第七章公共行政決策和科學(xué)決策與信息分析

公共行政學(xué)PublicAdministration主講：左霞1第七章公共行政決策學(xué)習(xí)目標(biāo)主要內(nèi)容2學(xué)習(xí)目標(biāo)通過本章學(xué)習(xí)，了解公共行政決策的概念和特征，理解公共行政決策的類型和公共行政決策體制，掌握公共行政決策過程和決策方法。教學(xué)要點(diǎn)

3主要內(nèi)容第一節(jié)公共行政決策概述第二節(jié)公共行政決策理論與分析模型第三節(jié)公共行政決策過程和方法第四節(jié)公共行政決策成本—收益分析第五節(jié)公共行政決策體制

4管理就是決策

——赫伯特·西蒙本章點(diǎn)睛5

公共行政決策不能僅僅依賴于政府及其機(jī)構(gòu)成員的意識，還需要用專業(yè)知識和科學(xué)程序做保障。領(lǐng)導(dǎo)或決策者拜專家為師，不僅不會(huì)矮化領(lǐng)導(dǎo)的形象，相反，會(huì)提升政府的公信力和權(quán)威。例如，北京市在奧運(yùn)會(huì)的籌辦過程中充分借鑒專家的意見和建議，讓決策的每個(gè)環(huán)節(jié)都經(jīng)得起科學(xué)檢驗(yàn)，為公共行政決策積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

走進(jìn)公共行政決策6第一節(jié)公共行政決策概述

公共行政決策的概念公共行政決策的特征公共行政決策與公共決策的關(guān)系公共行政決策的類型7一、公共行政決策的概念公共行政決策是指享有公共權(quán)力的公共行政部門針對公共行政管理問題，在運(yùn)用定性分析與定量分析的基礎(chǔ)之上，擬訂、選擇決策方案的一系列思維活動(dòng)和實(shí)踐活動(dòng)過程二、公共行政決策的特征性質(zhì)的公共性主體的法定性程序的合法性結(jié)果表達(dá)形式的多樣性8三、公共行政決策與行政決策的關(guān)系公共行政決策的主體既包括公共權(quán)力部門和占據(jù)合法職位的官員，也包括一般的社會(huì)組織、中介組織行政決策的主體只是公共權(quán)力部門和占據(jù)合法職位的官員，不包括一般的社會(huì)中介組織四、公共行政決策的類型戰(zhàn)略決策和策略決策高層決策、中層決策和基層決策程序化決策和非程序化決策理性決策和非理性決策確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策和非確定型決策群體決策、集體決策和個(gè)人決策

9確定型決策是指決策的信息完備和各種決策方案的結(jié)果都可以確定，因而比較容易判斷和抉擇的決策非確定型決策所遵循的決策準(zhǔn)則是“滿意準(zhǔn)則”而非“最優(yōu)準(zhǔn)則”風(fēng)險(xiǎn)型決策又稱統(tǒng)計(jì)型和隨機(jī)型決策，是指決策者掌握各種自然狀態(tài)的概率，但不知道未來究竟將出現(xiàn)哪種自然狀態(tài)，因而要冒一定風(fēng)險(xiǎn)來選擇方案的決策10最大可能準(zhǔn)則期望值準(zhǔn)則局部試驗(yàn)準(zhǔn)則隨機(jī)應(yīng)變準(zhǔn)則風(fēng)險(xiǎn)型決策的準(zhǔn)則11第二節(jié)公共行政決策理論與

