水務(wù)-第一章-水管理體制沿革與發(fā)展郵件

1.1水務(wù)管理體制改革的發(fā)展當(dāng)人步入現(xiàn)代文明的21世紀(jì)之時，缺水的具體表現(xiàn)為：資源性缺水、工程性缺水、水質(zhì)性缺水。如何提高水資源的有效利用率，推進(jìn)水資源的可持續(xù)開發(fā)和保護(hù)，已經(jīng)成為世界各國共同面對的緊迫問題。出現(xiàn)水短缺的原因是多方面的，而水務(wù)管理體制能否與時俱進(jìn)提高管理效率和管理水平，是高效地開發(fā)利用有限水資源的關(guān)鍵——改革水的管理體制：通過科學(xué)管理提高用水效率。第一頁，共26頁。1.1水務(wù)管理體制改革的發(fā)展建國以來,為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放的要求，我國的水資源管理體制也在不斷的發(fā)展和深化。水利部——水利電力部——水利部——？政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置也可以反映一個國家對水資源的需求。農(nóng)業(yè)大國一般單獨(dú)設(shè)立水利部，全世界也就五六個國家；經(jīng)濟(jì)稍微發(fā)達(dá)一點(diǎn)的國家，把水當(dāng)作資源的，是資源及水利部或礦產(chǎn)資源及水利部，這樣的國家很多；而高度發(fā)達(dá)的國家，則是環(huán)境及水利部。第二頁，共26頁。1.1水務(wù)管理體制改革的發(fā)展改革開放以來，作為基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，水資源越來越成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要制約因素。水資源城鄉(xiāng)分割、地表地下水分割的管理體制越來越不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，在城市地區(qū)表現(xiàn)最為突出，不符合水循環(huán)的自然規(guī)律而且政出多門，職能交叉，政企不分，效益不佳，也不符合統(tǒng)一、精簡、效能的科學(xué)管理原則。就全國而言，水資源短缺已成為可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素，因此水的管理體制改革非常必要。第三頁，共26頁。1.1水務(wù)管理體制改革的發(fā)展為此，一個新的行政職能部門-----水務(wù)（廳）局已逐步且終將替代原有水利（廳）局，行使包括水利水電、水資源、防洪、城鎮(zhèn)供水排水、水環(huán)境控制與治理等范圍非常廣泛的行政管理職能。水務(wù)（廳）局這一機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)將徹底改變原有體制下水利工程重建設(shè)輕管理、涉水法律法規(guī)過多又相互沖突、涉水行業(yè)多頭管理效率低下等弊端，必將為全面、有序、高效地管理與水有關(guān)的領(lǐng)域提供了可靠的保證，同時，必將對管理人員的綜合素質(zhì)提出更高的要求。第四頁，共26頁。1.1水務(wù)管理體制改革的發(fā)展隨著中國市政公用事業(yè)改革一系列政策出臺，中國水務(wù)行業(yè)將逐步建立政事分開、政企分開、政資分開的城市水務(wù)管理體制。建立水務(wù)行業(yè)特許經(jīng)營制度、實(shí)現(xiàn)水務(wù)行業(yè)投資主體多元化、產(chǎn)業(yè)市場化、行業(yè)監(jiān)管法制化成為城市水務(wù)發(fā)展的方向。第五頁，共26頁。1.1水務(wù)管理體制改革的發(fā)展水務(wù)管理體制改革的原則是城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理，由于城市水務(wù)管理體制改革的問題更為突出，所以我國最早的水務(wù)管理體制改革從深圳開始。在城市發(fā)展的實(shí)踐和連續(xù)發(fā)生的旱澇災(zāi)害中，深圳市政府首先認(rèn)識到水資源分割管理的弊端和水務(wù)統(tǒng)一管理的重要性，借鑒香港地區(qū)水務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)，于1993年7月組建了水務(wù)局對城鄉(xiāng)涉水事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，收到了明顯成效。發(fā)展的方向。第六頁，共26頁。1.2水務(wù)管理體制改革的必要性1998年中央政府機(jī)構(gòu)改革后，水利部按照以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，適時提出了從工程水利向資源水利轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變的新時期治水思路，高度重視城市水問題。在地方機(jī)構(gòu)改革中，全國已經(jīng)有70%左右的市縣建立了城鄉(xiāng)水資源一體化管理，水源、供水、排水、污水處理統(tǒng)一管理的水務(wù)局管理體制，上海、深圳、武漢、大連、哈爾濱、合肥、呼和浩特、太原、西寧、珠海、三亞等重要城市都已經(jīng)成立水務(wù)局，黑龍江、安徽、上海等省市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理。第七頁，共26頁。1.2水務(wù)管理體制改革的必要性城市化地區(qū)水資源分割管理導(dǎo)致的種種弊端說明必須實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理。

