中國社團變革的政治社會學

中國社團變革的政治社會學分析------從國家合作主義到社會合作主義內容提要：本文試圖通過分析中國社團的歷史和現(xiàn)狀，從合作主義的視角論述轉軌時期中國社團從國家合作主義向社會合作主義變革的趨勢。關鍵詞：中國社團國家合作主義社會合作主義一、合作主義的概念及分類合作主義(Ｃｏｒｐｏｒａｔｉｓｍ)是70年代盛行于歐洲斯堪地納維亞地區(qū)的一種處理國家和社會組織之間關系的模式，是現(xiàn)代西方政治思潮流派之一。它是社會中的一種政治社團意識，主張一個人的價值只有在社團中才能很好地體現(xiàn)出來，不強調個人的作用。合作主義的重要代表人物斯密特對合作主義所給出的經典定義如下：合作主義“作為一個利益代表系統(tǒng)，是一個特指的觀念、模式或制度安排類型，它的作用，是將公民社會中的組織化利益聯(lián)合到國家的決策結構中”。斯密特認為“這個利益代表系統(tǒng)由一些組織化的功能單位構成，它們被組合進一個有明確責任（義務）的、數(shù)量限定、非競爭性的、有層級秩序的、功能分化的結構安排之中。它得到國家的認可（如果不是由國家建立的話），并被授權給予本領域內的絕對代表地位。作為交換，它們在需求表達、領袖選擇、組織支持等方面的行動受到國家的相對控制”。轉引自張靜：《法團主義》，中國社會科學出版社１９９８年版，第２３至２４頁。轉引自張靜：《法團主義》，中國社會科學出版社１９９８年版，第２３至２４頁。以國家對社會的控制程度，合作主義可分為國家合作主義和社會合作主義。在國家與社會的關系中，國家合作主義以國家為中心，認為國家對社會組織具有絕對的主導權，由國家控制社團。而社會合作主義認為國家與社會是平等的合作關系，雙方都有權自由選擇合作伙伴，社團充分自治。學者張靜認為國家合作主義“說明一種自上而下的組織關系，在其中，國家的作用是主要的”，社會合作主義“則代表自下而上的組織關系，其中社會力量主導著關系的秩序”?！岸叩幕静煌谟?，主導權力在國家和社會組織間的分布不同。”張靜：《法團主義》，中國社會科學出版社１９９８年版，第２８頁。根據(jù)斯密特的標準，國家合作主義和社會合作主義的區(qū)別如下：轉引自張靜：《法團主義》，中國社會科學出版社１９９８年版，第２９頁。張靜：《法團主義》，中國社會科學出版社１９９８年版，第２８頁。轉引自張靜：《法團主義》，中國社會科學出版社１９９８年版，第２９頁。表一國家合作主義與社會合作主義的區(qū)別稻吳島類交別應對比項鐵國家合作主敢義乏社會合作主神義革團體數(shù)量賴惟一性爭強制性牧競爭性針層次淘功能分化親代表地位目監(jiān)護者五控制運有限關一個代表機乓構挽國家安排麥低故分明拒邊界清楚嫂絕對輝受國家保護眠國家控制鄭眾多粱多個代表機山構墨自由崖高身不分明枯邊界不清提不絕對頃不受國家保圈護堂與國家無關二、中國社團現(xiàn)狀的國家合作主義分析雖然合作主義是源于歐洲的一種社會政治模式，但是它具有一定的普遍適用性。中國社團建國以來的發(fā)展情況，就與國家合作主義的上述特征有許多相似之處。（一）社團受政府嚴密控制是國家合作主義的典型特征。中國社團受政府嚴密控制突出表現(xiàn)在社團的“雙重管理”體制，它源于國務院１９８９年１０月２５日發(fā)布的《社會團體登記管理條例》及其后１９９８年修訂的新條例。所謂“雙重管理”，是指社團的成立必須經政府民政部門登記備案，社團日常工作受業(yè)務主管單位監(jiān)督管理，且社會團體的登記管理機關和業(yè)務主管單位的行政管轄范圍，必須與社團的活動范圍相一致。這就從縱橫兩個方向挾制了社會團體獨立開展活動。《社會團體登記管理條例》規(guī)定：“國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關”。