民辦教育現(xiàn)狀與改革原則

法律視角下的民辦教育現(xiàn)狀與改革原則摘要：在很長(zhǎng)的歷史時(shí)間里民辦教育承載著教育公民的主要責(zé)任。但隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府權(quán)力的介入，公立學(xué)校系統(tǒng)得以建立和完善?？擅褶k教育的地位平等性、內(nèi)涵的特殊性卻隨之忽視，出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)界定、法律性質(zhì)定位、稅收政策等各個(gè)方面的問(wèn)題。因此，想促進(jìn)我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展單單從公立學(xué)校系統(tǒng)著手是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須從法律層面來(lái)解決民辦教育的發(fā)展中的問(wèn)題，從而保證其平等性和特殊性的實(shí)現(xiàn)。關(guān)鍵詞：民辦教育；平等；特殊性；毋庸置疑，當(dāng)今世界的教育已成為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的一件大事，社會(huì)對(duì)于教育的關(guān)注程度甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)維持人們生存的衣食住行問(wèn)題。我國(guó)也運(yùn)用各種手段將其教育納入到國(guó)家權(quán)力中并設(shè)置了不同階段的公立學(xué)校，這些公立學(xué)校是現(xiàn)代社會(huì)教育普及與發(fā)展的主要力量，也是政府投入教育資源、撥發(fā)教育經(jīng)費(fèi)、改革教育體制的主要場(chǎng)所?？墒墙逃贫鹊耐晟?、教育普及化和現(xiàn)代化只靠公立學(xué)校系統(tǒng)是不足的，也必須高度重視民辦教育的改革和發(fā)展。一、追溯民辦教育的起源縱觀世界歷史的發(fā)展，在相當(dāng)一段的時(shí)間里，國(guó)家并沒(méi)有擁有教育的職能、公立教育系統(tǒng)更是難尋找其陰影?？蛇@并不意味著公民沒(méi)有學(xué)習(xí)、接受知識(shí)的場(chǎng)所。無(wú)論是在古代的西方還是古老的中國(guó)，最初教授知識(shí)的形式是由成年人在生產(chǎn)勞動(dòng)中向年輕一代傳授生產(chǎn)和生活經(jīng)驗(yàn)即家庭教育。但隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的家庭模式不能滿(mǎn)足生產(chǎn)和生活的需要，于是出現(xiàn)了多種形式的民辦教育。在古代中國(guó)具體的表現(xiàn)以”私學(xué)興起"、”學(xué)院制度"、”興辦私塾”等為主要的表現(xiàn)形式。在古代的西方也是不例外，公元前世紀(jì)古希臘的學(xué)校除少數(shù)是國(guó)家開(kāi)辦外，大多數(shù)都由私人開(kāi)辦。西方私立學(xué)校制度自誕生以來(lái)就未曾間斷，并保持了與公立校的并行發(fā)展即所謂的"雙軌制”。雖然在古希臘、古埃及、古印度都有著與本國(guó)相適宜的國(guó)家教育制度，但是教育的階級(jí)性是相當(dāng)明顯的，只有一定地位的公民才能去國(guó)家設(shè)立的學(xué)習(xí)進(jìn)行學(xué)習(xí)，自然有相應(yīng)的民間教育來(lái)滿(mǎn)足其他人渴求知識(shí)的愿望。典型代表為古希臘的智者教育，所謂智者(i在荷馬時(shí)代，是指某種精神方面的能力和技巧，以及擁有這寫(xiě)能力和技巧的人，到前世紀(jì)后期， 一詞獲得了新的、特殊的含義，被用來(lái)專(zhuān)指以收費(fèi)授徒為職業(yè)的巡回教師，這些人云游各地，積極參加城邦的政治和文化生活，以傳播和傳授知識(shí)獲得報(bào)酬，并逐步形成了一個(gè)階層。①智者作為西方最早的職業(yè)教師，他們對(duì)希臘教育實(shí)踐和教育思想的發(fā)展，作出了重大的貢獻(xiàn)。智者的”三藝”教學(xué)及自然科目和音樂(lè)的開(kāi)設(shè)，既開(kāi)辟了新的學(xué)術(shù)及研究領(lǐng)域，又?jǐn)U大了教育的內(nèi)容。