)不治本，“治理—反復(fù)〞的回潮怪圈假如得不到改善，違規(guī)擺攤的行為就不可能得到鏟除。四、造成管理難問題的原因1.法律根據(jù)缺位。在之前粗放式的管理形式下，很多地方采取“一刀切〞的方式遏制“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞，如今隨著政策的放開，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞又重新繁榮起來。但是由于前后兩種狀態(tài)過渡期短，假如缺少頂層制度的有序引導(dǎo)，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞就容易再次回歸無序發(fā)展的道路。當(dāng)前并沒有直接針對地?cái)偵特溸M(jìn)行管理的法律，對于其規(guī)制分散于以及地方的各種法規(guī)、規(guī)章和其他文件中。如(消防法〕規(guī)定，占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口和消防車通道的，要責(zé)令改正，處五千元以上五萬元下面罰款；(食品安全法〕規(guī)定，從事餐飲的攤販要獲得許可和健康證明；(城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例〕規(guī)定，除特殊需要外，任何單位和個人都不得在街道兩側(cè)和公共場地堆放物料，搭建建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施。(河道管理?xiàng)l例〕規(guī)定，禁止在河道內(nèi)清洗裝貯過油類或者有毒污染物的車輛、容器?？偟膩砜?，相關(guān)條文分散，詳細(xì)的規(guī)定也較為概括和籠統(tǒng)，對于擺攤區(qū)域的限制、擺攤?cè)藛T的要求、擺攤允許的時間等關(guān)鍵問題沒有統(tǒng)一的上位法規(guī)定。地方在根據(jù)本地情況制定規(guī)章時，沒有上位法能夠參照，就會出現(xiàn)多地政策不一甚至相反的狀況。在執(zhí)法時，管理人員需要從諸多的法律文件中尋找執(zhí)法根據(jù)，不僅不方便，還很可能會漏掉某些和規(guī)制擺攤行為有關(guān)的間接根據(jù)，無形中就降低了“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞發(fā)展的可能性與發(fā)展水平。2.歷史遺留矛盾。“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞自我們國家古代延續(xù)至今，在我們國家有記載的歷史最早可追溯至周代，(周禮·地官·司市〕記載：“夕市，夕時而市，販夫販婦為主。〞改革開放以后，大批下鄉(xiāng)知青返城，城市勞動力在短時間內(nèi)激增，出現(xiàn)無法提供足夠就業(yè)崗位的情況。此時，門檻低的“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞就獲得了群眾的青睞，再加上商品經(jīng)濟(jì)的浪潮不斷沖擊，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞便搭乘改革開放的春風(fēng)在我們國家蓬勃發(fā)展，但隨之，地?cái)傇斐傻呐K亂差等一系列負(fù)面效應(yīng)也逐步顯現(xiàn)。隨著我們國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷加強(qiáng)，1995年我們國家拉開了文明城市開創(chuàng)建立活動的帷幕，“社會秩序井然，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良〞等文明城市評判標(biāo)準(zhǔn)使得全國各地加大了對“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞的打擊力度，很多城市對“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞采取排擠的態(tài)度。20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初，上海、天津、鞍山、洛陽等眾多城市均以為“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞是城市文明與城市發(fā)展的阻礙，把禁止“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞以消除其負(fù)外部性的工作提上了城市治理的重要工作議程。這種只堵不疏的管理方式導(dǎo)致城管與攤販之間的矛盾逐步升級為兩個群體間的集體沖突，甚至激化為不幸的暴力事件。盡管之后采取了一定程度上的規(guī)劃疏導(dǎo)與監(jiān)管，但仍沿襲嚴(yán)格監(jiān)管的形式，并沒有能完全化解執(zhí)法者與攤販之間存在的問題，雙方互相對抗的心理態(tài)勢仍然存在。3.攤位的流動性。地?cái)偨?jīng)營的一個顯著特點(diǎn)就是流動性強(qiáng)，無論從地?cái)偨?jīng)營的時間還是經(jīng)營的場所，都具有較大的可變化性，攤販們一天之內(nèi)就能更換多個擺攤地點(diǎn)，攤販流動性造成了治理區(qū)域的擴(kuò)大。相對于大數(shù)量的攤販而言，監(jiān)管者的數(shù)量是有限的，有限的監(jiān)管者需要在相對固定的時間內(nèi)全方位管理“見縫插針〞的攤販，這一客觀問題造成了較高的執(zhí)法難度，使現(xiàn)有的監(jiān)管氣力無法有效發(fā)揮。五、解決管理難問題的對策1.完善地?cái)偣芾淼姆筛鶕?jù)。鑒于疫情防控常態(tài)化的形勢，文明辦在2021年全國文明城市測評指標(biāo)中，已明確要求不將占道經(jīng)營、馬路市場、流動商販列為文明城市測評考核內(nèi)容，為各地開展“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞鋪了路。