“國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業(yè)、學科或者業(yè)務范圍內社會團體的業(yè)務主管單位”?！稐l例》賦予業(yè)務主管單位相當寬泛的管理權限和管理責任。第九條規(guī)定：“申請成立社會團體，應當經其業(yè)務主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機關申請籌備?！钡诙藯l規(guī)定：“業(yè)務主管單位履行下列監(jiān)督管理職責：（一）負責社會團體籌備申請、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查；（二）監(jiān)督、指導社會團體遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，依據(jù)其章程開展活動；（三）負責社會團體年度檢查的初審；（四）協(xié)助登記管理機關和其他有關部門查處社會團體的違法行為；（五）會同有關機關指導社會團體的清算事宜?！薄渡鐣F體登記管理條例》第一章第六條，第三章第九條，第五章第二十八條，１９９８年９月２５日發(fā)布。實際上，業(yè)務主管單位的權責遠遠不止這些。民政部主管官員主編的《社團管理工作》一書規(guī)定，業(yè)務主管單位要“對已經登記的社團負責日常管理?！渲饕獌热莅ǎ贺撠煂ι鐖F負責人和社團專職工作人員進行經常性的形勢、任務和思想政治教育，使其熟悉并遵守國家的法律、政策；負責對社團負責人的選舉和換屆任免的審核、社團專職工作人員的黨組織建設、工作調動、工資調整、職稱評定等方面的管理；負責對社團的重大業(yè)務活動（包括召開研討會）、財務活動、接受資助和外事活動進行審查及管理；負責對社團內部組織機構的調整、增減等進行審查并提出意見，并督促社團到原登記管理機關辦理變更、注銷登記手續(xù)。同時，協(xié)助社團清理債權債務并出具債務完結證明等善后工作?！鞭D引自康曉光：《轉軌時期的中國社團》，資料來源：《社會團體登記管理條例》第一章第六條，第三章第九條，第五章第二十八條，１９９８年９月２５日發(fā)布。轉引自康曉光：《轉軌時期的中國社團》，資料來源：（二）在政府與社團的合作關系中，政府占據(jù)絕對的主導地位。社團的“雙重管理體制”也決定了社團的活動決不能損害政府的利益、違背政府的意志，否則政府可以直接終止它的活動或者通過清理整頓取締社團。由于相當一部分社團的主要資金來源是政府撥款，為了獲得政府的財政支持，社團以滿足政府需求為社團第一要務，將政府視為服務對象，而將社團本該代表的社會公眾利益拋在腦后，淡化乃至忽略了社會需求，甚至有時為了滿足政府需求而不惜犧牲社會公眾的利益。社團成了政府的單向傳聲筒，而不是社會公眾利益的代表，喪失了社團最基本的代表性，更談不上集中表達和捍衛(wèi)本集團的利益。（三）中國社團在領導選擇方面受到國家很大的干預。擱在中國社團座的領導干部僻任命方面，崇根據(jù)鄧國勝副的《中國N映GO問卷調旬查的初步分猾析》所給出迷的數(shù)據(jù)，我盞們可以臨知道“根據(jù)損組織章程通柳過民主選舉質產生的NG醋O的主要酬管理干部只璃有28．4殼％；而23傅．2％的N伍GO的主燃要管理干部極是由組織負店責人提名并瑞經主管部門為批準；38遙．5％的N專GO己澆的主要管理遺干部是由主器管部門派遣食和任命；8近．6％的N緒GO無特鳳別的規(guī)則，鞭還有1．4兆％的組織對爺此未作回答術?！薄皬谋粦颜{查NGO對悼的干部來源超可以看出，鼠我國根據(jù)組條織章程民主唇選舉產生管間理干部的N述GO不到堂30%。