工程總承包所面臨的問題及政策建議

淺談工程總承包所面臨的問題及建議我國對項目管理探討和實踐起步較晚，真正稱得上項目管理的起先是1982年利用世行貸款建設魯布革水電站，其先進的管理閱歷引發(fā)了我國施工管理體制的改革。1984年首先采納項目國際招標，既縮短了工期，又降低了造價，取得了明顯的經濟效益；同時在有色、能源等系統(tǒng)的設計單位進行工程設計改革和工程總承包試點。1987年，國家又對開展工程總承包提出了若干詳細要求，批準開展試點工作；確定了施工管理體制改革的總目標，并批準了EPC全過程總承包試點。1999年，國家明確了國際型工程公司的基本特征和條件，提出要將有條件的工程設計單位創(chuàng)建成為具有EPC總承包實力的國際型工程公司，并制定了相應的政策與措施。2000年1月起先，我國正式實施《中華人民共和國招標投標法》，為我國項目總承包管理的健康發(fā)展供應了法律保障。2003年2月，建設部為了進一步推動工程建設項目組織實施方式的改革，出臺了相關文件，要求各地激勵具有勘察、設計或施工總承包資質的企業(yè)通過改革和重組，建立與工程總承包業(yè)務相適應的組織機構和項目管理體系，打破行業(yè)界限，允許勘察、設計、施工、監(jiān)理等企業(yè)按規(guī)定申領取得其他相應資質等九條措施來培育和發(fā)展項目總承包管理。20多年的實踐和成果證明，我國設計、施工企業(yè)開展工程總承包，是可行的，也是必定的。中國寰球工程公司、中國成達化學工程公司、中國石化工程公司等一批具有設計、選購 、施工一體化的智力密集型工程總承包企業(yè)通過開展項目總承包，已將單一功能的設計院改造成以設計為主導，兼有詢問、設計、選購 、施工管理、運營服務等多功能的國際型工程公司。中國建筑總公司、北京城建集團、上海建工集團、中色建設集團公司等一批施工企業(yè)（集團）通過改革和發(fā)展，調整結構，完善功能，開展了工程總承包業(yè)務。如上海建工集團采納設計一施工總承包管理（D—B）模式建設上海金茂大廈已獲勝利；北京城建集團聯(lián)合上海建廠、香港建設集團采納聯(lián)合總承包管理模式建設國家大劇院工：程初見成效。據不完全統(tǒng)計，自1993—2001年，我國部分實力較強的工程公司和設計院已依據國際通行的EPC模式，在亞、美、歐和非洲30多個國家完成了總承包項目117項，合同金額近25億美元。隨著經濟全球化和科學技術的迅猛發(fā)展，建設項口的規(guī)模越來越大，內容越來越困難，要求越來越高，涉及面越來越廣。傳統(tǒng)模式日益顯示出其勘察、設計、選購 、施工各主要環(huán)節(jié)之間相互分割與脫節(jié)，建沒周期長，效率低，投資效益差等缺點，既缺乏項日管理的程序和方法又缺乏特地人才、閱歷和組織機構，因此無法積累閱歷或吸取教訓，造成了建設項目的巨大奢侈甚至無效投資。不但難以應對國際化全球化的挑戰(zhàn)，而且在適應國內市場方面也日益顯露出傳統(tǒng)模式的尷尬。如人均利潤，與發(fā)達國家相比懸殊：美國福陸丹尼爾公司9800美元，日本大成公司17700美元，而我國僅為80美元；日本在20世紀80年頭建筑業(yè)的純產值利潤率即已達到4％至5％，而我國1999年建筑業(yè)總產值利潤率僅為2％至3％。同一工程的承包商之間各自為政、相互掣肘，在質量、平安、進度和現場管理以及連接部位缺乏統(tǒng)一調度和協(xié)調。出現質量問題時，相互推諉，難以明確真正的責任主體。