公共管理模式的類型

公共管理模式的類型一、公共管理的干預(yù)模式涵義：

公共管理的干預(yù)模式又稱官僚模式、科層模式，是一種政府依靠龐大的官僚組織對社會生活進行全面干預(yù)并壟斷公共管理過程的公共管理模式。在這種公共管理模式下，市場對公共管理的參與是間接而非直接的。公共管理的干預(yù)模式

理論基礎(chǔ)：

公共管理干預(yù)模式的理論基礎(chǔ)是20世紀(jì)20年代德國學(xué)者馬克思·韋伯設(shè)計的“官僚模型”，這一模型的原則主要有四。其一，在政府組織中，每個官員都有固定的職責(zé)和權(quán)限，他們只能在自己的職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)布命令而不能超越。其二，政府組織有嚴(yán)格的等級，下級組織必須接受上級組織的監(jiān)督和控制。其三，政府各項活動都嚴(yán)格按照行政文件的規(guī)定進行。其四，以能夠勝任工作為前提，政府工作人員領(lǐng)取固定薪俸并終身任職，使政府公職成為受尊重的職業(yè)。韋伯認(rèn)為，按照職權(quán)分明、層級節(jié)制、政令嚴(yán)格、穩(wěn)定任職原則構(gòu)建起來的政府組織是最為合理的政府組織，這種政府組織完全能夠取得最高行政效率和勝任各項行政任務(wù)。公共管理的干預(yù)模式

弊端：

首先，從政府組織自身看，干預(yù)模式下的政府組織，由于嚴(yán)格的層級節(jié)制關(guān)系，導(dǎo)致整個政府組織的刻板僵化與動作遲緩，使政府難以靈活主動地應(yīng)對瞬息萬變的信息社會、競爭活躍的市場經(jīng)濟和利益多元化的公共期望，大大影響了政府基本功能的發(fā)揮；由于機械的專業(yè)部門分工，導(dǎo)致政府機構(gòu)林立，增加了政府管理成本和協(xié)調(diào)溝通困難，降低了行政效率；由于人員的終身從業(yè)制度，導(dǎo)致行政人員循規(guī)蹈矩、為上是從，缺乏創(chuàng)新精神和社會責(zé)任感。其次，從政府與社會的關(guān)系來看，干預(yù)模式下的政府由于壟斷了公共服務(wù)的供給的過程而使自身負(fù)擔(dān)沉重，不僅降低了政府公共服務(wù)的供給能力，使政府在公共服務(wù)過程中捉襟見肘，而且使政府組織外其他社會組織，特別是社會中介組織（社會保險、勞務(wù)、律師、公證、審計、會計、信息等咨詢服務(wù)機構(gòu)）全面萎縮。公共管理的干預(yù)模式

改革：

自20世紀(jì)80年代后，西方各主要市場經(jīng)濟國家進行了“重塑政府”式行政改革，一方面是對傳統(tǒng)組織、文官組織、行政程序、行政方法以及行政權(quán)力體制的改革，使政府組織自身的狀況與功能得到改善，另一方面則通過國有企業(yè)私有化、公共事務(wù)民營化、政府業(yè)務(wù)合同化等措施，使政府與社會的關(guān)系得到調(diào)整。經(jīng)過10余年的改革，20世紀(jì)90年代后，西方各主要市場經(jīng)濟國家的政府基本上實現(xiàn)了從公共管理干預(yù)模式向市場模式的轉(zhuǎn)變。二、公共管理的市場模式

涵義：

公共管理的市場模式是一種政府與市場分權(quán)、政府與市場共同參與公共管理過程的公共管理模式。在這種公共管理模式下，政府不在壟斷公共服務(wù)的供給過程，市場對公共管理的參與是直接而非間接的。公共管理的市場模式

理論基礎(chǔ)：選擇理論新公共理論

公共選擇是要將政府的一些職能釋放給市場和社會，通過外部的政府與市場關(guān)系的重組來改革政府。新公共管理則與之相反，認(rèn)為公共部門和私營部門之間不存在實質(zhì)性差別，并以二者間的相似性為基礎(chǔ)提出了一系列管理方面的建議和主張。它并不排斥政府，而是試圖來改造它。作為市場模式的理論基礎(chǔ)，雖然公共選擇和新公共管理存在分歧，但它們之間仍有重合之處，即它們都相信市場的作用。雖然它們在對政府改革的見解和方法上有差異，但由于對市場及其主體——企業(yè)的共同青睞，它們?nèi)阅茉趯嵺`中組合起來，共同構(gòu)成市場模式的理論基礎(chǔ)。公共管理的市場模式