分析模型

公共行政決策理論公共行政決策的分析模型

12

一、公共行政決策理論

公共行政決策理論初創(chuàng)時(shí)期公共行政決策理論的繁榮時(shí)期公共行政決策理論的新發(fā)展時(shí)期13（一）公共行政決策理論初創(chuàng)時(shí)期1887年，美國公共行政學(xué)家威爾遜發(fā)表《行政學(xué)之研究》，主張政治與行政分離，建立一門獨(dú)立的行政學(xué)科，奠定了行政學(xué)的基本框架泰勒提出科學(xué)管理理論，馬克斯·韋伯從官僚組織的角度，研究效率古利克意識到要從決策角度來研究如何提高行政效率美國管理學(xué)家C·E·巴納德提出組織決策理論并作出論述14以決策為概念工具研究公共行政，從決策角度分析管理行為以“有限理性”替代“客觀理性（完全理性）”既強(qiáng)調(diào)在決策中運(yùn)用定量方法，計(jì)算機(jī)技術(shù)等新科學(xué)方法，又重視心理因素，人際關(guān)系等社會(huì)因素在決策中的作用提出公共行政決策是多階段構(gòu)成的過程（二）公共行政決策理論繁榮時(shí)期查爾斯·林德布洛姆在《尚未達(dá)成，仍需調(diào)適》一文中系統(tǒng)表達(dá)了他的漸進(jìn)決策模式?jīng)Q策者在決策時(shí)在既有的合法政策的基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)方法對現(xiàn)公共行政策加以修正，通過邊際變動(dòng)，在社會(huì)穩(wěn)定的前提下逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)赫伯特·西蒙創(chuàng)立了決策理論學(xué)派查爾斯·林德布洛姆的漸進(jìn)決策理論15最主要的理論是公共選擇理論，其代表人物是詹姆斯·布坎南政府的政策制定者（政治家、政府官員等）和公民都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，追求個(gè)人利益的最大化通過對政治交易過程（即政府決策行為）的分析，提出“政府失敗論”救治“政府失敗”的政策建議主要有兩個(gè)方面：限制國家權(quán)力增長,減少福利國家的浪費(fèi)（三）公共行政決策理論的新發(fā)展時(shí)期

16二、公共行政決策的分析模型

完全理性決策模型有限理性決策模型模擬市場決策模型政治制度決策模型團(tuán)體決策模型精英決策模型漸進(jìn)決策模型理性決策模型政治決策模型系統(tǒng)決策模型17（一）理性決策模型理性決策論是以亞當(dāng)·斯密的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)，經(jīng)邊泌、密爾等功利主義者發(fā)展，以及現(xiàn)代管理科學(xué)家概括總結(jié)出來的一種管理決策理論建立各種運(yùn)作目標(biāo)提出各種可能的決策方案預(yù)測每一方案的成本效益和期望值每個(gè)方案的比較選擇社會(huì)資源與價(jià)值排列投入理性的最佳方案輸入

理性決策

所需資源

理性決策

所需資料18西蒙在批判完全理性決策模型的基礎(chǔ)上建立了“有限理性決策論”

對策排列比較對策搜索找不到滿意對策降低滿意標(biāo)準(zhǔn)找出滿意對策滿意的對策投入決策資源決策信息輸出1920世紀(jì)70年代，理性決策理論的新發(fā)展是公共選擇理論。代表人物是詹姆斯·布坎南和丹尼斯·繆勒，提出“模擬市場決策理論”丹尼斯·繆勒提出一套決策方式包括：全體一致規(guī)則，最優(yōu)過半數(shù)規(guī)則，過半數(shù)規(guī)則，互投贊成票，投否決票20（二）團(tuán)體決策模型美國政治學(xué)家D·B·杜魯門提出。其基本命題是：團(tuán)體間的交互影響為政治活動(dòng)的中心事實(shí)政府決策過程實(shí)際上是團(tuán)體間爭取影響政策的過程，政策成為各種團(tuán)體間競爭造成的均衡（三）漸進(jìn)決策模型美國學(xué)者查爾斯·林德布洛姆在有限理性主義的基礎(chǔ)上，針對現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國家的民主政治現(xiàn)狀所提出的一種公共行政決策模型在假設(shè)人類具有完全理性的前提下，由理性來引導(dǎo)決策承認(rèn)人類智慧能力有限的前提下，通過社會(huì)互動(dòng)、調(diào)適來作出決策21特點(diǎn)要素假設(shè)情況模式一模式二人類知識與能力問題解決的基礎(chǔ)問題解決的標(biāo)準(zhǔn)決策產(chǎn)生的方式人際關(guān)系條件決策單元社會(huì)需求問題解決途徑問題解決過程思考的范圍對失誤的態(tài)度是否接受方案的依據(jù)充實(shí)樂觀客觀真理先驗(yàn)的正確性發(fā)現(xiàn)不平等一元和諧一致智慧思考同心協(xié)力整體規(guī)避方案結(jié)果不充實(shí)、不樂觀主觀意圖經(jīng)驗(yàn)的同意選擇平等多元分歧沖突社會(huì)互動(dòng)相互制約各自的局部修改方案推出程序人類解決問題的兩種模式22（四）系統(tǒng)決策模型美國政治學(xué)家戴維·伊斯頓提出來的一個(gè)決策分析模型