無(wú)論是古代中國(guó)的私學(xué)、書(shū)院、私塾還是古希臘的智者教育都可視為民辦教育在歷史中的”源”，為世界教育的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二、民辦教育的現(xiàn)狀與形成原因盡管民辦教育在歷史長(zhǎng)河中有著舉足輕重的地位，但隨著社會(huì)的發(fā)展，不同國(guó)家的民辦教育的發(fā)展程度是大相徑庭的。我國(guó)建國(guó)后由于種種原因，民辦教育曾一度中止。直到改革開(kāi)放后，民辦教育才再度興起，并得到迅速發(fā)展。如今，它使我國(guó)的辦學(xué)模式發(fā)生了根本性的變化，初步形成了以公辦教育為主體，公辦、民辦教育共同發(fā)展的多種學(xué)校產(chǎn)權(quán)并存的辦學(xué)體制?？墒桥c公立學(xué)校相比我國(guó)的民辦教育存在著許多亟待重視的問(wèn)題，這些問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：（一）民辦教育的產(chǎn)權(quán)界定問(wèn)題民辦高校的產(chǎn)權(quán)是對(duì)民辦高校資源的不同屬性主體在對(duì)不同屬性進(jìn)行使用與經(jīng)營(yíng)時(shí)的收益關(guān)系的動(dòng)態(tài)描述，包括物權(quán)、用益物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及人力資本產(chǎn)權(quán)，焦點(diǎn)在于所有權(quán)和收益權(quán)。②從《促進(jìn)法》看，其對(duì)民辦教育產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系主體即投資人、舉辦者的產(chǎn)權(quán)主體地位與權(quán)能，所包括的所有權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)容規(guī)定不明晰，另外，允許出資人取得合理回報(bào)的規(guī)定也僅僅是作為扶持與獎(jiǎng)勵(lì)的手段，而不是正式承認(rèn)出資人對(duì)財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)。例如如《促進(jìn)法》規(guī)定：”民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。”“民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占?！睆闹形覀兛梢钥闯?，民辦教育的出資人不能享有其所投入資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，而民辦學(xué)校只是一個(gè)法律意義上的實(shí)體，究竟由誰(shuí)代表學(xué)校處理財(cái)產(chǎn)問(wèn)題并不明確。二民辦學(xué)校法律性質(zhì)定位有待明晰民辦學(xué)校由于法律性質(zhì)定位不清，導(dǎo)致其長(zhǎng)期以來(lái)很難具有與公辦學(xué)校同等的法律地位。我國(guó)《促進(jìn)法》第三條規(guī)定：”民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分?！蓖瑫r(shí)第五條規(guī)定：”民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，國(guó)家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)?！睆纳鲜龇l的規(guī)定可知民辦教育與公辦教育一樣定性為公益性事業(yè)，并且明確規(guī)定民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位。但是，對(duì)于民辦學(xué)校的主體性質(zhì)定位，法律卻并沒(méi)有明確規(guī)定其與公辦學(xué)校一樣屬于事業(yè)單位法人從而導(dǎo)致其在實(shí)踐中不具有與公辦學(xué)校同等的地位。例如，在實(shí)踐中民辦高校的成立是根據(jù)我國(guó) 年月發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》進(jìn)行登記。這就將民辦高校定性為民辦非企業(yè)必須到民政部門(mén)登記并領(lǐng)取《民辦非企業(yè)單位法人登記證書(shū)》，并由民政部門(mén)負(fù)責(zé)年度檢查。這與公辦學(xué)校的事業(yè)單位法人性質(zhì)是大相徑庭的。