畢業(yè)設計（論文）城市社區(qū)治理中存在的問題及其對策

)PAGE1我國城市社區(qū)治理中存在的問題及其對策——以南京市秦淮區(qū)社區(qū)為例中文摘要社區(qū)是伴隨著工業(yè)文明的發(fā)展而出現，伴隨著城市化的進程而日益興旺起來的一種新型的社會組織形式。隨著中國的傳統行政體制改革，帶來了社區(qū)治理的新問題。本文正是在治理理論的指導下，對社區(qū)治理問題進行了探究。本文在闡述了研究緣起和了解社區(qū)治理相關概念后，以南京市秦淮區(qū)中秦虹社區(qū)等為例，對中國城市社區(qū)治理提出了三個問題，資金問題、管理問題等，并探討了解決問題的對策。AbstractCommunityadministrationisanewadministrationmodeinwhichChinaprobesintothewayofrealizingpublicmanagementatbasiclevelsandcultivatingautonomousabilitiesofthesocietyinthenewtimes.China'straditionaladministrativesystemreformhasbroughtaboutnewproblemsincommunitygovernance.Thisarticleistoexploretheissuesofgovernancewiththeguidanceofgovernancetheory.Afterexpoundingthereasonsoftheresearchandcomprehendingsomeconceptionsofcommunityadministration，Iraisethreekindsofproblemsofcommunityadministration，includingtheproblemoffund,managementandsoonwithgivinganexampleofQinhongCommunityofNanjingandthenIanalyzetheproblemsandexploretheirsolutions.Zhangfan(AdminstrationManagement)DirectedbyProfessorQianYu-yingKeywords:Community;Communityadministration目錄導論 3（一）研究的背景及意義 3（二）國內外相關研究綜述 4（三）運用的理論 41、區(qū)位理論 42、社會體系理論 53、精英統治理論 54、社會沖突理論 5（四）研究方法 5二、中國城市社區(qū)治理概述 6（一）相關概念界定 61、社區(qū) 62、治理 63、社區(qū)治理 7（二）中國城市社區(qū)治理的特點 71、政府推動 72、街道主管 83、居委會作業(yè) 84、社區(qū)組織共建 8二、中國城市社區(qū)治理個案研究及其分析 9（一）南京市秦淮區(qū)社區(qū)治理個案研究 91、南京市秦淮區(qū)概況 92、秦淮區(qū)社區(qū)治理現狀 113、調查及分析 124、總體原因反思 16（二）城市社區(qū)治理存在的主要問題 161、渠道單一，籌集資金不足 162、多頭管理，缺乏統一服務 163、社會和居民自主參與程度低 17四、完善我國城市社區(qū)治理的對策研究 18（一）國外城市社區(qū)治理的經驗借鑒 181、國外城市社區(qū)治理的主要做法 182、國外城市社區(qū)治理的啟示 19（二）完善我國城市社區(qū)治理的措施 191、確定居民角色，強調人本觀念 192、明晰社區(qū)性質，突現服務功能 203、關注結構重組，完善社區(qū)組織 20（三）居民參與是完善社區(qū)治理的關鍵 211、志愿者服務：擴大居民參與的基礎 212、居民論壇：居民參與的重要路徑 223、互動合作：社區(qū)治理模式重構 22結論 23參考文獻 24致謝 25附錄一：調查問卷 26導論（一）研究的背景及意義社區(qū)治理事關廣大社區(qū)居民的福祉，影響著經濟和社會的和諧發(fā)展。當代中國城市社區(qū)治理狀況表現為治理主體的單一化(政府)，治理模式為行政型主導社區(qū)，治理體系為垂直科層結構，治理關系為依附與庇護關系。社區(qū)治理基本上是在國家制度安排內運作。其治理體制特點為：權力配置集中；自上即下單項進行；“政社合一”；社會被國家結構化。然而，到80年代非國有經濟的出現，大量國有企業(yè)的破產以及利益集團和民間組織的出現，使城市社區(qū)治理結構發(fā)生了深刻的變革。一方面，政府作為社區(qū)治理主體為社區(qū)提供了政策與法規(guī)；另一方面，非政府社區(qū)組織日益參與、滲入社區(qū)并介入社區(qū)活動。[1]劉嫻靜：《重構城市社區(qū)》，《社會主義研究》，2004年第1期,第10頁。 傳統的[1]劉嫻靜：《重構城市社區(qū)》，《社會主義研究》，2004年第1期,第10頁。 [2]單位體制，是計劃經濟的特殊產物，其基本內容至少包括:(1)任何一個單位，都被賦予了不同的行政級別。在一般情況下，單位的級別越高，權力就越大，擁有的資源、利益和機會也就越多(2)單位對個人及其家屬發(fā)揮著保障就業(yè)、勞動福利、分配住房、解決子女入托入學，甚至出具結婚登記證明等多方面的功能，從而使個人歸屬于單位、依棘于單位。單位對個人具有較高的權威性(3)黨和政府對城市居民行為控制，主要的不是通過墓層社區(qū)組織，而是通過一個個的單位來實現。