我國傳統(tǒng)水務(wù)管理體制中，水利、建設(shè)、國土資源、環(huán)保、市政、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部門均與水有關(guān)；

傳統(tǒng)體制下涉水行業(yè)管理機(jī)構(gòu)包括：水利廳局；水土保持局；水資源管理辦公室；防汛抗旱指揮部；河道管理處(局)；河流堤防管理處(局)；城建委屬防汛抗旱辦；市政部門的供水、排水機(jī)構(gòu)；自來水公司；環(huán)保部門的水環(huán)境保護(hù)及治理；國土資源委屬的水資源管理;地礦部門的河砂管理;交通部門的航道管理。第八頁，共26頁。1.2水務(wù)管理體制改革的必要性傳統(tǒng)體制的主要問題：涉水法律法規(guī)過多且相互矛盾，有些具體問題多頭管理等于沒有管理；涉水行業(yè)管理機(jī)構(gòu)重疊、人員冗雜、效率低下；行業(yè)之間利益和責(zé)任不清，有利益就插手,無利益則推委，影響社會經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展及社會穩(wěn)定；“多龍管水”——管水、治水和用水政出多門，基層水務(wù)管理工作中遇到問題經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉、互相扯皮的狀況，部門保護(hù)主義影響了水管理的綜合效果第九頁，共26頁。1.2水務(wù)管理體制改革的必要性經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展成為城市也存在水務(wù)統(tǒng)一管理問題，需要建立相關(guān)機(jī)構(gòu)。江蘇省蘇州市盛澤鎮(zhèn)建成區(qū)人口達(dá)20萬人，國內(nèi)生產(chǎn)總值35億元，如在歐洲國家已經(jīng)是一個不算小的城市，目前只是一個建制鎮(zhèn)，根本沒有相應(yīng)的管水機(jī)構(gòu)，由于污染鄰省的問題，才在最近成立了環(huán)保支局，不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對水管理體制的需要。這樣的問題今后在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)會越來越普遍。第十頁，共26頁。1.2水務(wù)管理體制改革的必要性國外經(jīng)驗(yàn)表明城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理有利于水資源優(yōu)化配置和可持續(xù)利用。只有在城市水資源統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度的基礎(chǔ)上，才有可能依據(jù)本地區(qū)水資源狀況，合理確定城市發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向。如果不科學(xué)地依據(jù)城市本地區(qū)水資源和客水資源（要充分考慮到客區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的來水減少和污染增加），調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和確定城市發(fā)展規(guī)模，將在城市中造成水貧困。第十一頁，共26頁。1.3現(xiàn)代水務(wù)管理體制的內(nèi)涵三個補(bǔ)償機(jī)制、三個恢復(fù)機(jī)制在城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理的前提下，要建立三個補(bǔ)償機(jī)制：誰耗費(fèi)水量誰補(bǔ)償；誰污染水質(zhì)誰補(bǔ)償；誰破壞水生態(tài)環(huán)境誰補(bǔ)償；同時，利用補(bǔ)償建立三個恢復(fù)機(jī)制：即保證水量的供需平衡，保證水質(zhì)達(dá)到需求標(biāo)準(zhǔn)，保證水環(huán)境與生態(tài)達(dá)到要求。水務(wù)局就是這六個機(jī)制建設(shè)的執(zhí)行者、運(yùn)行的操作者和責(zé)任的承擔(dān)者，是城市可持續(xù)發(fā)展水資源保障的責(zé)任機(jī)構(gòu)，還是水資源相關(guān)法規(guī)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。第十二頁，共26頁。1.3現(xiàn)代水務(wù)管理體制的內(nèi)涵水資源配置原則