三民辦高校在稅收政策上遭遇不平等待遇民辦學(xué)校是非營(yíng)利性組織基于其身份的特殊性在稅收政策上我國(guó)立法給予了一定優(yōu)惠。根據(jù)我國(guó)《促進(jìn)法》第四十六條規(guī)定”民辦學(xué)校享受?chē)?guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策?！蓖瑫r(shí)《實(shí)施條例》第三十八條規(guī)定”捐資舉辦的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策。出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校享受的稅收優(yōu)惠政策由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)、稅務(wù)主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)行政部門(mén)制定。”由上述規(guī)定可知如果民辦高校不要求取得合理回報(bào)則應(yīng)依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策。如果要求取得合理回報(bào)則也會(huì)享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。但由于法律并沒(méi)有明確規(guī)定該稅收優(yōu)惠政策的具體內(nèi)容導(dǎo)致實(shí)踐操作中各地方做法不一。（四）民辦教育現(xiàn)狀形成的原因：與法律的缺失有著莫大關(guān)系我國(guó)目前的教育立法主要是依據(jù)《憲法》，以《教育法》為基本法，按照教育的不同類(lèi)別和層次進(jìn)行教育立法，包括《義務(wù)教育法》、《高等教育法》和《民辦教育法》以及以教育法律為核心的行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。這些法律法規(guī)對(duì)于教育內(nèi)容的規(guī)定可分為三種:一是對(duì)于公民基本受教育權(quán)利的規(guī)定，并不涉及具體的學(xué)校權(quán)利義務(wù)，例如《憲法》、《教育法》；二是：以公立學(xué)校為背景所制定的各個(gè)階段學(xué)校權(quán)利義務(wù)關(guān)系，例如《義務(wù)教育法》、《高等教育法》。三是：專(zhuān)門(mén)針對(duì)民辦學(xué)校所制定的，例如在年月實(shí)施的《民辦教育促進(jìn)法》及年月實(shí)施的《實(shí)施條例》這兩部法律法規(guī)的頒布，是以法律的形式肯定了民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等法律地位，也確實(shí)為民辦教育突破性發(fā)展起來(lái)了關(guān)鍵性的作用。但在我國(guó)民辦教育的模式有著多種多樣：按教育階段劃分，如民辦基礎(chǔ)教育從幼兒園、小學(xué)、初中到高中、甚至到大學(xué)級(jí)級(jí)設(shè)置；再次按民辦辦學(xué)主體可劃分單一主體、聯(lián)合主體和中外聯(lián)辦三大類(lèi)別；最后按教育類(lèi)型劃分，各級(jí)各類(lèi)的民辦教育機(jī)構(gòu)隨著社會(huì)需求的發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生，正規(guī)教育和非正規(guī)教育、全日制和半日制或業(yè)余制；初、中、高職業(yè)學(xué)校、成人教育等?？梢哉f(shuō)在教育的各個(gè)領(lǐng)域和階段都有著民辦教育的存在。所以?xún)H靠上述的三種法律法規(guī)是不足以調(diào)整具有復(fù)雜性和特殊性的民辦教育領(lǐng)域的法律關(guān)系，從而導(dǎo)致了上述的問(wèn)題。教育理念與法律精神難以契合法律規(guī)范必須正確反映”事物的法的本質(zhì)，”立法不是”發(fā)明法律”而是”發(fā)現(xiàn)法律”。③教育的法律和法規(guī)是把法律的特殊形式和教育的特殊內(nèi)容結(jié)合在一起的，因此，教育法律應(yīng)該是教育理念和法律精神正確和靈活的契合。各個(gè)立法者在制定、修改、廢棄有關(guān)教育法律時(shí)，必須深刻的認(rèn)識(shí)教育這一重大活動(dòng)發(fā)展規(guī)律和內(nèi)在特質(zhì)。