（二）國內外相關研究綜述目前我國社區(qū)管理運動正處于積極的探索時期。這主要表現在以實現社區(qū)自治為目標的創(chuàng)建、管理活動在全國多個實驗區(qū)拉開大網，一批有志于社區(qū)管理理論創(chuàng)新的專家學者已對此“發(fā)起攻勢”。其中，華中師范大學城市社區(qū)建設研究中心在這一領域的研究成果十分引人注目。該中心的徐勇教授認為，隨著中國改革的重心由農村轉移到城市城市的經濟、政治和社會正在發(fā)生深刻變化。這一變化是繼農村改革中出現的包產到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治三項偉大創(chuàng)造后的又一新的偉大創(chuàng)造。[3]徐勇：論城市社區(qū)建設中的社區(qū)居自治，華中師范大學學報(武漢),2001,第5頁。北京市社會科學院的馬仲良教授也高度評價城市社區(qū)自治這一制度的創(chuàng)新意義，他指出，如果說我們認識了社會主義也要搞市場經濟并開始建立社會主義市場經濟體制是社會主義理論與實踐的一個巨大飛躍的話，那么我們認識了社會主義也要搞自治并開始建立了村民自治和城市社區(qū)自治組織，則是社會主義理論與實踐的又一個巨大飛躍。[1]馬仲良：城市社區(qū)自治—。北京大學社會學系的王思斌教授認為我國社區(qū)建設的時序模式有兩類:一類是行政體制改革[3]徐勇：論城市社區(qū)建設中的社區(qū)居自治，華中師范大學學報(武漢),2001,第5頁。[1]馬仲良：城市社區(qū)自治—。[2]王思斌：體制改革中的城市社區(qū)建設的理論分析，京大學學報(北京),2000,第5頁。（三）運用的理論西方學者對社區(qū)的研究是在工業(yè)化和城市化的社會背景下展開的，研究的理論視角和研究內容隨著西方社會的變遷而不斷豐富，形成了一系列的理論流派。幾個主要的理論流派有：1、區(qū)位理論[3]劉豪興：[3]劉豪興：《社會學概論》，1998，北京高等教育出版社，第348-350頁。古典區(qū)位理論：古典區(qū)位理論，即20世紀20年代到30年代芝加哥學派提出來的人文區(qū)位理論。理論創(chuàng)始人是R.帕克，這個理論主要強調研究城市的空間格局。新正統區(qū)位理論：這是對古典區(qū)位理論的修正。其代表人物有A.何雷和O.鄧肯兩人。鄧肯認為，人文區(qū)位理論問題可以用四個概念[4][4]這四個概念是人口、環(huán)境、技術、組織。在這個四個概念或要素的相互關系中，他特別強調了人口與其他三項要素的關系。2、社會體系理論它把社區(qū)作為一個社會體系（社會系統）來分析。美國學者桑德斯應用帕森斯的社會體系綜合理論來分析社區(qū)的功能，在1958年出版的《社區(qū)》一書中提出，作為一個整體系統的社區(qū)，包含的主要體系有家庭、政治、經濟、教育、宗教、社會、衛(wèi)生、福利及娛樂等。[5]3、精英統治理論[6]劉杰、徐祥運：《社會學概論》，2005，東北財經大學出版社，[6]劉杰、徐祥運：《社會學概論》，2005，東北財經大學出版社，第289頁。精英理論最初是用來對民主思想和實踐的一種批判，但后來，更多的學者開始關注統治精英在社區(qū)層次上的存在。如美國社會學家林德的《中鎮(zhèn)》（1937），珀爾斯比的《社區(qū)權利與政治理論》（1963），他們通過聲望和分層研究法或多元論方法，考察社區(qū)決策過程中，是否存在精英[1][1]精英是指社會中的知名人士，即具有受人景仰的特征的個人，他們在智力、權利、職位和道德威信等方面具有超凡的特點，因而擁有較高的地位和影響力。4、社會沖突理論1957年，J.科爾曼發(fā)表了其著作《社區(qū)沖突》，開始在地方社區(qū)范圍之內來研究社會沖突。按他的看法，社區(qū)沖突的當地根源有三：一是經濟爭端，二是政治爭端，三是價值觀的沖突。（四）研究方法本文以文獻法、問卷調查法作為主要研究方法，獲取所需要的資料，分析出中國社區(qū)治理存在的問題，并對其治理對策進行探討。文獻法。根據一定的目的和課題，通過收集和分析書面和聲像資料而進行的探討。收集文獻的目的在于了解現階段社區(qū)建設研究的狀況、社區(qū)治理的問題，并以秦淮區(qū)為例，研究具體情況。（2）問卷調查法。與其他調查方法相比，這種方法的最大特點是通過填寫問卷獲取資料，可以作為收集研究所需資料的主要方法，也可以作為輔助方法去驗證或補充其他方法獲得的資料。在調查中，每個小區(qū)都覆蓋到，年齡也由青年到老年不等。在搜集完數據后，進行抽樣調查，計算出相關數據，為分析問題帶來科學有效地證明，真正做到理論與實踐的結合。本論文調查了大中橋居委會管轄的東城水岸；秦虹居委會管轄的秦虹小區(qū)；秦虹南路居委會管轄的康安里、康居里；九龍居委會管轄的景明家園和九龍新寓；怡馨花園居委會管轄的怡馨花園；大明路居委會管轄的怡居園；機場居委會管轄的龍苑；仙鶴街居委會管轄的來鳳小區(qū)，共10個居民住宅區(qū)，分屬8個居委會管轄，這些問卷都是實地調查，隨機訪問填寫。一、中國城市社區(qū)治理概述（一）相關概念界定1、社區(qū)近年來，中國在城鎮(zhèn)地區(qū)推行社區(qū)建設時，民政部根據各地不同情況，把社區(qū)定義為“在一定地域內發(fā)生社會活動和社會關系，有特定的生活方式并具有成員歸屬感的人群所組成的獨特的社會生活共同體”。為了方便本文研究，在本文一下章節(jié)中，對社區(qū)的定義采用了中國人民大學社會學系的胡鴻保和中國青年政治學院社工系的姜振華合著的《社區(qū)概念發(fā)展的歷程》一文中所明確的社區(qū)定義：“具體而言，在農村指的是行政村或自然村；在城市指的是街道辦事處轄區(qū)或居委會轄區(qū)，以及目前一些城市新劃分的社區(qū)委員會轄區(qū)?！