按飲水保障，防洪安全，糧食供給，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的次序優(yōu)化配置資源，其中糧食供給和經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)從適當(dāng)?shù)?、更大的系統(tǒng)來考慮。這種配置通過以下十個方面的工作來實(shí)現(xiàn)：統(tǒng)一法規(guī)，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一監(jiān)測，統(tǒng)一治理，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一制定水價，統(tǒng)一發(fā)放和吊銷取水許可證，統(tǒng)一征收水資源費(fèi)。第十三頁，共26頁。1.3現(xiàn)代水務(wù)管理體制的內(nèi)涵各個階段的工作措施

通過城市水資源規(guī)劃對水資源進(jìn)行優(yōu)化配置。在取水階段，要利用取水許可制度、水資源費(fèi)征收管理辦法、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法等調(diào)控手段，加強(qiáng)管理。在用水階段，要制定用水定額，大力節(jié)水，為城市居民提供合格的飲用水，充分發(fā)揮水價在用水上的杠桿作用。在開源方面，要考慮雨洪利用、中水回用、區(qū)外調(diào)水、海水淡化和水生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)（包括地下水回灌、保護(hù)植被）等綜合措施。在治污方面，要采用集中治污、達(dá)標(biāo)處理等措施，同時充分利用污水處理費(fèi)的價格調(diào)控手段。在排水階段，要綜合考慮城市地面硬化對城市雨洪特性的影響，把排水與防洪、污水達(dá)標(biāo)排放綜合考慮。第十四頁，共26頁。1.3現(xiàn)代水務(wù)管理體制的內(nèi)涵明晰水權(quán)明晰水權(quán)是水資源管理的重要前提和依據(jù)。在水務(wù)管理中貫徹水權(quán)管理的思想，一是制定用水定額，在微觀上管住用水。二是制定宏觀控制指標(biāo)體系——有了以上兩套指標(biāo)的約束，就可以層層落實(shí)節(jié)水責(zé)任，使經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展落實(shí)到水資源承載能力之內(nèi)。三是在水資源規(guī)劃以及水務(wù)發(fā)展規(guī)劃中，要充分體現(xiàn)以水定發(fā)展的原則，根據(jù)水資源承載能力和水環(huán)境承載能力調(diào)整發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。四是城市作為一個地域單元，要建立與流域管理和上下游發(fā)展之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。第十五頁，共26頁。1.4“一龍管水”與“流域管理”并舉的管理機(jī)制流域管理概述從理論上說，水作為一種自然資源和環(huán)境要素，它與土地資源、森林資源、礦產(chǎn)資源有所不同，它是動態(tài)的，是以流域或水文地質(zhì)為單元構(gòu)成的一個統(tǒng)一體。建立流域范圍內(nèi)的水資源綜合管理是水的自然屬性的要求。所謂流域管理是指為了既能保證流域的開發(fā)和發(fā)展，又不對環(huán)境和資源造成負(fù)面影響而在流域水平上規(guī)劃、管理和組織資源使用并進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，以使流域的環(huán)境資源達(dá)到最合理的利用狀態(tài)的過程。第十六頁，共26頁。1.4“一龍管水”與“流域管理”并舉的管理機(jī)制國外流域管理的概況本世紀(jì)初以來，世界水資源管理體制上出現(xiàn)的三種流域管理形式：流域管理局是屬于政府的一個機(jī)構(gòu)，直接對中央政府負(fù)責(zé)，法律授予其高度的自治權(quán)，對經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展具有廣泛的權(quán)力，其任務(wù)大大超出水資源管理的范圍。