需求公共政策環(huán)境輸入政治系統(tǒng)輸出支持

23第三節(jié)公共行政決策過程和方法

情報(bào)活動(dòng)階段設(shè)計(jì)活動(dòng)階段抉擇活動(dòng)階段審查活動(dòng)階段24一、情報(bào)活動(dòng)階段決策問題的確定決策目標(biāo)的確定25（一）決策問題的確定決策問題的特征決策問題的結(jié)構(gòu)26客觀性主觀性動(dòng)態(tài)性進(jìn)入政府議事日程決策問題的特征27

決策要素問題性質(zhì)確定型部分確定非確定型決策情境可以確定風(fēng)險(xiǎn)型不可確定決策方案有限有限眾多決策后果確定風(fēng)險(xiǎn)不確定概率可計(jì)算可計(jì)算不可計(jì)算決策問題的結(jié)構(gòu)28規(guī)范性層次性針對性可行性時(shí)效性（二）決策目標(biāo)的確定原則29二、設(shè)計(jì)活動(dòng)階段（一）公共行政決策方案的特征多樣性排斥性多因素性（二）設(shè)計(jì)方案的步驟初步設(shè)想具體設(shè)計(jì)30三、抉擇活動(dòng)階段合法性合目的性效益性可行性協(xié)調(diào)性

決策人員結(jié)構(gòu)合理決策權(quán)力統(tǒng)一完整權(quán)責(zé)統(tǒng)一抉擇標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、合理的決策體制31四、審查活動(dòng)階段公共行政決策審查活動(dòng)是對過去的抉擇進(jìn)行評價(jià)32五、公共行政決策方法情報(bào)活動(dòng)階段常用的方法設(shè)計(jì)活動(dòng)階段常用的方法抉擇活動(dòng)階段常用的方法審查活動(dòng)階段常用的方法33（一）情報(bào)活動(dòng)階段常用的方法“趨勢外推法”“回歸分析法”“德爾菲法34（二）設(shè)計(jì)活動(dòng)階段的方法

比較流行的方案設(shè)計(jì)分析方法主要有“頭腦風(fēng)暴法”、“馬爾可夫分析法”等“頭腦風(fēng)暴法”?；蚍Q思維共振法，是對專家會(huì)議法的發(fā)展直接頭腦風(fēng)暴法和質(zhì)疑頭腦風(fēng)暴法35

馬爾可夫分析主要是應(yīng)用隨機(jī)狀態(tài)事件的各狀態(tài)的轉(zhuǎn)移概率矩陣進(jìn)行推算，只需要近期資料，不需要大量的歷史數(shù)據(jù)

則遞推關(guān)系式為：S（1）=So·P（P不變）S2=S1·P=So·P2

┇Sk+1=SoPk+1若用矩陣關(guān)系可表示為：

馬爾可夫分析法36根據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)對備選方案的性質(zhì)加以判斷。定性分析的目的在于確定方案的“好”與“壞”，包括邏輯方法和直覺方法兩類主要是通過研究決策問題的客觀關(guān)系和其內(nèi)部量的規(guī)定性，從而建立數(shù)學(xué)模型，并通過求數(shù)學(xué)模型的解以作為決策的期望值，依據(jù)其期望選擇決策方案的一種科學(xué)決策方法。主要包括：樹形決策、矩陣決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策、成本—收益決策（三）抉擇活動(dòng)階段常用的方法定性分析法定量分析法37樹形決策用于解決結(jié)構(gòu)不良的決策問題。它把假設(shè)和賦值與其他問題關(guān)聯(lián)起來，使決策者能合理地進(jìn)行決策選擇0.7游客一般0.3游客很少0.2無雨，游客多0.8有雨，游客少+1000-200+4000-500室內(nèi)室外樹形決策法38