睋私猓暇┑纳鐓^(qū)主要是以居委會轄區(qū)為主，更確切的說，這里所講的南京市秦淮區(qū)里的社區(qū)在地域上的劃分就是居委會的轄區(qū)范圍。2、治理全球治理委員會認為：“治理是或公或私的個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以調和并采取聯合行動的持續(xù)過程”。從宏觀上看，俞可平學者認為：治理是一個上下互動的管理過程，它主要是通過合作、協調、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實現對公共事務的管，以建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，其管理機制所依靠的主要不是政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力內容是多元的，相互的，而不是單一的和自上而下的[1][1]俞可平：《治理與善治》，2000，北京社會科學文獻出版社，第6頁。就微觀而言，中國人民大學陳振明認為：“治理就是對合作網絡的管理，又可稱為網絡管理或網絡治理，指的是為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權利，共同管理公共事物的過程。對政府部門而言，治理就是從統治到掌舵的變化；對非政府部門而言，治理就是從被動排斥到主動參與的變化。[2][2]陳振明主編：《公共管理學》，人民大學出版社，2005年12月第一版，第82頁。3、社區(qū)治理社區(qū)治理是近年來的新話題，是治理理論在社區(qū)公共管理領域的借鑒與運用。社區(qū)治理是指以社區(qū)地域為基礎，政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務的活動，它體現為社區(qū)范圍內的不同主體依托各自資源而進行的相互作用的模式。美國政治學學者埃莉諾·奧斯特羅姆經過研究發(fā)現：社區(qū)治理通過借助既不同于國家也不同于市場的制度安排，可以對某些公共資源系統成功地實現適度的開發(fā)與調適。[1]埃莉諾·奧斯特羅姆著，余遜達，陳旭東譯：《公共事務的治理之道》，上海三聯書店，第1頁。俞可平博士認為，普遍意義上的有效治理必須建立在國家和市場的基礎之上，它可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足，成為國家和市場手段的補充。[2][1]埃莉諾·奧斯特羅姆著，余遜達，陳旭東譯：《公共事務的治理之道》，上海三聯書店，第1頁。[2]俞可平：《治理與善治》，2000，北京社會科學文獻出版社，第7頁。（二）中國城市社區(qū)治理的特點[3]曾偉、羅輝：《地方政府管理學》，2006，北京大學出版社[3]曾偉、羅輝：《地方政府管理學》，2006，北京大學出版社，第82頁。目前，中國城市社區(qū)管理是在政府的倡導和推動下，依托街道辦事處和居民委員會，組織社區(qū)內各方力量共同參與而形成的，具有如下特點：1、政府推動由于種種歷史原因，中國當前開展的社區(qū)工作，無論在決定、投入、組織行為還是在居民意識上，都明顯體現出政府推動的力量。各級城鎮(zhèn)地區(qū)政府都組織有專門機構協調和指導社區(qū)建設工作。政府通過制定文明社區(qū)指標，開展示范評比和文明創(chuàng)建活動對社區(qū)工作進行監(jiān)督和激勵。政府的行政動員、政策指導、組織參與是社區(qū)建設的主導力量。2、街道主管中國目前的城市社區(qū)劃分與街道的行政區(qū)域劃分通常是相一致的，街道辦事處作為市或市轄區(qū)政府的派出機構，是城鎮(zhèn)地區(qū)內部“第三級管理”的直接實施者，主管城鎮(zhèn)社區(qū)管理工作，履行行政職能。中國社區(qū)的居民委員會在街道直接主管下建立的。在社區(qū)條塊關系的協調、社區(qū)工作者隊伍的組織管理、社區(qū)工作的項目規(guī)劃、設施建設、活動安排等具體工作中，街道都擔負著主要職責，是實際的主管者。3、居委會作業(yè)在實際運作中，居委會接受街道主管，成為政府與居民之間的橋梁，承接了大量社區(qū)行政管理實務，是社區(qū)行政管理的基層作業(yè)者。目前居委會開展社區(qū)管理的動力，一方面來自社區(qū)居民的要求和居委會成員自身的積極性，另一方面主要還是政府和街道的推動。4、社區(qū)組織共建社區(qū)共建的主體除街道和居委會之外，還來自三個方面：社區(qū)內的機構團體的參與，包括社區(qū)內各個政府派出機構和社區(qū)內的企業(yè)事業(yè)單位；社區(qū)外機構團體的參與；社區(qū)居民的參與，尤其是居民作為志愿者的參與。綜上所述，在中國，我們的社區(qū)發(fā)展正由管理慢慢走向治理，社區(qū)管理有著其特殊性，我國城市的社區(qū)管理主要是以居委會為載體，在街道辦的指導下，在政府的推動下，社區(qū)組織共建。下章節(jié)就是從南京市秦淮區(qū)的8個社區(qū)入手，以小見大，探討中國城市治理問題及其對策。二、中國城市社區(qū)治理個案研究及其分析（一）南京市秦淮區(qū)社區(qū)治理個案研究1、南京市秦淮區(qū)概況秦淮區(qū)位于南京市城區(qū)東南部，面積23平方公里，人口30萬，轄66個社區(qū)居委會，8個村委會，分屬于夫子廟街道、雙塘街道、中華門街道、秦虹街道、紅花街道。