例如，江西九江雙鐘圩長江防洪堤滑塌和浙江寧波某跨海大橋尚未合攏即主梁斷裂，發(fā)生事故后，勘察、設計、施工和監(jiān)理各方“公說公有理，婆說婆有理”，好像誰都無責任?？偝邪Ｊ揭蚰芄鐣?、專業(yè)化和商品化的服務，比傳統(tǒng)模式具有更多優(yōu)勢，既合理利用了社會資源又引入了市場競爭機制，一方面強化了投資風險約束機制，分散了項目法人的風險，減輕了項目法人的工作量，克服了設計選購 、施工等相互制約和脫節(jié)的沖突，使這些環(huán)節(jié)有機地組織在一起，整體統(tǒng)籌支配，既節(jié)約了投資又提高了工程建設管理水平；另一方面對于保證建設項目的順當實施和建設目標的實現起到保障和保證作用。我國項目總承包管理方面存在的主要問題：第一，總承包組織結構不合理。因長期受支配經濟的影響，形成了企業(yè)、部門、地區(qū)三重割據局面，短期內很難形成專業(yè)化協(xié)作下的經濟規(guī)模。建筑行業(yè)全方位綜合改革的政策還不明朗，如最近勘察、設計單位改制，未把推動工程總承包作為主導方向之一等等。另據統(tǒng)計，35種新資質類別中就有23種是按部門劃分的，這種政出多門的市場準入方法和相互交叉的管理方式造成行業(yè)壟斷和市場分割，是建筑市場混亂的根源之一。由于長期的企業(yè)組織結構不合理，形成了“大公司不大不強，小公司不小不專”的局面，而日、美等國的特大型企業(yè)比例一般在1％以下。具有一級總承包資質的企業(yè)過多，導致在總承包管理這一平臺上過度競爭，管理水平較低，利潤空間狹小。其次，對總承包管理模式、法規(guī)及國際慣例了解不深，探討不透。20世紀90年頭初期我國引入FIDIC合同條款，使我國企業(yè)對國際承包管理的通用作法有了一些了解，并在國內一些重點工程上收到了較好效果，但面對加入WTO后的機遇與挑戰(zhàn)，對CM模式、NC模式、BOT模式、PFI模式了解還很少，這對我國總承包企業(yè)面對國外承包商的競爭特別不利。第三，對總承包管理相識有誤區(qū)，組織關系未徹底理順。很多人對總承包管理的概念模糊不清，誤會較多。有人認為，總承包管理就是施工費再加一筆管理費，是加大了管理費的“扒皮式”承包方式，是“皮包公司”承包行為?！靶I(yè)主、大監(jiān)理、總承包”理念未得到根本性的理解和貫徹。第四，業(yè)主存在不規(guī)范行為。由于業(yè)主建設目的、籌資方式的不同，對建筑法、招投標法理解不同，導致有些業(yè)主為避開相關法規(guī)限制，把大工程進行肢解，切塊、分塊、分段招標，甚至壓價承包、墊資承包、隨意分包、索要回扣、拖欠工程款，諸如此類，很不利于工程總承包管理的有效開展。第五，非市場因素干預多，分包市場尚未形成。應加快有關總承包法律、法規(guī)的修改和完善，如工程分包機制。工程總承包的分包，其外延要比《建筑法》和《勘察設計管理條例》的規(guī)定大很多，從市場改變與須要角度動身，對該項內容的修改及對發(fā)達國家相關制度的探討、探究和借鑒已刻不待時。國際大承包商一般沒有自己的施工隊伍，總承包后將大部分工程分包給不同專業(yè)分包商。而我國規(guī)定主體結構工程必需由總承包企業(yè)自己完成，這是對我國企業(yè)開展項目總承包管理，盡快占據國際國內市場的嚴峻制約。第六，重視項目法施工，忽視高層次總包管理。項目法施工在降低施工成本、提高工程質量、縮短建設工期等方面具有重大意義。但是，實踐證明，總承包管理與單純的項目經理部組織管理方式完全不同。由于一些企業(yè)對總承包管理模式學習、實踐不夠，忽視總承包管理探討，對總承包模式的責權利不清楚，管理體制不熟識，導致競爭失敗。