而摔近三分之二其的NGO鹿勢的干部或者秩直接來源于鹿業(yè)務主管部魯門的派遣和翁任命，或者有由組織負責錘人提名并得提到業(yè)務主管斑部門的批準沈?！笨儓D一牌：輪ＮＧＯ的干器部來源武控金炮洽（四）社團適間競爭不充隸分，在某些洋領域形成事飼實壟斷。狡政府對社團謠之間的競爭樓進行限制，訴在《社會團詳體登記管理毯條例》中明老確規(guī)定“在記同一行政區(qū)投域內已有業(yè)網務范圍相同茅或者相似的呢社會團體，延沒有必要成劫立的”。《社會團體登記管理條例》第三章第十三條，１９９８年９月２５日發(fā)布。騰民政部進一賣步對“相同誤”和“相似拿”的定義進遞行明確的界這定?！跋嗤ⅰ笔侵干鐖F燥的名稱、性涂質、宗旨、醫(yī)任務等相同乘或基本相同摟，如“中國街青年攝影家罩協(xié)會”與“肺中華青年攝哄影家協(xié)會”吃即屬于“相續(xù)同”的社團平；“相似”痕是指社團名濟稱雖有不同訪，人員構成媽也有差別，堪但實際業(yè)務謙活動屬于同陪一業(yè)務領域每的，如“民腎間文學研究蔥會”、“通燙俗文學研究弱會”和“大冬眾文學研究監(jiān)會”即屬于家“相似”的草社團。轉引自郭國慶：《現(xiàn)代非營利組織研究》，首都師范大學出版社２００１年版，第１９４頁。緩另外，《社士會團體登記壩管理條例》認規(guī)定“社會覆團體的分支軋機構、代表分機構是社會牛團體的組成擊部分，不具幻有法人資格徹”?！吧鐣葓F體的分支徑機構不得再研設立分支機露構。社會團毯體不得設立口地域性的分樹支機構”?！渡鐣F體登記管理條例》第三章第十九條，１９９８年９月２５日發(fā)布。蛋眾所周知，舅在市場經濟賣的宏觀環(huán)境論下，社團為退了自身的生裕存，勢必要啄展開優(yōu)勝劣猶汰的競爭。淚規(guī)定分支機牛構不具有法菌人資格，不張允許社團設陷立地域性的氣分支機構，阿勢必大大削作弱社團的競嫂爭力，造成眨事實上的行蹤業(yè)壟斷和地超區(qū)壟斷?！渡鐣F體登記管理條例》第三章第十三條，１９９８年９月２５日發(fā)布。轉引自郭國慶：《現(xiàn)代非營利組織研究》，首都師范大學出版社２００１年版，第１９４頁。《社會團體登記管理條例》第三章第十九條，１９９８年９月２５日發(fā)布。補（五）社團歌的人均擁有事量少。賺在中國的雙糕重管理體制凝下，新社團如的成立必須悄滿足三個條調件：１．政稱治條件。即友新社團必須駁找到一個政訪府部門作為幻其業(yè)務主管旨單位。這個是條件的真實糞意義即只有等政府部門或池其授權單位飯才有可能成厲立新社團。碌２．資金條纖件?！渡鐣綀F體登記管戲理條例》規(guī)憲定成立全國萬性社團需要歸有１０萬以歡上的資金，惠成立地方性蟲社團和跨行丘政區(qū)域的社線團需要有３嗎萬以上的資煌金。這使得愚只有具備一杯定的資產實膚力才有可能拖成立新社團嗓。３．會員刃條件?！渡缃q會團體登記味管理條例》帖還規(guī)定新社翼團必須有５蟻０個以上的毯個人會員或版者３０個以環(huán)上的單位會虜員。除非社久會知名人士隨否則普通公言眾不太可能財擁有如此豐瓣富的社會關妹系資源，所銀以這個條件都也加大了成納立社團的籌張碼?！币虼所o中國社團成搶立的難度頗抓大。與世界專上其它國家籃相比較，中豐國每萬人擁殖有社團的數(shù)寸量不僅遠遠春落后于法國鋼、日本等發(fā)魯達國家，也竄無法與印度起尼西亞、新厚加坡等發(fā)展總中國家相比功擬。忙表二釋１０個國粥家和地區(qū)每煉萬人擁有的割非營利組織還數(shù)王名等著《中國社團改革――從政府選擇到社會選擇》，社會科學文獻出版社２００２年版，第１０５頁。王名等著《中國社團改革――從政府選擇到社會選擇》，社會科學文獻出版社２００２年版，第１０５頁。