實踐中的市場模式——市場模式的具體做法（一）私有化

市場模式中最激進的做法是全盤的私有化。特別是在英國、日本，直至整個西歐和現(xiàn)在的獨聯(lián)體國家，私有化都倍受歡迎。這里指的私有化，是指將原先由政府控制或擁有的職能交由企業(yè)私方承包或出售給私方。其中最主要的形式是全部直截了當(dāng)?shù)爻鍪蹏谢驀鵂I的企業(yè)。支持私有化的人一般認(rèn)為，私有化可以提高可在市場上得到的產(chǎn)品的質(zhì)量，同時保持它對消費者的需求隨時作出反應(yīng)的能力；私有化使各國政府得以減少財政赤字，使政府不必為了維護效率低下的國有企業(yè)而付出大量的補貼；通過自由市場機制決定資源配置，私有化可以在長期內(nèi)創(chuàng)造更多的工作崗位和為所有的人提供更多的機會；私有化促成更開放、更富競爭性的經(jīng)濟，從而產(chǎn)生更多的個人收入和更穩(wěn)定的就業(yè)。但事實上，激進的私有化在西方受到來自多方的抵制。對于許多公共物品和具有天然壟斷性的行業(yè)，國有化仍是一貫有效的選擇。同時許多人認(rèn)為“國有”更能照顧社會公平和提高社會福利。由于私有化在實踐中遇到了許多阻力，而且引發(fā)了一系列技術(shù)上和政治上的問題，許多國家為了避免對一些敏感性的公共服務(wù)采取私有化的方式而采取了其他形式（即下面要討論的幾種形式）。（二）公共服務(wù)的付費制市場模式認(rèn)為，對于一些公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)采取收費的方式。其主要目的是想通過付費把價格機制引入到公共服務(wù)中來。從理論上講，付費制具有一些優(yōu)點：第一，它能夠克服免費提供公共服務(wù)所導(dǎo)致的對資源的不合理配置和浪費；第二，無償提供公共服務(wù)將導(dǎo)致無目的的補貼和資助，對社會公平造成損害；第三，通過付費制，價格可以真正起到信號燈的作用，從而使市場機制在公共服務(wù)領(lǐng)域得以良好運用；第四，客觀上，通過付費制也可以增加政府的財政收入，緩和政府的財政危機。但是，付費制本身也存在缺陷。對于一些特定的公共服務(wù)，付費制并不合適（比如教育、衛(wèi)生和社會服務(wù)）。一般認(rèn)為，對于使用者和公眾可以自由選擇服務(wù)項目的服務(wù)領(lǐng)域，采用付費制比較合適。按照羅斯的估計，大約75％的公共服務(wù)可以采用付費的辦法?，F(xiàn)在西方許多國家開始采用付費制，但其目的大多是為了緩和政府財政危機，實際上并沒有使價格機制真正發(fā)揮作用，所以付費制離理論家們所設(shè)想的理想狀態(tài)還差得很遠。公共管理的市場模式——市場模式的具體做法公共管理的市場模式——市場模式的具體做法（三）競爭與合同制市場模式強調(diào)競爭，認(rèn)為競爭能夠提高效率，使投入少而產(chǎn)出多；通過競爭可以打破壟斷，能迫使公營壟斷組織對顧客的需要作出反應(yīng)，從而實現(xiàn)消費者主權(quán)與“公眾主權(quán)”；并且通過競爭可以提高公共部門組織內(nèi)部員工的自尊心和士氣。競爭有多種形式。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將競爭分為三類：一是公對私的競爭，即讓公營組織和私營組織都來提供公共服務(wù)，從而促使其競爭；二是私對私的競爭，即政府要求私營企業(yè)彼此競爭，以提供一些公共服務(wù)；三是公對公的競爭，即政府促使自己內(nèi)部組織之間進行競爭，以達到良好的服務(wù)效果。把競爭機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域最常見的途徑是采用合同制，即由公共部門和政府作為顧客與委托人，同代理人即那些真正提供服務(wù)的組織（公營的或私營的）簽定合同。政府的職責(zé)是確定需要什么、簽定合同并監(jiān)督績效，具體的服務(wù)則由締約的另一方來提供。這樣政府就成為真正的管理者，而不再是提供者。合同制對政府起到了“卸載”的作用。它在西方普遍被采用。剛開始它只局限于廢物垃圾的處理、手工服務(wù)等簡單勞動，現(xiàn)在已擴大到政策制定、信息收集等專業(yè)化的領(lǐng)域，應(yīng)用越來越廣泛。公共管理的市場模式——市場模式的具體做法（四）內(nèi)部市場內(nèi)部市場是市場模式中應(yīng)用范圍比較窄的一種方式，它主要是在英國行政改革中得到了廣泛的應(yīng)用，并成為英國行政改革的一大特點。其他一些國家，如新西蘭、瑞典等，只是借用了英國的一些做法。內(nèi)部市場最大的特點就是將提供公共服務(wù)的政府部門人為地劃分為生產(chǎn)者和購買者兩方，這樣在政府組織內(nèi)部就產(chǎn)生了“生產(chǎn)者”和“消費者”兩個角色。內(nèi)部市場的實現(xiàn)需要具備三個要素：第一，要明確劃分生產(chǎn)者和消費者；第二，內(nèi)部市場的主體（生產(chǎn)者和消費者）在內(nèi)部簽定準(zhǔn)合同和商業(yè)契約，并在此基礎(chǔ)上運作；第三，它要求一定的付費制和會計制度作保障。它是西方公共管理改革的一個新思路，很有創(chuàng)新性。但運作起來需要許多條件來支持。它需要政府形成一種契約意識和平等的競爭環(huán)境，需要高素質(zhì)的管理人員和完備的信息管理系統(tǒng)。而這些在目前很難具備，所以其應(yīng)用范圍還很窄公共管理的市場模式——市場模式的具體做法（五）分權(quán)與權(quán)力下放實行分權(quán)與權(quán)力下放的主要目的是想通過公共組織政治和執(zhí)行的分離來賦予執(zhí)行者更大的自主權(quán)，使被授權(quán)的下級組織成為獨立的單位，能夠自己控制自己的預(yù)算，能夠自由地與其他組織進行競爭，而政治家只是確立目標(biāo)并對績效進行有效控制。分權(quán)的一種方式是通過財政分權(quán)來實現(xiàn)。這種方式在英國得到廣泛應(yīng)用。英國財政部于1982年公布的財務(wù)管理新方案，主要特征就是采取了財政分權(quán)的形式。分權(quán)的另一種方式是通過建立內(nèi)部代理機構(gòu)來實現(xiàn)的。這些代理機構(gòu)享有更大的自主權(quán)，在決策和執(zhí)行上更為靈活。與財務(wù)分權(quán)相比，這種形式下等級官僚組織鏈條被打碎得更徹底。公共管理的市場模式——市場模式的具體做法（六）自由化與放松管制自由化主要體現(xiàn)為放松管制。這在北美的行政改革中比較盛行。其基本的觀念是“政府無效率的主要原因是對管理層進行干預(yù)控制的內(nèi)部規(guī)制和規(guī)則的數(shù)量太多，它們包括人事規(guī)則、僵化的付酬制度、預(yù)算規(guī)則、具有約束性的采購法則以及許多別的規(guī)制?；镜募僭O(shè)是，如果公共組織能夠清除這些清規(guī)戒律，它就能更加具有靈活性和效率”放松管制包括放松市場管制、社會管制和行業(yè)管制等，其重點是放松市場管制。它在70年代成為經(jīng)濟理論上的熱門話題，80年代形成高峰并擴展到各個領(lǐng)域。但放松管制并不是不要政府的干預(yù)，而是要減少不必要的政府干預(yù)與管制。。