聞名中外的夫子廟秦淮風光帶環(huán)繞城區(qū)，是南京古老文明的發(fā)祥地之一。秦淮區(qū)是全國社區(qū)服務服務發(fā)源地之一，自1986年開展社區(qū)服務以來，大力發(fā)展社區(qū)服務業(yè)，建立了以“小型、分散、便民、實用”為特征的社區(qū)網絡服務體系，滿足了社區(qū)居民不同層次的社會需求，1998年首批進入“全國社區(qū)服務示范區(qū)”行列。1999年以來，以加快社區(qū)建設步伐，秦淮區(qū)圍繞社區(qū)建黨、社區(qū)服務、社區(qū)衛(wèi)生社區(qū)文化、社區(qū)治安社區(qū)環(huán)境及社區(qū)居委會自生建設等七項內容，拓展社區(qū)服務，推進社區(qū)建設，在改革基層管理體制、創(chuàng)新社區(qū)工作機制、培育社區(qū)居民參與意識、增強社區(qū)自治功能、大力實施“星光計劃”、加強社區(qū)居委會基礎設施建設、發(fā)展以社區(qū)服務為龍頭的各項事業(yè)中，與時俱進，大膽探索，努力尋求社區(qū)建設新突破，社區(qū)建設示范活動開展得生動活潑，贏得了社會各界的贊譽。實地攝影雙塘街社區(qū)服務中心局長指導雙塘街社區(qū)服務中心局長指導“市范居委會”社區(qū)服務工作居委會會議國際友人參觀社區(qū)醫(yī)療活動拔草社區(qū)醫(yī)療為老年人免費服務2、秦淮區(qū)社區(qū)治理現狀（1）社區(qū)的組織結構街道辦事處：秦淮區(qū)共有夫子廟街道辦事處、雙塘街道辦事處、中華門街道辦事處、秦虹街道辦事處、紅花街道辦事處。我調查的社區(qū)分屬于秦虹街道辦和紅花街道辦。都是由這兩個街道辦給旗下分屬的八個社區(qū)作指導作用。居委會：《城市居民委員會組織法》規(guī)定“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。但在實際的社區(qū)管理中存在著居委會行政化的傾向。秦虹區(qū)等這幾個居委會承擔了大量的法律規(guī)定外的屬于政府行政部門職責范圍內的工作；居委會配備專職干部，在職期間享受事業(yè)編制待遇；等等。物業(yè)公司：物業(yè)管理公司是按照法定程序成立并具有相應資質條件，進行物業(yè)管理業(yè)務的企業(yè)型經濟實體，是獨立的企業(yè)法人，它屬于服務性企業(yè)，受業(yè)主委托，對特定區(qū)域內的物業(yè)實行專業(yè)化管理并獲得相應報酬。這里，秦虹小區(qū)屬于鶯虹物業(yè)；怡馨花園屬于城南物業(yè)；康居里屬于瑞祥物業(yè)；等等。他們進行治安管理，負責業(yè)主的安全工作等等。業(yè)主委員會：是指由物業(yè)管理區(qū)域內的業(yè)主根據業(yè)主大會議事規(guī)則選舉產生，代表業(yè)主利益的組織機構。在調查中，大多數社區(qū)成立了業(yè)主委員會，但真正起到作用的卻很少。（2）社區(qū)的功能設計社區(qū)一般都具有社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)建設管理、物業(yè)管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、文化管理、人口管理、安全管理、服務管理等?？紤]到居民的衣食住行，方方面面。（3）社區(qū)的服務體系南京格社區(qū)的服務體系還是比較健全的，構建了區(qū)域性養(yǎng)老、助殘、家政、救助、法律、文化、衛(wèi)生、教育和志愿者幫扶等服務網絡和服務實體，在有條件的社區(qū)內設立了相應的服務站點，如秦淮社區(qū)就在秦虹路段設立了秦虹社區(qū)服務中心，更加便民實用。3、調查及分析調查表數據：卷數100份（其中18-29歲26人；30-39歲29人；40-49歲19人；50-59歲10人；60歲以上16人。）調查結果：對社區(qū)的滿意度非常滿意滿意基本滿意不滿意大中橋社區(qū)15%54%31%0%秦虹社區(qū)0%22%61%17%秦虹南路社區(qū)0%7%93%0%怡馨社區(qū)33%60%7%0%大明路社區(qū)0%7%7%86%機場路社區(qū)0%7%64%29%社區(qū)環(huán)境的舒適度非常舒適舒適基本舒適不舒適大中橋社區(qū)0%22%78%0%秦虹社區(qū)0%21%72%7%秦虹南路社區(qū)0%22%61%17%怡馨社區(qū)23%69%8%0%大明路社區(qū)0%7%14%79%機場路社區(qū)0%21%43%36%對居委會滿意度非常滿意滿意基本滿意又不滿意大中橋社區(qū)0%21%79%0%秦虹社區(qū)11%33%50%6%秦虹南路社區(qū)7%21%72%0%怡馨社區(qū)0%15%85%0%大明路社區(qū)0%50%50%0%機場路社區(qū)0%43%50%7%社區(qū)舉辦活動次數一次以下2-3次4次以上不了解23%8%0%77%贊成社區(qū)居民代表贊成不贊成不清楚大中橋社區(qū)86%7%7%秦虹社區(qū)61%11%28%秦虹南路社區(qū)71%0%29%怡馨社區(qū)54%8%38%大明路社區(qū)86%0%14%機場路社區(qū)86%7%7%對小區(qū)各部門是否了解了解一般不了解大中橋社區(qū)21%43%36%秦虹社區(qū)2%44%44%秦虹南路社區(qū)0%79%21%怡馨社區(qū)0%31%69%大明路社區(qū)8%71%21%機場路社區(qū)22%62%16%對小區(qū)關心度很關心關心一般不關心大中橋社區(qū)14%21%65%0%秦虹社區(qū)21%43%14%0%秦虹南路社區(qū)22%56%17%5%怡馨社區(qū)15%54%31%0%大明路社區(qū)21%43%14%22%機場路社區(qū)15%56%27%0%調查結果分析：上面兩項數據表示，居民目前對社區(qū)還是基本滿意的，其中秦虹社區(qū)和大明路社區(qū)居民反映出不滿意。