胸國家（地區(qū)鞋）手非營利組織搞數(shù)量挖人口數(shù)（萬嬌）拒每萬人ＮＰ日Ｏ數(shù)劫法國鵲60000里0-700稅000摔5885注110.4積5病日本撲12283哭44雁12641梁97.17組比利時躺82000乞1020吐80.39長美國殿14000誤00面27030匯51.79喊匈牙利邀35915短1011減35.52擁德國披18000首0-250伯000恒8205涉26.2口印度尼西亞高35000亦0素20368廈17.18乒新加坡嶼4600贏316壟14.56局埃及航15000填6140輛2.44蠟中國龜18131眠8倍12481藏0嶄1.45刮綜上所述，哄中國社團在沃包括社團領柄導人的選擇朵等一系列日充常事務方面標，都受到政鋪府嚴密控制瓦，缺乏獨立穩(wěn)性與自治性梢。又因受制漆于政府，所拆以社團在與賊政府合作過她程中處于完蠢全被動的地荒位，一切跟劫著主管部門枕的指揮棒走敗。按斯密特逆對合作主義畝的理解，社繪團在付出上五述犧牲后，蜂從政府交換語來的好處是糾政府限制社灑團數(shù)量，用孔法律明文壓扛制競爭，使瞎競爭無法按渡市場要求充盛分展開，社槐團則可依靠姻政府主管部勝門的權力進萄行地區(qū)壟斷淋和行業(yè)壟斷鈔，而這些恰鐘與中國社團伏當前的情況聲相吻合。上狀述種種跡象坐表明中國社垂團的發(fā)展軌豆跡已具有了帆國家合作主聲義的基本特秤征。依學者康曉光渴通過對中國詢社團２０多后年歷程的考殊察，認為中似國正在形成撇一種類似于瓦“國家法團賓主義”或“議準國家法團止主義”式的均結構。這一賢判斷的依據(jù)荷是：在當今敏中國，存在促著有限程度寺的自由主義輸民主和人民悼參與，統(tǒng)治枝精英對社會拳的全面控制報；因政府特網許而得以存纏在的社團發(fā)失揮著政府和率公眾之間的隸媒介、渠道例或橋梁的作精用，而政府卡則通過這些釘組織限制或四控制利益群友體的獨立活至動；合法團綿體具有壟斷宣代表權的地聰位，其代表忍職能和執(zhí)行菠職能合而為宋一；有一個伯允許壟斷代因表權和參與掌共同制定政梳策（當然程霸度極為有限晚）的國家的刺存在，而且暢國家是公共罷政策形成和讓影響集團活葉動結果的一樸支決定性力雀量。這些都腥是標準的國萍家法團主義劃結構的基本僑特征?？禃怨猓骸掇D軌時期的中國社團》，資料來源：康曉光：《轉軌時期的中國社團》，資料來源：歇三、中國社筆團未來發(fā)展獻的社會合作除主義趨勢倘（一）政府哭對社團的干竭預逐漸減少杜，社團的自創(chuàng)治程度有所大提高。鴨由于政府部懼門迫于財政瓶壓力，千方罰百計縮減下?lián)茌犐鐖F的活臺動經費，社瓣團與政府主頁管部門的經顯濟紐帶有所瓜松散，政府登無法再像過揀去那樣對社鉤團實行經濟顆控制。雖然吐主管部門用私其它方式試研圖加強對社灘團活動的監(jiān)怪控，但失去嚇了經濟基礎方的干預措施鵝收效不大。廚這一點也可閉在鄧國勝的臘一份全國調薦查問卷中得污到說明。在禽下列這份問宣卷中，選擇穩(wěn)政府行政干侵擾太大的比栽例不高，僅客占總體的1們.1%。揪表三中徐國社團面臨鞠的主要問題潔（開放式問斥題，總比例泰超過１００翠％）王名等著《中國社團改革――從政府選擇到社會選擇》，社會科學文獻出版社２００２年版，第１０８頁。王名等著《中國社團改革――從政府選擇到社會選擇》，社會科學文獻出版社２００２年版，第１０８頁。魔類型千比例（％）室排序載缺乏資金議４１．１姓１耳缺乏活動場貫所與辦公設渴備唇１１．７虎２錘缺乏人才駁９．９末３植政府的支持怪力度不夠振８．５噴４抗組織內部管劑理問題螺７．５腰５仿缺乏信息交結流與培訓機柔會虹５．２縮６在開展的活動簡得不到社會飲的回應鳳３．６迎７債相關法律、辟法規(guī)不健全恨３．４畜８耐缺乏頂目鈴３．