第七，復合型人才缺乏，管理人員素養(yǎng)不高。單純的土建專業(yè)人才多，而駕馭新技術、懂外浯、知法律、善管理的復合型人才則嚴峻缺乏，管理人員整體素養(yǎng)有待提高。第八，實踐總承包模式的推動力不足。由于我國社會主義市場經濟脫胎于支配經濟，加之總承包主導地位不明確，導致傳統(tǒng)模式依舊占肯定比重。在有關建筑法律框架體系中，僅《建筑法》提及“提倡對建筑工程實行總承包”，但因其剛性不足和可操作性不強難以落實，之后出臺的《招標投標法》與《勘察設計管理條例》，對“應當由一個承包單位完成的建筑工程”的說法，缺乏明確說明與界定?？陀^上由于法律的推動力不足而難以在我國快速成為工程發(fā)包的主流模式。工程承包資質序列對這一模式的“疏漏”，也是導致這種尷尬的重要緣由。一方面，由于工程總承包在新資質序列中的缺位，使其游離于市場準人大門之外；另一方面新資質把“施工總承包”僅限于施工范疇，使我國在國際市場承攬的多為技術含量和利潤均較低的分包或勞務工程，而與很多高科技含量和高附加值的總承包項目無緣。加強項目總承包管理的幾點對策總承包管理是在我國基建管理體制處于新老交替、基建程序伴隨著向市場經濟體制轉變而不斷改善和調整的前提下產生的。加入WTO后，一方面，經濟全球化為機制敏捷的民營企業(yè)帶來活力；另一方面，資金雄厚、管理高效的國際承包商將進入我國，總承包企業(yè)將面臨雙重競爭與嚴峻挑戰(zhàn)。只有充分相識這一點，加快改革步伐，練好內功，主動開拓國內外市場，將是全部總承包企業(yè)發(fā)展、壯大的必由之路。為此，提出以下幾點對策：第一，調控總承包規(guī)模，做大扶強重點企業(yè)。調控規(guī)模，實質上就是調控能進行施工總承包的力氣。2001年3月，建設部正式發(fā)布《建筑業(yè)企業(yè)資質管理規(guī)定》，提高了一級企業(yè)的門檻，加大了注冊資本金額度和新增凈資產要求，其他方面要求也相應提高。另一限制規(guī)模手段是取消四級資質企業(yè)，增設特級資質企業(yè)。新資質就位有利于施工總承包企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，同時也是建立嚴格的市場準人和清出制度的關鍵。明確不同資質、等級企業(yè)，只能擔當與資質、規(guī)模相當的工程?！靶●R不許拉大車，大馬拉小車也要制止”。總承包企業(yè)應進一步調整組織結構，精簡總公司，剝離分公司，使總公司成為技術、智力、資金和管理密集的總承包管理集團，加強調控和監(jiān)管功能，重點做好總承包管理。分公司要形成獨立產權和資質的專業(yè)化施工的民營化或民營參股公司。應抓住勘察設計單位改制機遇，通過政策引導，形成一批具有工程總承包實力的企業(yè)，扶植一批資本雄厚、人才集聚、科技領先、管理過硬的國際型工程公司，參加國內外市場競爭。國家對這些重點企業(yè)賜予肯定的特殊政策，采納橫向或縱向聯(lián)合方式，盡快形成大而強的建設管理集團，輕裝上陣，與國際承包商競爭抗衡。在世貿組織協(xié)議的范圍內，WTO規(guī)則條件下，我國政府要實行肯定的愛護政策，有限度地、有步驟地開放建筑市場。國家可采納境外企業(yè)進入中國市場許可制度或對重點建筑企業(yè)進行補貼或愛護，以避開境外企業(yè)壟斷我國總承包市場。其次，理順總承包管理機制，明確總分包管理責任。以合同為依據，明確總分包的責、權、利?？偘鼘I(yè)主負總責，分包對總包負責；總包對分包實行統(tǒng)一指揮、協(xié)調、支配、管理和監(jiān)督。