我對社區(qū)實地進行調查，發(fā)現秦虹社區(qū)在服務體系上還是比較完善的，它有獨立的社區(qū)醫(yī)院、服務中心等，但是在社區(qū)環(huán)境方面不太理想。同樣，機場路社區(qū)環(huán)境更加惡劣。龍苑新寓靠街上的一排公寓房幾乎都出租用于廠房，因為大明路是汽車特色街區(qū)，所以很多汽車修理廠在那里坐落，嚴重影響了社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生。但由于多頭管理，造成互相推諉，環(huán)境問題一直得不到解決。這張圖表數據主要反映了居民對居委會的滿意程度，居委會是一個社區(qū)的載體，居委會管理工作的好壞，居民對居委會工作的支持與否，對城市社區(qū)治理來說是個很重要的問題。圖上顯示居民們對居委基本是滿意的，其中居民對秦虹、大明路、機場路的社區(qū)居委會有不滿意。以上一組調查數據反映出居民參與意識問題。在社區(qū)治理中，居民自治是現在的趨勢。在同個社區(qū)里，居民參與意識高低直接影響治理效果。從圖上不難看出，我國居民社區(qū)參與意識不強，積極性不高。4、總體原因反思綜上所述，在調查的這些社區(qū)中，存在許多治理問題，根本原因是體制上的缺陷和社區(qū)發(fā)展內在動力不足。社區(qū)居民自治組織作為一個獨立于政府和企業(yè)之外的社會組織系統，距離真正替代政府和企業(yè)承擔起社會所賦予的管理責任還有較大差距，目前我們不能將社區(qū)治理主體之間的關系處理好，也沒有走上真正意義上的治理。在治理中，居民應是主體，但在中國，傳統思想和現行體制影響下，都沒有社區(qū)治理參與的意識，最終導致社區(qū)發(fā)展動力不足，引發(fā)了各種治理問題。（二）城市社區(qū)治理存在的主要問題通過以上實地調查與分析，可以總結出在當前中國城市社區(qū)治理中出現的以下問題：1、渠道單一，籌集資金不足資金是社區(qū)管理的“血液”，如果供血不足，會使得社區(qū)建設很難完成下去。《居委會組織法》規(guī)定，“居委會工作的經費和來源，居委會成員的生活補貼范圍、標準和來源，由不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府和上級人民政府規(guī)定并撥付?！卑凑者@一要求，居委會的工作經費和人頭經費應當由財政解決。按照省委、省政府湘發(fā)[1992]12號文件規(guī)定，省市區(qū)三級財政每年給每個居委會撥款3000元。但是由于社區(qū)的“硬件”“軟件”要求，這三千元對于居委會來說，無異于杯水車薪。由于無法運轉，各市州、縣市區(qū)已自行將標準提高到了3萬元左右。盡管如此，仍難滿足工作需要。2、多頭管理，缺乏統一服務居民居委會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司作為社區(qū)治理中的主體，三者分別從社區(qū)治理、自治治理和專業(yè)治理的角度，共同對社區(qū)進行管理。由于社區(qū)多元主體都有著不同的利益，在現階段各主體之間的利益還存在著某些不一致性。（1）在居委會與物業(yè)之間。在現實中，一些居民委員會，對物業(yè)管理公司的管理工作不配合，導致物業(yè)管理公司工作的開展非常困難。許多社區(qū)的物業(yè)管理公司對居民委員會也不理睬擅作主張，從而對整個社區(qū)的管理帶來障礙。同時，居民委員會和物業(yè)管理公司對于社區(qū)內的一些收費項目、創(chuàng)收措施爭相管理；對于難點工作相互推諉，導致社區(qū)內許多問題管理不清。（2）居民委員會與業(yè)主委員會之間。隨著房屋商品化，業(yè)主與居民的身份雙重化，使得社區(qū)內出現一支新興力量———業(yè)主委員會。它是代表社區(qū)內一個小區(qū)物業(yè)全體業(yè)主，對接受委托的物業(yè)管理公司的物業(yè)管理實行監(jiān)督管理的自治組織。與居民委員會一樣，業(yè)主委員會也屬于自治組織，但兩者的性質不同，每個組織所代表的成員數量和目標也有很大差異。居民委員會中可以包括業(yè)主在內，可以代表業(yè)主的利益，但是，業(yè)主委員會卻不能代表居民委員會中一定數量的其他住房承租戶居民。只有當居民委員會中的居民全部是業(yè)主，居民委員會與業(yè)主委員會所代表的人是同一類對象時，兩者才是沒有區(qū)別的。當前，居委會對業(yè)主委員會干預過多，以致包辦代替，業(yè)主委員會由于是在房地產主管部門操縱下產生的組成人員帶有傾向性，但無代表性，因此就很難代表業(yè)主利益開展工作，這些是造成業(yè)主委員會與居民委員會關系不順的主要原因。3、社會和居民自主參與程度低社區(qū)是與居民生活聯系最直接、最密切、最全面的地域，居民才是社區(qū)真正的主人，因此居民有權對直接或間接影響自己生活的公共決策表達意見。中國城市基層社區(qū)居委會工作一直都是依附在基層政府行政體系下工作的，近來隨著城市社會管理體制的改革，社區(qū)有進一步行政化的趨勢。