０迷９成不存在問題醉１．８假１０凈政府的干擾無太大攀１．１誕１１現(xiàn)其他確９．３絡（二）社團烏逐步淡化了替以政府為服尋務對象的色凡彩，開始成額為社會利益辨的代表。熊社團在社會抓發(fā)展的宏觀洞環(huán)境中逐漸托找到了自己使的社會定位喪，開始轉變事依附政府的灘觀念，肩負究起公共責任糊，成為社會籠利益的代言辦人。如中國迷人口福利基役金會是典型捉的自上而下錄型基金會。擇國家計生委浴最初希望通勁過成立基金瘡會擴大國際蜜籌款和社會偵籌款途徑，逢因此基金會胃得到了計生供委的大力扶者持。此后基荷金會通過建尼立品牌項目運幸福工程，午救助貧困地渾區(qū)的貧困母杰親，向社會托傳達了基金古會增進人口就福利的價值河觀，樹立了茶組織形象，泡贏得了社會您信任。與此卻同時，基金蚊會也獲得了救自己生存的柏經驗和資源繡基礎，從而揭推動了組織谷進入自收自配支的比較獨豬立的階段。王名等著《中國社團改革――從政府選擇到社會選擇》，社會科學文獻出版社２００２年版，第２０５頁。王名等著《中國社團改革――從政府選擇到社會選擇》，社會科學文獻出版社２００２年版，第２０５頁。脫（三）社團燙間競爭加劇弱，壟斷格局絮被逐步打破璃。失隨著社會的風發(fā)展，社團惠的自治意識知不斷提高，斧許多社團逐乳漸脫離了政追府的羈絆，化主動與社會努公眾的需求肅接軌。社團兵的功能邊界吃變得模糊，形行業(yè)領域的嗽交叉加劇了居競爭的程度自，打破了官何辦社團一統(tǒng)矛天下的局面扣，也為社會荷提供了多樣鴨性的選擇。嚼如“２００漿０年以前的懇中國扶貧基比金會在基金線募捐市場上學占據(jù)霸主地騾位，全國扶吩貧性質的資鞋金募捐基本堅上歸口到中揭國扶貧基金努會。但自２混０００年中振國人民銀行臭退出對基金雙會的管理，穿中國扶貧基給金會的扶貧溫壟斷地位受匹到了極大的葉沖擊。此后巧，中國扶貧遭基金會借鑒由國外基金會謎的先進管理央經驗，改善父內部組織建窮設，適應社糧會需求，逐坐步轉變成一嗎個全新的自草收自支的組窗織。孟延春：《中國扶貧基金會》，聯(lián)合國區(qū)域發(fā)展中心、清華大學ＮＧＯ研究中心，２０００。孟延春：《中國扶貧基金會》，聯(lián)合國區(qū)域發(fā)展中心、清華大學ＮＧＯ研究中心，２０００。競另據(jù)統(tǒng)計，奧“衛(wèi)生、體獄育和社會福優(yōu)利業(yè)”、“渾教育、文化益藝術及廣播如電影電視業(yè)慈”、“科學悶研究和綜合拾技術服務業(yè)銅”三個行業(yè)革已經改變了雖改革開放以甘前幾乎是由閑非營利性事潑業(yè)單位構成船的狀況。現(xiàn)涂在屬于這些臟行業(yè)的企業(yè)輪法人已經達瓶到了２．７揀萬個，營利疊性產業(yè)活動掩單位也達到洽了１１萬個壁。郭國慶：《現(xiàn)代非營利組織研究》，首都師范大學出版社２００１年版，第１９４至１９５頁。郭國慶：《現(xiàn)代非營利組織研究》，首都師范大學出版社２００１年版，第１９４至１９５頁。撓（四）社團戒數(shù)量的增加域“１９６５襪年，中國有康全國性社團懶將近１００味個，地方性揚社團６００往０多個。１礦９６６－１束９７６年的角‘文化大革炕命’期間，楚全國各類團伐體基本上處票于癱瘓狀態(tài)迷。１９７６丑年以后社團圓開始進入復曬興階段。據(jù)嫁民政部統(tǒng)計玻，１９８９能年初，全國丘性社團已經爺發(fā)展到１６貨００多個，掙地方性社團城也猛增到２緣０多萬個。像１９８９年史１０月２５漆日，國務院懇發(fā)布了《社方會團體登記絡管理條例》勵。經過清理夾整頓之后，強１９９２年弦得到確認登姥記的全國性牢社團有１２龍００個，得庭到確認登記寨的地方性社戒團有１８萬垮個。截至１從９９６年６值月，全國性靜社團又增加