對于總包，除要做好分包和監(jiān)理協(xié)調外，還要做好四方面的協(xié)調工作即社會及周邊環(huán)境的協(xié)調、設計與現場的協(xié)調、設備選購 的協(xié)調和其它職能的協(xié)調。只有理順總包、分包、監(jiān)理和業(yè)主四者關系并清楚各自的責權利，才能真正樹立“小業(yè)主、大監(jiān)理、總承包”的管理理念。分包單位則要依據分包合同規(guī)定，向合同段派駐項目經理和勞務作業(yè)單位，接受總承包項目經理部的支配、組織和協(xié)調。總包單位主要負責施工管理、合同、造價、索賠、計量、信息和聯(lián)系材料供應等工作，全權處理與業(yè)主的經濟關系，為分包單位供應高效、高質量的服務和保證，并對業(yè)主全面負責，協(xié)作并接受監(jiān)理工程師的監(jiān)督及對分包商進行“四大限制”。第三，學習國際先進閱歷，培育復合型人才。目前，我國的工程詢問公司主要業(yè)務是編制項目建議書和可研報告，設計院不負責選購 和施工管理，監(jiān)理公司實際是施工階段的現場施工質量監(jiān)督，因此，總承包管理作為一個系統(tǒng)工程以及項目管理作為一種科學先進的工具，還缺乏細致探討并有待不斷總結和提高。要提高我國建設項目管理水平，首先要充分探討美國、日本等國家在總承包管理方面的閱歷結合中國特色，苦練內功，努力實踐；其次要從三個層次來培育復合型人才：政府重點培育建筑公共管理C—MPA人才；企業(yè)重點培育建筑工商管理C—MBA人才；項目部重點培育項目管理C—MPM人才。國家應盡快制定相應政策、制度，大量培育既具備堅實專業(yè)學問水平，又具備很強專業(yè)法律學問、文字水平、外語應用水平和豐富實踐閱歷的復合型管理人才。

第四，建立和健全法律、法規(guī)，逐步規(guī)范業(yè)主行為。目前建筑市場比較混亂，“無法可依，有法不依，執(zhí)法不嚴”的現象極為普遍。為此必需建立和健全各類市場管理的法律、法規(guī)和制度，做到門類齊全，相互配套，避開交叉重疊，遺漏空缺和相互抵觸。同時政府部門也要充分發(fā)揮和運用法律、法規(guī)手段，培育和發(fā)展我國建筑市場體系，確保建設項目從前期策劃、勘察設計、工程施工到竣工驗收等全部活動都納入法制軌道；要通過對現行法律、法規(guī)的充溢與修改，把工程總承包發(fā)包模式用法律形式固定下來，規(guī)定凡符合工程總承包標準與規(guī)模的項目，一般不得平行發(fā)包或化整為零，否則視為違法行為，使工程總承包形式進入法制化程序。建筑行業(yè)應加快制定規(guī)范業(yè)主行為的制度探討，防止將工程切塊、分塊或分段招標；逐步根治目前業(yè)主壓價承包、墊資承包、隨意分包、索要回扣、拖欠工程款等幾種難于克服的頑癥，創(chuàng)建更多的機會、優(yōu)化更好的環(huán)境來實施工程項目總承包管理。但在實際中，還存在一些問題，主要有二點：一是業(yè)主責任問題。業(yè)主是項目的投資主體，由于全部權和機制上的各種緣由，業(yè)主真正關切的或在決策時事實上考慮的，往往不是項目的最終效益，而是上級的意志、自己的政績和同級、下級的利益等，這樣做的干脆后果是奢侈和腐敗，間接后果是項目效益降低，造成大量無效投資，根本緣由就是項目法人責任制沒有落到實處。二是業(yè)主素養(yǎng)問題。業(yè)主是項目的投資主體，在實施過程中有最大的決策權，決策正確與否取決于其素養(yǎng)。