三、公共管理模式——四大類型劃分（一）市場化政府模式市場模式的基本觀點是利用市場和私人部門的管理方法，認(rèn)為提高公共部門的最佳途徑就是用市場機制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚體制，其主要內(nèi)容如下：

————引入市場機制

————采用合同制

————在政府內(nèi)部建立“內(nèi)部市場”

————實行合同聘用制和績效工資制度

————強調(diào)公眾利益

————通過分權(quán)和授權(quán)重組政府部門，使公共部門更具靈活性公共管理模式——四大類型劃分（二）參與政府模式參與政府希望建立一種更民主、更具集體性的管理機制，允許民眾廣泛參與政府事務(wù)，使政府行為始終置于公共關(guān)注之中，完成從決策反饋到社會反饋全過程。其主要主張是：——管理主體多元化：（1）分權(quán)于基層（2）放權(quán)于服務(wù)對象（3）共同協(xié)商——自下而上的決策過程——變化的組織結(jié)構(gòu)——參與式管理——建立實現(xiàn)公眾利益的參與機制公共管理模式——四大類型劃分（三）彈性化政府模式彈性政府模式主張建立彈性化政府，即面對不斷變化的新環(huán)境，能夠靈活地采取各項措施，并制定相應(yīng)的政策，從而有效地適應(yīng)各種新形勢、新局面，使管理高效化，建立充滿活力的政府。彈性征服模式的主要內(nèi)容有：——用“非永久性”機構(gòu)及制取代“永業(yè)制”，避免組織僵化，提高政府對不斷變化的社會和經(jīng)濟情況的應(yīng)變能力——實行彈性化人事管理，引入臨時雇傭制——下放權(quán)力，使權(quán)力具靈活性和多樣性——政策上勇于創(chuàng)新，以實驗的態(tài)度嘗試新政策公共管理模式——四大類型劃分四、解制型征服模式解制模式的主要思想就是改變科層官僚體制下的官員嚴(yán)格按章辦事的傳統(tǒng)，讓公務(wù)員盡可能發(fā)揮出潛力和創(chuàng)造力，完成令社會各階層滿意的創(chuàng)造性工作，增進社會整體利益。主要內(nèi)容有：——淡化行政組織結(jié)構(gòu)，強化有效行動能力——重視官員和共同文化價值在管理中