（四）審查活動(dòng)階段常用的方法“控制對象——實(shí)驗(yàn)對象”對比分析法回溯分析法39第四節(jié)公共行政決策體制

公共行政決策體制的概念公共行政決策信息系統(tǒng)公共行政決策咨詢系統(tǒng)公共行政決策中樞系統(tǒng)中國公共行政決策體制40一、公共行政決策體制的概念廣義指承擔(dān)公共行政決策的機(jī)構(gòu)和人員所形成的組織體系狹義指決策權(quán)力在決策主體之間進(jìn)行分配所形成的權(quán)力格局和決策主體在決策過程中的活動(dòng)程序

決策權(quán)力---是一種法律權(quán)力，它或者是在一系列可能行動(dòng)中作出選擇的權(quán)力；或者是影響決策者，推動(dòng)他去選擇自己所偏好的某一行動(dòng)的權(quán)力決策主體---包括擁有選擇權(quán)的決策者和擁有影響權(quán)的決策參與者公共行政決策體制的主要構(gòu)件41二、公共行政決策信息系統(tǒng)公共行政決策信息系統(tǒng)是為公共行政決策中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)收集、加工、傳輸和貯存信息的組織機(jī)構(gòu)形式及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地收集、處理信息為公共行政決策中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)傳輸合乎需要的信息協(xié)助決策者對各種方案進(jìn)行比較和評價(jià)，選擇最優(yōu)方案搜集傳輸決策執(zhí)行的反饋信息，為決策者修正決策和控制執(zhí)行系統(tǒng)提供依據(jù)信息系統(tǒng)的任務(wù)42三、公共行政決策咨詢系統(tǒng)決策咨詢系統(tǒng)指決策的智囊團(tuán)，是廣泛開發(fā)智力，集思廣益，協(xié)助公共行政決策中樞系統(tǒng)進(jìn)行決策的組織形式

進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，提供建議擬制、評估決策方案，輔助選定方案根據(jù)反饋信息，協(xié)助決策中樞系統(tǒng)調(diào)整原有方案

國家設(shè)置的專門決策研究機(jī)構(gòu)兼職顧問咨詢機(jī)構(gòu)咨詢系統(tǒng)的主要任務(wù)現(xiàn)代智囊機(jī)構(gòu)的形式43必須保證咨詢機(jī)構(gòu)地位上的相對獨(dú)立性允許咨詢機(jī)構(gòu)提出各種互不相同或相互對立的意見咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)由多學(xué)科知識的人組成，使其成為具有綜合研究能力的智囊機(jī)構(gòu)如何更好地發(fā)揮我國咨詢機(jī)構(gòu)的作用44四、公共行政決策中樞系統(tǒng)公共行政決策中樞系統(tǒng)是狹義的公共行政決策體制，是指決策權(quán)在決策主體之間進(jìn)行分配形成的權(quán)力格局和決策主體在決策過程中的活動(dòng)程序首長制和委員制集權(quán)制和分權(quán)制45首長制委員制特點(diǎn)最高決策權(quán)歸某個(gè)人獨(dú)掌最高決策權(quán)由兩個(gè)人以上的委員會(huì)議集體執(zhí)掌優(yōu)點(diǎn)決策迅速能夠集思廣益，采納多方觀點(diǎn)，有利于決策的民主化與科學(xué)化缺點(diǎn)公共行政決策民主化受到影響容易爭功諉過，決策遲緩，增加決策成本首長制和委員制的比較46集權(quán)制分權(quán)制特點(diǎn)決策權(quán)力集中于上級機(jī)關(guān)各級決策機(jī)關(guān)在各自管轄的范圍內(nèi)享有決策權(quán)，上級機(jī)關(guān)無權(quán)干預(yù)下級機(jī)關(guān)的決策活動(dòng)優(yōu)點(diǎn)決策能統(tǒng)籌全局各級決策機(jī)構(gòu)能因地制宜制定政策，針對性強(qiáng)缺點(diǎn)決策適應(yīng)性差各級決策機(jī)關(guān)的政策難以協(xié)調(diào)，易產(chǎn)生沖突集權(quán)制和分權(quán)制的比較47類型最高決策權(quán)歸屬最高決策者（集體/個(gè)人）主要存在時(shí)期主要存在地點(diǎn)主要決策方式原始民主制氏族等原始組織全體成員全體會(huì)議（集體）原始社會(huì)時(shí)期，現(xiàn)代各原始氏族部落，古埃及等合議神權(quán)制神僧侶、宗教領(lǐng)袖（個(gè)人）古代、現(xiàn)代現(xiàn)代海灣伊斯蘭教國家（如伊朗）獨(dú)栽君權(quán)制神或?qū)Ｖ凭饔勺诮袒騻鹘y(tǒng)產(chǎn)生的皇帝（個(gè)人）古代、近現(xiàn)代中國封建時(shí)期，現(xiàn)代君主國家（如沙特）獨(dú)裁議會(huì)制總統(tǒng)議會(huì)制名義上是“人民”，實(shí)際上是資產(chǎn)階級總統(tǒng)議會(huì)（集體）總統(tǒng)（個(gè)人）近代、現(xiàn)代