教育是唯一以培養(yǎng)和發(fā)展人為目的活動(dòng)，不僅關(guān)乎個(gè)人的一生，也是影響一個(gè)國(guó)家，甚至整個(gè)民族生死存亡的重要因素。對(duì)于不同階段、不同形式的教育應(yīng)該有著不同的法律進(jìn)行規(guī)律，教育法律理念除了自身必須擁有的高深學(xué)問(wèn)、學(xué)術(shù)自治、學(xué)術(shù)自由、精英教育與大眾教育、公辦教育與民辦教育等教育理念還必須包括法律最高價(jià)值理念所涵蓋得秩序、民主、自由、平等、公平、正義。深思我國(guó)民辦教育情況，其教育理念不僅沒(méi)有得到很好的表現(xiàn)，很多情況甚至違背了法律的精神。雖我國(guó)民辦教育辦學(xué)形式多樣，規(guī)模也有所擴(kuò)大，但總的來(lái)說(shuō)與公立學(xué)校相比，有很多地方有著不平等的對(duì)待，缺少立法者的重視，教育理念也沒(méi)有得到真正的灌輸，例如在很多民辦職業(yè)高校所設(shè)定的規(guī)格是缺乏具體性的，在很多情況下，這些民辦學(xué)校的生源素質(zhì)都偏低，甚至在某程度只是那些沒(méi)有考上正規(guī)大學(xué)學(xué)生暫時(shí)的"棲息地”，在學(xué)生入學(xué)資格上沒(méi)有看到職業(yè)學(xué)校發(fā)展的特殊性，例如根據(jù)《高等教育法》第十九條及其他相關(guān)法律的規(guī)定，我國(guó)中等職業(yè)學(xué)校和高等職業(yè)學(xué)校學(xué)生與普通學(xué)校學(xué)生同時(shí)參加同樣的考試以取得入學(xué)資格。這一體化的考試制度忽視了職業(yè)學(xué)校對(duì)學(xué)生技能的要求，不利于進(jìn)校學(xué)生的升學(xué)和發(fā)展，影響了職業(yè)學(xué)校特色的發(fā)揮，已經(jīng)不能適應(yīng)職業(yè)學(xué)校發(fā)展的需要，④久而久之，形成了一種惡性循環(huán)。再次不平等的表現(xiàn)為民辦教師隊(duì)伍的缺少與待遇的不公都與民辦教育事業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)，這些矛盾的突出直接影響了學(xué)生參與高等教育過(guò)程的公平程度。三、民辦教育改革應(yīng)堅(jiān)守的法律原則在我國(guó)實(shí)行教育改革的心路歷程中，誕生不少涉及教育事業(yè)的法律法規(guī)，它們?yōu)榻逃聵I(yè)的發(fā)展提供了法律依據(jù)，還將教育事業(yè)改革的成果以法的形式確立下來(lái)。發(fā)展民辦教育提高民辦教育的辦學(xué)質(zhì)量是推進(jìn)我國(guó)教育制度改革的重要途徑之一，更是我國(guó)由教育大國(guó)變?yōu)閺?qiáng)國(guó)的不可忽視的重要任務(wù)，因此針對(duì)民辦教育的重要性和公立教育不同處，更要以法律的形式去保障民辦教育的平等地位。（一）堅(jiān)守法律中的平等保護(hù)原則正如上所訴，教育法律法規(guī)是將教育規(guī)律融合到法的精神里，在用成文法或者不成文法的形式確立下來(lái)。民辦高等教育作為我國(guó)教育事業(yè)的重要組成部分其在發(fā)展過(guò)程中因存在法律障礙而面臨一些困境。由于國(guó)家立法缺陷和實(shí)踐存在的執(zhí)法障礙導(dǎo)致民辦高等教育發(fā)展存在極大地區(qū)差異以及和與公立學(xué)校所處的不平等地位，這些問(wèn)題必須得到立法者的重視，并盡快出臺(tái)相關(guān)具體的立法來(lái)解決。而在社會(huì)和國(guó)家中容易失去平等、自由這就要遵循法的精神依靠法律的力量予以保證?，F(xiàn)如今，民辦教育在社會(huì)上所處的艱難和不平等的地位這與當(dāng)前的法律法規(guī)沒(méi)有真正貫徹法律的精神所導(dǎo)致。固然，我國(guó)有《民辦教育促進(jìn)法》來(lái)規(guī)范民辦教育的發(fā)展，但并沒(méi)有對(duì)于目前民辦高等教育在法律性質(zhì)定位、稅收優(yōu)惠政策、學(xué)校產(chǎn)權(quán)界定及合理回報(bào)制度等方面作出規(guī)定，這就導(dǎo)致與公辦學(xué)校不能得到相同的發(fā)展的機(jī)會(huì)和均等的教育資源。立法的缺陷這不僅阻礙了我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展，也不符合良法的內(nèi)在特質(zhì)，更不符合依良法治國(guó)的原則。