流域協(xié)調(diào)委員會是河流流經(jīng)的地區(qū)政府和有關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)組織，主要負(fù)責(zé)流域水資源的綜合協(xié)調(diào)和規(guī)劃。綜合流域機(jī)構(gòu)是目前世界上較為流行的一種模式，其職權(quán)既不像流域管理局那樣廣泛，也不像流域協(xié)調(diào)委員會那樣單一，它具有廣泛的水管理職責(zé)和控制水污染的職權(quán)。第十七頁，共26頁。1.4“一龍管水”與“流域管理”并舉的管理機(jī)制國外流域管理的概況綜觀各國的流域管理，大致可歸納出以下幾個共同特點(diǎn)：1)大多數(shù)國家都從流域整體出發(fā)，建立起以整個流域?yàn)閱卧牧饔蚓C合管理體制。目前，美國、法國、加拿大等發(fā)達(dá)國家都通過組建流域管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行流域統(tǒng)一管理.2)流域管理機(jī)構(gòu)不僅是政府行政機(jī)構(gòu)，往往還是經(jīng)濟(jì)實(shí)體。如美國田納西河流域管理局就既具有政府的某些權(quán)力，又具有企業(yè)的靈活性和主動性。3)通過流域管理立法保障流域管理機(jī)構(gòu)廣泛的管理權(quán)力。迄今為止，各發(fā)達(dá)國家大多制定了效力及于全流域的法律，賦予流域管理機(jī)構(gòu)廣泛的權(quán)力，對整個流域事務(wù)進(jìn)行全面規(guī)劃和管理。第十八頁，共26頁。1.4“一龍管水”與“流域管理”并舉的管理機(jī)制國外流域管理的概況4)國家在流域開發(fā)管理初期往往給予政策和經(jīng)濟(jì)上的扶持。如在田納西流域管理局發(fā)展的早期，聯(lián)邦政府除了撥款外，還給予了大量的優(yōu)惠政策，如免稅和低稅收待遇，為其迅速發(fā)展提供了有利條件。5)在流域管理過程中進(jìn)行科學(xué)論證并強(qiáng)調(diào)公眾參與。許多國家在流域的開發(fā)管理中相當(dāng)注重管理的科學(xué)性。各國的流域管理機(jī)構(gòu)中一般都有許多相關(guān)專業(yè)的專家，在做出流域內(nèi)重大決策的過程中，會廣泛聽取并采納他們的意見。同時還會進(jìn)行科學(xué)論證。此外，鑒于流域管理涉及到社會各方面的利益，國外的流域管理也相當(dāng)重視公眾參與，在流域管理機(jī)構(gòu)的成員中吸收了許多居民、用水者、社會組織代表。第十九頁，共26頁。1.4“一龍管水”與“流域管理”并舉的管理機(jī)制我國流域管理的概況我國對江河治理已有數(shù)千年的歷史，但是長期以來并未真正形成流域綜合管理的理念。直到2002年新《水法》頒布實(shí)施以前，流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位及其對水資源管理、監(jiān)督的職責(zé)都未能明確。隨著新《水法》的頒布實(shí)施，我國的流域管理開始進(jìn)入依法行政、依法管理的新階段，呈現(xiàn)出新的局面。1）確立了流域水資源管理體制。新《水法》堅(jiān)持流域管理，實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，科學(xué)界定了水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門的職責(zé)分工。第二十頁，共26頁。1.4“一龍管水”與“流域管理”并舉的管理機(jī)制我國流域管理的概況2）明確了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位和職責(zé)。新《水法》明確規(guī)定了流域管理機(jī)構(gòu)在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。從根本上確立了流域管理機(jī)構(gòu)在水資源統(tǒng)一管理方面的法律地位。3）進(jìn)一步完善了流域水資源管理的相關(guān)制度。新《水法》明確規(guī)定了6個基本制度，包括取水許可制度、水資源有償使用制度、飲用水水源保護(hù)區(qū)制度、河道采砂許可制度、用水計(jì)量收費(fèi)和超定額累進(jìn)加價制度、用水總量控制與定額管理制度，使流域管理機(jī)構(gòu)在水資源管理方面的各項(xiàng)職能變得具體化，而水資源管理也變得更易操作第二十一頁，共26頁。1.4“一龍管水”與“流域管理”并舉的管理機(jī)制個案——湄公河委員會(MRC)2010年3月26日各大新聞媒體有關(guān)西南大旱的頭條新聞《四國將就旱災(zāi)與中國交涉中方否認(rèn)與建大壩有關(guān)》記者報(bào)道，在中國西南地區(qū)遭受特大旱情之際，東南亞一些國家也出現(xiàn)嚴(yán)重旱情。但是，這些國家認(rèn)為，中國在湄公河（我國境內(nèi)為瀾滄江）上游修建水壩導(dǎo)致其旱情加重。據(jù)路透社25日報(bào)道，四個東南亞國家將于下周就此問題向中國提出交涉，但中國官員認(rèn)為，湄公河干旱與中國大壩無關(guān)。湄公河水位遭遇半個世紀(jì)來最嚴(yán)重的水位下降，泰國、老撾、越南和柬埔寨的村莊深受其害，其農(nóng)業(yè)、漁業(yè)以及飲用水供應(yīng)都受到影響。作為湄公河委員會(MRC)成員國的這四個東南亞國家將派領(lǐng)導(dǎo)人出席4月3日-5日在泰國海濱城市華欣舉行的峰會。中國已同意出席會議。