當前我國社區(qū)居委會工作的方法仍然是主要靠行政化方法[1][1]行政化方法：是說我國現在居委會的工作仍然是通過每周的街道召開的工作例會布置工作任務,居委會主任再通過召開居委會工作會議和社區(qū)積極分子工作會議,把任務布置傳達下去。四、完善我國城市社區(qū)治理的對策研究（一）國外城市社區(qū)治理的經驗借鑒1、國外城市社區(qū)治理的主要做法中國城市社區(qū)建設的目標是使社區(qū)建設的發(fā)展速度與我國的改革進程相適應，使社區(qū)成為社會穩(wěn)定的微觀基礎。能否實現這一目標取決于上述問題的解決與否。一些國家和地區(qū)推進城市社區(qū)建設很有特色，值得借鑒。（1）美國的城市社區(qū)建設在美國社會舞臺上，主要有三大角色，即政府、營利部門(企業(yè)公司)和非營利部門。其中非營利部門又稱為非政府組織或者社會中介組織。營利部門主要致力于經濟的發(fā)展非政府組織主要致力于社會服務和管理，政府則在這兩者之間，站在更高層次上通過政策調節(jié)、制定法律和財政扶持來實施宏觀調控和宏觀管理。非政府組織在美國社區(qū)建設和發(fā)展中有著舉足輕重的作用。這種組織是一種群眾性的自治組織，與政府沒有隸屬關系，其領導人的產生也是民主選舉的結果它的基本宗旨就是滿足社區(qū)居民的需要。（2）新加坡的城市社區(qū)建設新加坡的社區(qū)建設強調“以人為本”，突出“家庭”和“鄰里”，具有濃厚的東方色彩。在每個居住密集區(qū)設點建立“鄰里中心”這種基層社區(qū)組織，每個鄰里中心都集各種文化、娛樂、商業(yè)網點和便民服務于一體，為社區(qū)居民提供日常生活中想得到的所有服務?！班徖镏行摹钡囊粋€重要特征是把社區(qū)服務和商業(yè)功能集于一身，吸引眾多企業(yè)按市場原則進行投資和運用，拓寬了城市社區(qū)建設的資金來源渠道，帶來了城市現代化的變革。（3）澳門地區(qū)的城市社區(qū)建設澳門也有類似我國內地城鎮(zhèn)的“居委會”———“街坊會”，他是一個致力于民間服務的社會團體，和內地居委會受街道辦事處的“領導”不同，“街坊會”沒有什么上級領導單位，純粹是一個自發(fā)民間組織?！敖址粫笔种匾暣龠M居民與政府的溝通和聯系，經常與政府有關部門就社會政策、社會服務設施以及許多關系居民切身利益的問題交換看法，提出積極建議，并長期與政府合作開展社會福利服務和救災賑災工作，積極推動居民參與社會事務和公益事業(yè)，其資金來源大多靠社會捐贈及政府財政支持。2、國外城市社區(qū)治理的啟示上述城市社區(qū)建設都是較為成功的。其原因在于他們能從各自的國情、區(qū)情出發(fā)，正確處理社區(qū)、政府、市場之間的關系。他們都有基層群眾性自治組織。社區(qū)組織應履行的功能亦較為明確。同時由于各自情況不同，社區(qū)建設資金來源渠道上也各不相同。首先，美國是政府主導型的典型，換言之，社區(qū)建設所需資金主要靠政府財政投入和政策支持。其次，新加坡社區(qū)建設的最大特點在于引入市場主體即企業(yè)按著市場原則進行投資運作來進行社區(qū)建設。相比較而言，澳門地區(qū)的社區(qū)建設更多地依賴于社會成員的道德，即社區(qū)成員互相關愛、無償捐助和救濟。我國沒有相美國那樣強大的經濟實力，現階段不能單靠政府投入。我們可以學習新加坡和澳門，在引入市場投資前提下，積極教育社區(qū)成員，培養(yǎng)其主動參與的意識，同時由政府引導，共同治理社區(qū)事物。（二）完善我國城市社區(qū)治理的措施1、確定居民角色，強調人本觀念如果說，企業(yè)改革和政府管理職能轉變是促進社區(qū)發(fā)展的外在動因，那么，社區(qū)居民主體意識的增強就是推動社區(qū)發(fā)展的內在動力。長期以來，市民一直是作為管理客體被動地接受著來自政府的行政管理，市民沒有條件，也缺乏熱情參與社會事務的管理，這樣行政成本就很高，總是遇到資金短缺的問題。一直以來，資金問題就困擾各社區(qū)，光靠外力支持，不是長遠之計。這就要求我們需要培養(yǎng)居民的社區(qū)理念，推進社區(qū)治理。有一種關于民主的公民地位的觀點把個人看作是在自治過程中扮演更積極作用的分享者。公民的人物超越了自立而邁向更大的公共利益；這是一個角度更廣泛、更長期的觀點。很明顯這種對公民地位的解釋對個人提出了更多的要求。它要求公民具有“一種公共事務的知識，一種歸屬感，一種對整體的關切，一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約?！闭畽嗬路?、增強服務功能、加強人本思想的宣傳教育、培養(yǎng)居民自治能力，給予居民治理的空間，并且在社區(qū)治理中，讓人們負有責任感，產生“社區(qū)是我家，人人都愛她”的局面，這樣會減少社區(qū)治理成本，如此長遠發(fā)展，具有現實意義。2、明晰社區(qū)性質，突現服務功能從社會生活層面看，社區(qū)可以被視為某個居住群體所共享的共同生活區(qū)域。這個區(qū)域不是硬性限定的，而是圍繞社區(qū)的生活服務中心自然形成的生活圈，并且，不同的生活服務中心具有不同的輻射范圍，因而構成了不同的社區(qū)生活圈。社區(qū)生活圈是廣大居民群眾在日常生活中滿足物質生活需要的基本場所。隨著單位體制的解體，社會生活從單位生活中獨立出來，其中很大一部分的社會生活將在人們居住的社區(qū)中實現。因此，現代大城市的社區(qū)不僅要在物質生活上滿足人們的需求，而且應該為人們的文化娛樂和社會交往提供服務。與之想對應的就是要明確界定政府與社區(qū)居民委員會在社區(qū)管理中的職責。