作為業(yè)主應當具備必要的項目管理學問，應了解項目管理費用、進度和質量三大限制，應懂得項目的費用不肯定越低越好，進度不肯定越快越好，質量不肯定越高越好。也就是說，應當用最終創(chuàng)建的效益來衡量和確定項目的合理費用、合理周期和合理質量。當業(yè)主盲目拍板定了一個不合理的費用、周期或質量標準，往往適得其反。作為業(yè)主既不要代替和過多干預總承包公司的項目管理，又不能放棄對項目的監(jiān)督、協(xié)調和限制。第五，充分發(fā)揮整體優(yōu)勢，實踐項目總承包。在一些工程的施工總承包中，要主動主動地為業(yè)主開展工程建設全過程服務，使業(yè)主信任自己的管理實力和綜合配套實力。在簽訂總承包合同后，要實行主動的組織形式來加強對工程的全面管理，把總承包商的責任落實分解到各個分包商的工作支配和實施環(huán)節(jié)中，做到統(tǒng)籌考慮、細心組織、周密支配、規(guī)范施工。要組織精干高效的項目班子，充分發(fā)揮總公司整體的管理和技術優(yōu)勢，對確定的各專業(yè)分包商進行督促、協(xié)調和管理。關鍵時刻，能抽調精兵強將，調動總公司的人力、物力、財力和機械，確保各關鍵工序目標的實現，充分體現整體實力。通過實施施工總承包，積累閱歷，向項目總承包實踐過渡，即從立項、征地、地質勘察、方案設計、施工圖設計、土建施工、設備選購 安裝、單機試車到聯(lián)動調試，最終交鑰匙移交運行，實踐全過程總承包模式。第六，增加配套協(xié)作實力，提升總承包管理水平。要加強總承包實力，必需調整經營結構，深化管理體制改革。要強化調控實力，增加整體實力，提升對大型和特色工程的總承包水平。依據項目法組織施工，構筑企業(yè)管理密集、智力密集和技術密集的管理層，以適應對工程實行總承包管理經營的目標。在加強總承包實力同時，要重視向多元化發(fā)展，依據市場須要，留意向主業(yè)的兩頭延長，主動發(fā)展設計、監(jiān)理、地基處理、鋼結構制作與安裝等專業(yè)化配套實力；組建裝飾、智能化、物資、機械租賃公司，使這些專業(yè)公司成為主業(yè)的依托，形成與主業(yè)相配套的產業(yè)結構，提高資質等級，與總承包資質相配套。各專業(yè)公司要在市場競爭中不斷提高素養(yǎng)，使之成為實施工程總承包的堅實基礎。第七，開展項目信息化管理，提高總承包企業(yè)競爭力。土木工程的信息化是用計算機、通信、自動限制等信息匯合處理高新技術對傳統(tǒng)土木工程技術手段及施工方式進行改造與提升，促進土木工程技術及施工手段不斷完善，使其更加科學、合理，有效地提高效率，降低成本；實現土木工程的信息化將引起土木工程企業(yè)管理方式的深刻革命，必定推動企業(yè)團隊的重組及施工流程的優(yōu)化，促使企業(yè)管理理念和手段的革新；土木工程的信息化是土木工程市場發(fā)展的高級階段，必定融入現代物流業(yè)、電子商務業(yè)和信息產業(yè)，從而實現土木工程的高效益、高效率。推動工程總承包管理的幾點建議第一，禁止總承包單位將工程分包給不具備相應資質條件的單位。為激勵勘察設計單位牽頭實施EPC總承包，加強企業(yè)間“強強聯(lián)手”，利于進行合法分包選擇，建議總承包單位不行以將主業(yè)分包，但允許將工程的勘察、設計、施工、設備選購 分包給具備相應資質條件的單位。分包時不得將一個單項工程的勘察、設支配分成若干部分發(fā)包給幾個單位，也不得將一個單位工程的施工劃分成若干部分發(fā)包給幾個施工單位。其次，適應工程總承包(EPC