第二十二頁，共26頁。1.4“一龍管水”與“流域管理”并舉的管理機(jī)制個案——湄公河委員會(MRC)2010年3月26日各大新聞媒體有關(guān)西南大旱的頭條新聞《四國將就旱災(zāi)與中國交涉中方否認(rèn)與建大壩有關(guān)》記者報(bào)道，在中國西南地區(qū)遭受特大旱情之際，東南亞一些國家也出現(xiàn)嚴(yán)重旱情。但是，這些國家認(rèn)為，中國在湄公河（我國境內(nèi)為瀾滄江）上游修建水壩導(dǎo)致其旱情加重。據(jù)路透社25日報(bào)道，四個東南亞國家將于下周就此問題向中國提出交涉，但中國官員認(rèn)為，湄公河干旱與中國大壩無關(guān)。湄公河水位遭遇半個世紀(jì)來最嚴(yán)重的水位下降，泰國、老撾、越南和柬埔寨的村莊深受其害，其農(nóng)業(yè)、漁業(yè)以及飲用水供應(yīng)都受到影響。作為湄公河委員會(MRC)成員國的這四個東南亞國家將派領(lǐng)導(dǎo)人出席4月3日-5日在泰國海濱城市華欣舉行的峰會。中國已同意出席會議。

第二十三頁，共26頁。1.4“一龍管水”與“流域管理”并舉的管理機(jī)制個案——湄公河委員會(MRC)瀾滄江－湄公河全長4880公里，在中國境內(nèi)的河段稱為瀾滄江，長2198公里。流域總面積81萬平方公里，以長度計(jì)為世界第六大河流。瀾滄江一湄公河中中國段2161.2公里，緬甸段265公里（中國南阿河口至老緬泰分界點(diǎn)）。老撾段1987.7公里，泰國段976.3公里，柬埔寨段501.7公里，越南229.8公里。

瀾滄江－湄公河發(fā)源于青藏高原，自北向南流經(jīng)中國青海、西藏、云南三省區(qū)和緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南五國，于越南胡志明市附近湄公河三角洲注入南中國海，是亞洲一條重