管理社會是現代政府的四大（階級統治、社會管理、社會服務和社會平衡）職能之一，社區(qū)作為社會的縮影，政府理當盡責，因此，我們強調社區(qū)居民委員會的自治管理并不是要否認政府在社區(qū)建設中的作用，而是要求按照社會管理的運行規(guī)則，各負其責，協調共進。所以要致力于把社區(qū)建設與滿足群眾生活需求相結合，努力創(chuàng)新和建構社區(qū)的社會生活服務系統。從社會生活多樣化、群眾需求多樣化的客觀趨勢出發(fā)，注重發(fā)揮市場機制的作用，注重發(fā)揮各類社會中介機構和各類社區(qū)服務組織的作用，探索以街坊地域為依托，形成政府、市場、社會、居民各方共同參與協作的多樣化的豐富的社會生活服務系統，切實提高社區(qū)居民的生活質量。一是引人市場機制，發(fā)揮企業(yè)組織的經營管理效能，通過探索物業(yè)管理市場化、環(huán)衛(wèi)保潔市場化等新機制，由企業(yè)化組織來承擔各種社區(qū)生活服務功能，提高社區(qū)服務的經營管理水平和社會效益。二是培育各類服務組織，切實發(fā)揮便民利民的服務功能，通過建立和合理布局社區(qū)文化活動中心、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生中心、社區(qū)生活服務中心等各種組織和機構，推進社區(qū)服務的社會化和產業(yè)化。三是倡導和發(fā)展各類居民互助性、互益性和公益性組織，形成多樣化的服務形式，切實滿足居民群眾多樣化的生活需求。在調查中，秦虹社區(qū)的醫(yī)療設施很健全。這個社區(qū)有自己的社區(qū)醫(yī)療中心，堅持藥品“零差率”銷售，“收支兩條線”等醫(yī)療管理機制，讓社區(qū)醫(yī)療告別了“以藥養(yǎng)醫(yī)”的情況，深受秦虹社區(qū)居民贊譽。3、關注結構重組，完善社區(qū)組織以往社區(qū)權力發(fā)生作用的軌跡是垂直的，是科層式的。隨著單位和社區(qū)之間的良性互動，國家與社會力量的重新整合，現在基層社區(qū)的社會是網絡狀的，其邊界是不確定的，形態(tài)是多變的，權力秩序是不固定的。創(chuàng)造新的權利載體，構建現代社會網絡組織結構既能以較小的成本增加社區(qū)公共品的供給，有利于居民逐步實現從“單位人”向“社會人”的角色轉換，促進和加強社區(qū)管理。同時，完善社區(qū)各項配套改革措施。社區(qū)治理本身是各系統，它既是社區(qū)發(fā)展所追求的價值目標，也是社區(qū)發(fā)展的實踐過程。而系統本身的本質屬性就是要求系統的各個組成部分、要素之間要保持協調運行。社區(qū)治理從內容上涵蓋社區(qū)黨建、社區(qū)管理、社區(qū)服務、社區(qū)教育、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)經濟、社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境保護等。這些都需要我們以系統的眼光來考慮彼此的關系，真正的完善社區(qū)治理模式。要充分開發(fā)和利用社區(qū)資源，鼓勵社區(qū)參與，就必須重新構建社區(qū)組織。在社區(qū)建設中，之所以要將原有的居民委員會改造為社區(qū)居民委員會，將居民自治改造為社區(qū)居民自治，不僅僅是加上一個“社區(qū)”的前綴，更主要的是原有居民委員會和居民自治的范圍有限，難以充分開發(fā)和利用社區(qū)資源，調動社區(qū)各種力量參與社區(qū)建設。如存在于社區(qū)中的單位對社區(qū)的事務不了解，社區(qū)組織不能提供有效的服務，缺乏參與社區(qū)管理的有效機制，不愿和難以參與社區(qū)建設。許多單位因此只是以“施舍”的方式對待社區(qū)組織的上門求助。這就需要通過建立社區(qū)自組織，重新界定社區(qū)成員主體，為社區(qū)不同的主體，如自然人、民間組織、法人團體開辟不同的參與渠道。如建立社區(qū)成員大會和代表大會、社區(qū)協商理事會、社區(qū)居民委員會等。由于中共黨員屬于社會的先進分子，是十分寶貴的人力資源和組織資源，在社區(qū)組織建設中應該加強社區(qū)黨組織建設，使黨員和黨組織在社區(qū)參與中發(fā)揮帶頭作用。（三）居民參與是完善社區(qū)治理的關鍵值得一提的是，社區(qū)內在的發(fā)展動力是社區(qū)居民主體意識的增強，要想真正走上治理道路，光靠以上的結構重組與體制改革是不夠的，這就要考慮到實現和完善居民自治問題。居民參與便是完善社區(qū)治理的關鍵，如果進一步思考與探究，對居民自治的完善有以下思路。1、志愿者服務：擴大居民參與的基礎社區(qū)志愿者隊伍是社區(qū)志愿服務體系的重要組成部分，是造就一直結構合理、素質優(yōu)良的社會工作人才隊伍的重要力量，也是有效推進我國社區(qū)社會工作深入開展的現實需要。志愿者服務能有效的擴大居民參與基礎，增加居民與社區(qū)的互動。例如，現在的老年人經常沒有兒女陪伴與照顧，志愿者就能很好的發(fā)揮作用。又如在這次四川賑災過程中，四川的社區(qū)志愿者們發(fā)揮著他們的力量。在社區(qū)參與的基地建設中，南京市的“社區(qū)志愿服務基地”就有四種類型：以一批有影響的國家、省市級愛國主義教育基地為依托建立服務基地，如雨花臺烈士陵園、南京大屠殺紀念館、梅園新村紀念館等；以示范點為服務基地，選擇一些青年志愿者活動開展較好的單位為示范建立起服務基地，如市教委老年教師公寓等；在一些公共場所建立教育基地，如火車站、長途汽車站、市民廣場等，這些地方與群眾日常生活關系密切，為人們所關注；以具有較強性的援助機構為基地，如律師事務所，他的服務朝專業(yè)性的領域括展。