財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的地方分權(quán)自治精神

PAGEPAGE1財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的地方分權(quán)自治精神一、地方分權(quán)自治的基本理論要想搞清轉(zhuǎn)移支付法中的地方自治精神，首先要明確什么是地方分權(quán)自治。所謂地方分權(quán)自治，包括自治與分權(quán)兩個(gè)基本范疇。自治，是指地方自治。分權(quán)，是指地方分權(quán)，即國(guó)家權(quán)力在和地方之間的劃分。自治與分權(quán)是聯(lián)系在一起的，自治必然要求分權(quán)，沒(méi)有分權(quán)無(wú)從談自治。所謂地方分權(quán)自治，實(shí)則指在一個(gè)主權(quán)國(guó)家內(nèi)部，根據(jù)民族、、行政區(qū)劃等因素，劃分為數(shù)個(gè)特定區(qū)域，將國(guó)家權(quán)力在和這些特定區(qū)域之間進(jìn)行合法的分配，在特定區(qū)域的人民，依國(guó)家授權(quán)或令的規(guī)定，在國(guó)家監(jiān)督下自行組織法人團(tuán)體，用地方的人、財(cái)、物來(lái)自行處理自己的事務(wù)的制度。二、轉(zhuǎn)移支付法的分權(quán)理念表面上看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法是為規(guī)范公共財(cái)政支出的法律規(guī)范，實(shí)質(zhì)上卻是在適度集權(quán)的前提下保障分權(quán)的法律制度。分權(quán)是地方自治中的應(yīng)有含義。但單純分權(quán)很難解決以下問(wèn)題：第一，難以提供全國(guó)性的共享產(chǎn)品與服務(wù)；第二，無(wú)法發(fā)揮公共產(chǎn)品的規(guī)模效應(yīng)優(yōu)勢(shì)；第三，難以解決宏觀問(wèn)題；第四，不利于平衡地區(qū)間差異。但是集權(quán)也存在兩個(gè)主要的弊端：一是由于對(duì)信息的確實(shí)導(dǎo)致分配效率低；二是不利于地方積極性的調(diào)動(dòng)。因此我們不可能建議一個(gè)完全分權(quán)或者集權(quán)的體制。分權(quán)與集權(quán)必然是同時(shí)存在于一個(gè)國(guó)家，集權(quán)更多體現(xiàn)穩(wěn)定與平等，而分權(quán)更多的體現(xiàn)效率，兩者都是地方分權(quán)自治理念的內(nèi)涵。任何國(guó)家的分稅制體制都是在這樣一種集權(quán)與分權(quán)的理念下存在與發(fā)展。分析我們國(guó)家1994年的分稅制改革是，基本是從財(cái)政分權(quán)角度去考慮。而事實(shí)上，我們國(guó)家分稅制改革實(shí)際上是一次集權(quán)化的改革，其中在國(guó)民收入比例和所占有的總財(cái)政收入比重都得到明顯的提高。財(cái)政不僅獨(dú)立于地方，而且常常補(bǔ)貼地方，其中約三分之一的地方財(cái)政依靠補(bǔ)貼。這里的補(bǔ)貼最主要的手段就是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。這種通過(guò)先集中財(cái)力、再進(jìn)行補(bǔ)助的方式，實(shí)際上在增強(qiáng)權(quán)威的基礎(chǔ)上，很大程度上上化解了地方主義危險(xiǎn)；而地方通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，獲得了充足的財(cái)政支持，使得資源得到盡可能有效的分配，并且在平衡地區(qū)間差異上也發(fā)揮了重要作用。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，恰恰充分的保障了這一切的運(yùn)行。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法正是用法律這種形式來(lái)鞏固與地方分權(quán)關(guān)系，既確保擁有足夠的財(cái)力進(jìn)行統(tǒng)籌性工作，又保障了地方的財(cái)政需要。三、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的自治理念地方分權(quán)自治的核心內(nèi)容就是地方財(cái)政自主權(quán)，即“特定區(qū)域人民〞的財(cái)政自主權(quán)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的自治理念更主要是通過(guò)財(cái)政自主權(quán)來(lái)體現(xiàn)。財(cái)政支付法通過(guò)法定的形式，并從轉(zhuǎn)移支付的具體結(jié)構(gòu)的合理化與法制化的層面來(lái)更好地保障了地方財(cái)政自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)?！惨弧池?cái)政自主權(quán)首先要求地方的預(yù)算編制能夠獨(dú)立于以及上下級(jí)這是一個(gè)與預(yù)算體制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法都密切相關(guān)的問(wèn)題。預(yù)算編制的獨(dú)立性要求地方在沒(méi)有上級(jí)的預(yù)算批準(zhǔn)之下，自行獨(dú)立制定穩(wěn)定的預(yù)算編制。預(yù)算的編制必然要求地方擁有對(duì)財(cái)政收入的準(zhǔn)確判斷。解決這方面問(wèn)題，可以試圖從錯(cuò)開(kāi)地方與預(yù)算編制的時(shí)間來(lái)考慮。即當(dāng)或者上級(jí)在編制好預(yù)算方案后，地方獲悉其能從得到的財(cái)政支持的數(shù)量，從而有效并準(zhǔn)確的編制預(yù)算方案。