美國等合議，三權(quán)分立制內(nèi)閣議會(huì)制議會(huì)（集體）英國等委員會(huì)議會(huì)制議會(huì)（集體）中國人民代表大會(huì)制人民全國人民代表大會(huì)（個(gè)人）現(xiàn)代中國合議，民主集中制法西斯制法西斯國家政黨領(lǐng)袖、國家元首（個(gè)人）20世紀(jì)20-40年代意大利法西斯國家、德國法西斯國家等獨(dú)裁軍人獨(dú)裁制神或君主或人民，實(shí)際上是獨(dú)裁者個(gè)人軍隊(duì)首領(lǐng)（集體或個(gè)人）自古至今各軍人專政國家獨(dú)裁歷史上的行政決策類型48五、中國公共行政決策體制決策權(quán)力的分配信息系統(tǒng)咨詢系統(tǒng)

49（一）決策權(quán)力的分配以黨的機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)為線索的黨的決策權(quán)以全國人大及其常務(wù)委員會(huì)為線索的權(quán)力機(jī)關(guān)的決策權(quán)以國務(wù)院及其職能部門為線索的執(zhí)行機(jī)關(guān)的決策權(quán)50三者的決策權(quán)力從根本上說是一致的。黨委、人大決策權(quán)的根本目的是維護(hù)人民的共同利益，國務(wù)院則是這一目標(biāo)忠實(shí)的實(shí)現(xiàn)者路線、方針、政策選擇方案拍板定案設(shè)計(jì)、初選方案、執(zhí)行方案黨委人大國務(wù)院51“單通道信息傳輸體制”指的是影響政府決策的絕大部分有效信息，政府輸出的決策信息以及這些決策在執(zhí)行中的反饋信息，都是由一個(gè)附著于政府本身或?yàn)檎湃蔚恼?guī)通道傳輸混合型信息傳輸體制是指黨政機(jī)關(guān)中的信息系統(tǒng)、官方或半官方的思想——信息庫、新聞媒介、民間信息機(jī)構(gòu)（含有一定信息職能的社團(tuán)組織）和政府與民間的電子網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)（二）信息系統(tǒng)“單通道信息傳輸體制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎旌闲托畔鬏旙w制”