有了這幾種渠道，基地服務就能滲透到比較深的層次，而同時還有社區(qū)服務廣場的建設，其特點在于服務內容豐富，貼近生活急需，規(guī)模較大，面向全體社區(qū)居民。這種社區(qū)志愿服務的建設對社區(qū)治理影響深遠，值得借鑒。2、居民論壇：居民參與的重要路徑隨著科技日新月異的發(fā)展，社區(qū)治理中出現了“虛擬社區(qū)”這一概念。虛擬社區(qū)從網絡技術的角度看，又稱BBS或論壇。在這里，居民可以實用自己的ID進行網上交流及信息的查閱。當前，只用一般的管理手段顯然已經不能滿足居民需求，居民論壇正是給廣大居民提供一個交流平臺，是居民參與的重要路徑。管理者也可以通過網絡信息，及時得到反饋，這種管理成本小但效率高的治理方法逐漸被社區(qū)采用。我實地調查的社區(qū)基本上全建設了社區(qū)信息網，推行電子政務。論壇的建設在今后應該注重信息完備，安全度高，及時更新等特點，以便更好的為社區(qū)居民服務。3、互動合作：社區(qū)治理模式重構首先，要促進社區(qū)治理主體由單一化向多元化發(fā)展，積極培育公民社會和社區(qū)中介組織，充分發(fā)揮社區(qū)多元主體的作用，加強政府與社區(qū)組織、社區(qū)成員的合作。其次，改革政府傳統自上而下的權力運作方式，建立政府、社區(qū)組織、非營利組織社區(qū)成員單位及社區(qū)居民之間的多元互動的網絡型運作模式，使社區(qū)治理組織體系由垂直科層結構轉變?yōu)闄M向網絡結構，建立以社區(qū)共識和認同為基礎的，充分發(fā)揮社區(qū)能動性和自主性的治理模式。總之，社區(qū)治理是通過政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民、非營利組織的共同努力改善社區(qū)環(huán)境，促進社區(qū)經濟發(fā)展，提高社區(qū)居民生活質量，最終走向“善治”的過程[1]魏娜：《我國城市社區(qū)治理模式:發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》，2003，中國人民大學學報，第140頁。[1]魏娜：《我國城市社區(qū)治理模式:發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》，2003，中國人民大學學報，第140頁。結論隨著城市化進程的不斷加快，社區(qū)建設也緊跟其后。在黨的十七大報告中，強調了要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。本文從治理的角度出發(fā)，探討了社區(qū)治理相關概念，其后以南京市秦淮區(qū)中的8個社區(qū)為研究對象，主要以調查問卷法，探討了城市社區(qū)治理中渠道單一，籌集資金不足；多頭管理，缺乏統一服務；會和居民自主參與程度低的問題，以及試論了解決問題的對策：確定居民角色，強調人本觀念；明晰社區(qū)性質，突現服務功能；關注結構重組，完善社區(qū)組織。正確處理政府、社會、公眾等治理主體，以居民自治為核心，由管理走向治理道路。我們相信，只要我們堅持黨的領導、政府的指導和社區(qū)居民自治的原則，適時地從體制和機制上加以調整，以適應變化著的現代化發(fā)展要求，那么，政府行政管理與社區(qū)自治管理的有機結合，必將大大提高城市現代化管理水平，從而加快國際化大都市發(fā)展的進程。參考文獻[1]劉嫻靜：《重構城市社區(qū)》，《社會主義研究》[2]徐勇：論城市社區(qū)建設中的社區(qū)居自治，華中師范大學學報(武漢)[3]馬仲良：城市社區(qū)自治—社會主義新型民主的生長，北京日報(北京)[4]王思斌：體制改革中的城市社區(qū)建設的理論分析，京大學學報(北京)[5]劉豪興:《社會學概論》，1998，北京高等教育出版社[6]劉杰、徐祥運：《社會學概論》，2005，東北財經大學出版社[7]陳振明主編：《公共管理學》，人民大學出版社，2005年12月第一版[8]俞可平：《治理與善治》，2000，北京社會科學文獻出版社[9]埃莉諾·奧斯特羅姆著，余遜達，陳旭東譯：《公共事務的治理之道》，上海三聯書店[10]俞可平：《治理與善治》，2000，北京社會科學文獻出版社[11]曾偉、羅輝：《地方政府管理學》，2006，北京大學出版社[12]魏娜：《我國城市社區(qū)治理模式:發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》，2003，中國人民大學學報致謝隨著我的論文結束，四年的大學生活也即將結束。通過這一個多月的翻閱、調查、寫作，使我又一次體會到大學的成長的快樂與欣喜！首先，我得感謝我的論文指導老師錢玉英，是她的認真與嚴謹讓我的論文更加真實更加具有價值，也是她的耐心與博學給我的論文細致的指導。原本自己粗糙的論文框架在她的修改下，明確而清晰。總之，有老師的細心負責的指導才能順利完成。還要感謝以下老師：沈榮華、錢振明、張晨、嚴蘇桐、楊殿闖、邵賓、石巖、鄧純仁老師，在我裹足不前，是他們給予我指導和幫助，尤其是嚴蘇桐、楊殿闖老師，給予我許多寶貴意見，對我論文有極大幫助，再次真心感謝！當然，也要感謝我的室友：海燕和秋炎，大家在一起討論問題，互相促進，取長補短，使得論文更加完善。三年了，一起生活與學習，大家彼此有了默契。感謝她們對我的照顧與關愛！在論文實踐調查期間，我的家人也給予我莫大支持。我的100份調查卷幾乎全家出動，在各個小區(qū)調查，有其是我的妹妹，和我一起攝影、調查、整理資料。成為我不可或缺的