但現(xiàn)實(shí)中國(guó)的體制卻與之背道而馳。包括在內(nèi)的各級(jí)的預(yù)算方案需要同級(jí)人大進(jìn)行審核批準(zhǔn)，而我們國(guó)家的人民代表大會(huì)體制是地方先于召開(kāi)。也就是說(shuō)，地方的這一年度的預(yù)算編制方案首先或者批準(zhǔn)后，的預(yù)算編制方案才能批準(zhǔn)。這就造成了地方對(duì)能給予的財(cái)政支持在無(wú)法確定的情況下編制出了預(yù)算方案。因此，我們必須考慮用其他辦法。那就是用立法來(lái)保障地方有明確且穩(wěn)定的預(yù)算收入來(lái)源。而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法通過(guò)法定的形式來(lái)確立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、比例和具體的計(jì)算公式，盡量保證這種收入的課預(yù)期性，進(jìn)而維護(hù)地方的預(yù)算自主權(quán)?！捕车胤截?cái)政自主權(quán)需要地方擁有充足穩(wěn)定的財(cái)政收入以滿足需要只有在地方能夠滿足納稅人需求時(shí)，財(cái)政分權(quán)的好處才能得到體現(xiàn)。而滿足納稅人需求的最有效的辦法是地方擁有的自主權(quán)。通過(guò)稅收自主權(quán)，納稅人能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)地方服務(wù)的充分了解，地方官員從而受到納稅人的嚴(yán)密的監(jiān)督。但這種情況只存在于聯(lián)邦制國(guó)家和擁有稅收自主權(quán)的單一制國(guó)家。1994年的分稅制改革并沒(méi)有賦予我們國(guó)家地方真正意義上的稅收自主權(quán)，有限的自主權(quán)被限定為在最高和最低稅率間選擇部分稅種的稅率，以及是否開(kāi)征筵席稅和屠宰稅等部分小稅種。[1]這種制度下造成的結(jié)果是地方擁有了“過(guò)多的非正規(guī)收入的自主權(quán)〞，最主要的表現(xiàn)為法律規(guī)定范圍以外的各種收費(fèi)。由于地方分權(quán)自制的客觀存在，收入自主權(quán)也是必然要求。既然轉(zhuǎn)移支付的預(yù)期那么不確定，地方只能高度的依賴(lài)預(yù)算外收入和負(fù)債來(lái)解決問(wèn)題。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)告訴我們，地方財(cái)政自治權(quán)的落實(shí)，需要財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法做保障。只有通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法構(gòu)建一套科學(xué)合理的均等化轉(zhuǎn)移支付制度，并用公式化的計(jì)算方法來(lái)保障地方穩(wěn)定的收入來(lái)源，才能讓地方在不具備開(kāi)征稅種的權(quán)力下，充分享受財(cái)政自主權(quán)，并避免亂收費(fèi)與高負(fù)債現(xiàn)象。縱觀世界各國(guó)，即是是地方享有稅收自主權(quán)的國(guó)家，也需要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法來(lái)保障地方財(cái)政自主和財(cái)政自治?！踩车胤截?cái)政自主權(quán)要求地方享受收入和支出充分的穩(wěn)定和可預(yù)測(cè)性，從而使得地方可以依照自身情況安排使用財(cái)政資金財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，往往是一種附條件的方式，即可能會(huì)要求地方這樣或那樣去使用資金的，以保證能夠引導(dǎo)地方朝著有利于公平的方向去努力。但這無(wú)疑嚴(yán)重的影響了地方的自治權(quán)，因?yàn)槿绻麑?zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例過(guò)高，就可能使得這部分資金成為了地方的財(cái)政主體部分。這很可能因?yàn)榈挠绊懯沟玫胤綗o(wú)法依照自身情況去合理安排資金。由此可見(jiàn)，對(duì)地方各級(jí)的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，影響到了地方財(cái)政自主權(quán)的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性。在當(dāng)今中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度法律缺失，政策化體制穩(wěn)定性很差，這個(gè)問(wèn)題表現(xiàn)的很突出。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法能夠在公式化的基礎(chǔ)上，保障地方財(cái)政自主權(quán)。通過(guò)規(guī)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的合理比例和配套條件，保證均等化轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上，又盡可能的減少對(duì)財(cái)政自主權(quán)以及財(cái)政支出方向的影響。這對(duì)于地方制定預(yù)算和發(fā)展規(guī)劃是非常有意義的。在中國(guó)談分權(quán)自治，是一個(gè)十分必要的話題。地方分權(quán)自治是西方國(guó)家現(xiàn)代化命題的應(yīng)有內(nèi)涵。作為發(fā)展中國(guó)家的