當(dāng)今世界是個(gè)瞬息萬(wàn)變的時(shí)代，社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域都在高速的變化和發(fā)展中，教育事業(yè)也是如此。法律的制定必須符合事物發(fā)展的規(guī)律，也要隨時(shí)代的變化而做出相應(yīng)的修改和廢立?，F(xiàn)如今規(guī)范民辦教育的法律法規(guī)已經(jīng)不在屬于良法的范圍，因?yàn)闆](méi)有隨著民辦教育的發(fā)展而做出相應(yīng)的變更，導(dǎo)致民辦教育不平等地位的現(xiàn)狀。沒(méi)有更好的體現(xiàn)法律平等保護(hù)原則。（二）堅(jiān)守法律中的普適性和特殊性的統(tǒng)一與公立學(xué)校相比民辦學(xué)校肯定有許多屬于自己的特性，立法者在進(jìn)行立法的時(shí)候在看清其普通性的時(shí)候，更應(yīng)該堅(jiān)守其特殊性，針對(duì)其特質(zhì)制定相關(guān)的法律。現(xiàn)如今，民辦教育作為我國(guó)主要教育形式之一有著以下的特點(diǎn)：其學(xué)校數(shù)量多、類(lèi)型也是多種多樣，辦學(xué)水平參差不齊；地域分布廣，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，對(duì)于不同地區(qū)民辦教育的特征產(chǎn)生了一定的影響。2在高等教育階段，與公立高校的在校生規(guī)模和辦學(xué)質(zhì)量相比，民辦高校仍處于邊緣地位。這些民辦本科院校在錄取學(xué)生時(shí)，一般只能安排在第二批之后，無(wú)法與重點(diǎn)公立大學(xué)相比。其次民辦高校產(chǎn)權(quán)特性比較模糊，民辦高等教育與公立高等教育之間的界線(xiàn)難以劃定。私立高等教育系統(tǒng)內(nèi)部的差異甚至比公立與私立高等教育之間的差異還要大。另外，中國(guó)還有一些公私立混合辦學(xué)形式，如獨(dú)立學(xué)院，則是其他國(guó)家沒(méi)有的獨(dú)特辦學(xué)形式。民辦高校的經(jīng)濟(jì)特性明顯，很難把它完全等同于西方社會(huì)的非營(yíng)利性組織。在中國(guó)，投資辦學(xué)比捐資辦學(xué)的情況更為普遍，投資辦學(xué)者期待經(jīng)濟(jì)回報(bào)。這種特點(diǎn)反映在辦學(xué)者的行為和民辦學(xué)校的內(nèi)部管理方面，如董事會(huì)的組成，董事會(huì)與校長(zhǎng)之間的關(guān)系、學(xué)校追求規(guī)模的發(fā)展策略等。民辦教育的發(fā)展在很大程度上受政策因素影響。與其他組織相比，教育機(jī)構(gòu)屬于受制度環(huán)境影響較明顯的組織形式，民辦高校更是如此。與國(guó)外私立高等教育政策相比，中國(guó)民辦教育政策具有目標(biāo)單一和工具單一的特點(diǎn)。政策目標(biāo)以效率為主（解決公共經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題），政策工具主要是管制。法律作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系和規(guī)范人們行為的一種手段，它必須符合事物自身的性質(zhì)和事物發(fā)展的規(guī)律，同時(shí)也要適應(yīng)不同國(guó)家不同時(shí)期的條件和可能。⑤法律不能虛構(gòu)和脫離實(shí)際，否則法律就起不到自己應(yīng)有的作用，甚至?xí)?duì)社會(huì)的起到消極的作用，教育是作為唯一培養(yǎng)人為目的活動(dòng)，教育法律更是對(duì)人的發(fā)展規(guī)范、保護(hù)和促進(jìn)。民辦教育和公立教育雖然都是實(shí)現(xiàn)教育的形式，但是在辦學(xué)宗旨、辦學(xué)目的等很多方面有著不同地方，因此需堅(jiān)持法律中的普適性和特殊性的統(tǒng)一，才能對(duì)民辦教育所出現(xiàn)的問(wèn)題對(duì)癥下藥。民辦教育作為實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育事業(yè)的主要形式之一，它無(wú)論在古代還是如今都對(duì)推進(jìn)我國(guó)教育事業(yè)和教育改革的發(fā)展起到了不可抹滅的貢獻(xiàn)。但是如今我國(guó)的民辦教育發(fā)展情況不容樂(lè)觀，這不僅要求我們轉(zhuǎn)變教育的理念，也需要政府和社會(huì)各個(gè)方面的支持，更需要更多更具體的良法來(lái)保證其發(fā)展。注釋