但僅有政策支持還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，究其本質(zhì)，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞是秩序價值與效益價值的一種博弈，發(fā)展“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞的本質(zhì)就是為爭取效益價值而對秩序價值有條件的讓渡，但讓渡的邊界究竟在哪里，這就需要結(jié)合現(xiàn)前階段的客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和攤販們的發(fā)展訴求，在法律層面進(jìn)行精細(xì)化的設(shè)計(jì)和合理的規(guī)劃，從“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞的法律地位、管理規(guī)范等方面入手，在頂層視角進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，這樣才能建立常態(tài)化治理機(jī)制，加強(qiáng)可確定性，讓執(zhí)法者有法可依。上位法對于經(jīng)營場所怎樣劃分，經(jīng)營時間怎樣規(guī)定，產(chǎn)品安全怎樣保證等問題需要進(jìn)一步明確，由于“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞的管理牽涉城市規(guī)劃、交通、監(jiān)管等多個領(lǐng)域，所以上位法還要整合衛(wèi)生、交通等部門的人力物力資源，厘清公共空間管理各部門職責(zé)權(quán)限，確立主責(zé)單位，避免管理盲區(qū)，做到城市基層治理“橫向到邊、縱向到底〞。最后還要征集聽取民眾意見，避免認(rèn)識偏差和考慮疏漏，盡可能到達(dá)規(guī)范制定層面的“制度最優(yōu)化〞。在完善上位法之后，再催促各級根據(jù)上位法的原則和精神，根據(jù)各地區(qū)的發(fā)展規(guī)模及經(jīng)濟(jì)狀況等，進(jìn)一步細(xì)化管理措施。2.明確攤販的法律主體資格。攤販所從事的營業(yè)行為屬于商事行為，應(yīng)按照商法進(jìn)行調(diào)整，攤販在主體性質(zhì)上也不再僅僅是普通的民事主體自然人,而是還受商法規(guī)范的商事主體，最合適他們的商主體形態(tài)就是個體工商戶。但“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞的經(jīng)營主體基本為弱勢群體，不具備固定的經(jīng)營場所，大部分并不符合個體工商戶的登記條件，假如要求所有攤販都登記為個體工商戶，無疑抬高了“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞的門檻。對于此問題，筆者想從商事主體建構(gòu)的角度對該問題提出一條合理解決途徑。對于原先已經(jīng)依法成立的個體工商戶，能夠還是那樣根據(jù)(個體工商戶條例〕進(jìn)行管理；響應(yīng)政策號召出門擺攤的，假如符合個體工商戶登記條件，則根據(jù)要求登記為個體工商戶從事買賣行為；假如不符合，則能夠登記為無名商主體。所謂無名商主體，是指在法定的商主體形態(tài)之外，擁有營業(yè)權(quán)從事營業(yè)活動的民事主體，類似于合同法領(lǐng)域中無名合同的概念。對于這部分群體，能夠?qū)€體工商戶的管理規(guī)則和享有的權(quán)利降低標(biāo)準(zhǔn)予以適用。十分地，對于(無證無照經(jīng)營查處辦法〕規(guī)定的在縣級以上地方人民指定的場所和時間，銷售農(nóng)副產(chǎn)品、日常生活用品，或者個人利用自個的技能從事依法無須獲得許可的便民勞務(wù)活動等不屬于無證無照經(jīng)營的攤販，則能夠以純粹民事主體的形式加以管理。在經(jīng)過一段時間的經(jīng)營和積累后，某些流動商販的經(jīng)營規(guī)?？赡懿粩嘣龃?，營業(yè)額不斷提升，假如符合了個體工商戶的條件，還要積極引導(dǎo)具備條件的攤販轉(zhuǎn)化為個體工商戶，以便于更好地管理。如此，流動攤販就確立了以無名商主體為主，民事主體為輔的法律地位，攤販們能夠根據(jù)自個的詳細(xì)情況選擇適宜的主體形態(tài)進(jìn)行營業(yè)。至于確立法律主體地位的形式，要遵循簡單便捷的原則，能夠分為注冊登記和備案兩類，對于需要轉(zhuǎn)為個體工商戶的攤販，要嚴(yán)格根據(jù)注冊登記的方式，但對于不知足個體工商戶條件的主體，則能夠采取備案的方式。3.成立社會組織進(jìn)行自我管理。對“地?cái)偨?jīng)濟(jì)〞的管理要充分發(fā)揮社會的氣力，協(xié)同多主體共同介入。需要轉(zhuǎn)變以往“排擠主義〞的作風(fēng)，讓渡出一部分社會治理空間，引導(dǎo)社會主體介入治理，構(gòu)建以“規(guī)劃引導(dǎo)，社會組織監(jiān)督〞的管理體系。我們能夠借鑒日本的做法，如大阪關(guān)西地區(qū)的“日本自由市場協(xié)會〞，關(guān)東地區(qū)和東京首都圈的“再生資源運(yùn)動市民會〞。各個地區(qū)能夠由攤主代表成立地?cái)傂袠I(yè)協(xié)會，吸引其他攤販參加，讓攤販之間能夠更順暢地溝通溝通，第一時間知曉有關(guān)信息。行業(yè)協(xié)會要定期聽取攤販的訴求和群眾意見，調(diào)解、攤販與消費(fèi)者之間的矛盾。除此之外，還要對每個協(xié)會會員所售賣的食品安全、衛(wèi)生負(fù)責(zé)。對于每個攤點(diǎn)的垃圾，首先由商販個人清掃，最后由行業(yè)協(xié)會派人檢查。對本協(xié)會內(nèi)積極配合，表現(xiàn)良好的商販?zhǔn)┬袦p免會員費(fèi)，頒發(fā)嘉獎書等獎勵措施。另外需要注意的是，社會治理領(lǐng)域的空間讓渡并不意味著“全身而退〞，所以也要在對行業(yè)協(xié)會的成立及工作開展上進(jìn)行一定的支持和引導(dǎo)。六、結(jié)束語縱觀中國“地?cái)偨?jīng)