單通道信息傳輸體制混合型信息傳輸體制52(三)咨詢系統(tǒng)官方咨詢機(jī)構(gòu)---包括黨委系統(tǒng)的咨詢機(jī)構(gòu)和政府系統(tǒng)的咨詢機(jī)構(gòu)非官方或半官方咨詢機(jī)構(gòu)---包括科研系統(tǒng)的咨詢機(jī)構(gòu)綜合性的咨詢機(jī)構(gòu)---這類機(jī)構(gòu)各部門的人兼而有之，如某市的咨詢委員會(huì)53討論內(nèi)容：公共行政決策的特征有哪些？公共行政決策方案的特征和設(shè)計(jì)方案的步驟有哪些？科學(xué)、合理的決策體制應(yīng)該包括哪幾點(diǎn)？課堂討論54

公共行政決策的類型有哪些？簡析理性決策論和“有限理性決策論”的異同。怎樣理解公共行政決策體制的概念？結(jié)合實(shí)際分析中國公共行政決策體制中的決策權(quán)力分配。復(fù)習(xí)與思考55第3章科學(xué)決策與信息分析主要內(nèi)容：信息分析在決策中的作用；各類型決策中的信息保障；信息分析的工作流程?；疽螅毫私飧黝悰Q策中信息利用的重要性；了解不同決策階段信息服務(wù)的特點(diǎn)；理解決策對信息的基本要求；掌握信息分析工作的基本流程。3.1信息分析在決策中的作用3.1.1決策活動(dòng)中的信息利用信息分析:是對情報(bào)進(jìn)行定向濃集和科學(xué)抽象的一種科學(xué)勞動(dòng).信息在軍事戰(zhàn)略制定中的作用；信息在制定地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中的作用；信息在科學(xué)管理中的作用；信息在對外貿(mào)易中的作用；信息在制定生產(chǎn)計(jì)劃中的作用；信息在提高產(chǎn)品質(zhì)量、發(fā)展花色品種中的作用。3.1信息分析在決策中的作用決策階段信息服務(wù)的內(nèi)容與特點(diǎn)決策前（超前服務(wù)）促成決策及早完成（快）；有助于決策者掌握預(yù)測性信息（準(zhǔn)）；有助于決策者更新知識、增強(qiáng)判斷力（增）決策中（跟蹤服務(wù)）確立目標(biāo)階段；決策方案準(zhǔn)備階段；選定決策方案階段。決策后（反饋服務(wù)）跟蹤反饋；循環(huán)反饋；同步追蹤反饋。3.1.2不同決策階段的信息服務(wù)3.1信息分析在決策中的作用3.1.3決策對信息的基本要求可靠性（可信度）——信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。信息源；信息獲取手段；信息獲取的條件。完整性（完全度）——包括決策對象全部的信息全面收集歷史的、現(xiàn)實(shí)的和未來的信息；兼顧反映正面的和反面問題的信息。精確性（精確度）——反映事物特征的細(xì)微化程度。不同決策對信息的精確度要求不同；劃定范圍，確定上限和下限。3.2各類型決策中的信息保障3.2.1新產(chǎn)品研制的信息保障創(chuàng)意產(chǎn)生與篩選階段的信息保障創(chuàng)意產(chǎn)生于對信息的收集、吸收和理解；創(chuàng)意孕育著新產(chǎn)品，要盡可能多的收集；篩選是從多個(gè)創(chuàng)意中選擇出具有開發(fā)價(jià)值項(xiàng)目的過程，其要求是：新意；可行；實(shí)用；有效。3.2各類型決策中的信息保障3.2.1新產(chǎn)品研制的信息保障開發(fā)決策階段的信息保障主要任務(wù)是針對經(jīng)過初步篩選出的幾個(gè)創(chuàng)意中的每一個(gè)新產(chǎn)品開發(fā)構(gòu)想收集信息；主要目的是從若干初步入選的新產(chǎn)品開發(fā)設(shè)想中挑選一個(gè)，作為本企業(yè)的新產(chǎn)品研制項(xiàng)目。新產(chǎn)品設(shè)計(jì)階段的信息保障方案設(shè)計(jì)：正確選型，確定新產(chǎn)品的基本結(jié)構(gòu)和基本參數(shù)。技術(shù)設(shè)計(jì)：確定產(chǎn)品的