改革開放以來我國行政體制改革的歷程與邏輯

改革開放以來我國行政體制改革的歷程與邏輯

改革開放40年也是中國行政體制發(fā)生重大變化的40年。盡管行政體制改革取得了令人矚目的成就，但是如何在新時(shí)代進(jìn)一步深化行政體制改革仍是當(dāng)前面臨的一個(gè)難題，明確行政體制改革的基本邏輯是必要前提。如何構(gòu)建其基本邏輯，既有研究文獻(xiàn)主要在兩個(gè)層面展開：一是通過分析歷次政府機(jī)構(gòu)變遷來透視行政體制改革的邏輯演進(jìn)（一、形成矛盾理論，明確社會(huì)主要矛盾基本邏輯是從一定的邏輯起點(diǎn)出發(fā)，逐步確立并歷經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)，最終演化為特定模式的過程。邏輯起點(diǎn)不同，邏輯主線也會(huì)不同，因此，確定邏輯起點(diǎn)是建立行政體制改革基本邏輯的必要前提。如何確定邏輯起點(diǎn)，馬克思主義哲學(xué)為我們提供了思考方向。深化行政體制改革的根本目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展需要以明確社會(huì)主要矛盾為前提，因此，行政體制改革的方向也要以明確社會(huì)主要矛盾為基礎(chǔ)。唯物辯證法是最完整、最深刻的關(guān)于發(fā)展的思想體系，更是闡釋社會(huì)主要矛盾的理論基礎(chǔ)。從馬克思主義中國化進(jìn)程來看，我國以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，結(jié)合馬克思主義基本原理，形成了較為深刻、系統(tǒng)的矛盾理論，這為準(zhǔn)確把握不同時(shí)期我國社會(huì)主要矛盾提供了重要依據(jù)。研判行政體制改革的邏輯起點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)著眼于為社會(huì)主要矛盾界定提供理論支撐的馬克思主義哲學(xué)矛盾觀，利用矛盾分析理論闡釋我國社會(huì)主要矛盾的特點(diǎn)，為進(jìn)一步提出行政體制改革的邏輯主線及戰(zhàn)略選擇奠定基礎(chǔ)。（一）矛盾雙方存在差異，斗爭性具有相對(duì)獨(dú)立性矛盾的同一性和斗爭性是矛盾的基本屬性，揭示了事物之間或事物內(nèi)部諸要素之間既對(duì)立又統(tǒng)一的關(guān)系。唯物辯證法認(rèn)為，世界上的一切事物都包含著兩個(gè)方面，相互排斥，卻又相互聯(lián)結(jié)。從矛盾的同一性來看，相互矛盾的兩個(gè)事物或矛盾著的對(duì)立面之間存在有機(jī)且不可分割的聯(lián)系。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是矛盾雙方相互依存和聯(lián)結(jié)，并共處于一個(gè)統(tǒng)一體之中；二是矛盾雙方相互滲透和包含，并在一定條件下相互轉(zhuǎn)化。從矛盾的斗爭性來看，相互矛盾的兩個(gè)事物或矛盾著的對(duì)立面之間存在不相容且相互分離的趨勢，具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是矛盾雙方存在差異，即“你不同于我，我不同于你”；二是矛盾雙方相互排斥，即“你離開我，我離開你”；三是矛盾雙方相互克服，即“你削弱我，我削弱你”。從矛盾的同一性和斗爭性的辯證關(guān)系來看，二者既存在差異，又存在聯(lián)結(jié)。斗爭性是絕對(duì)的，無條件地存在于矛盾雙方并貫穿事物運(yùn)動(dòng)的全過程；統(tǒng)一性是相對(duì)的，只有當(dāng)特定條件具備時(shí)矛盾雙方才能共處于一個(gè)統(tǒng)一體之中，這是同一性和斗爭性最明顯的差別。但是，同一性不能離開斗爭性而單獨(dú)存在，即同一是包含著差別的同一，需要基于對(duì)立之上來達(dá)成統(tǒng)一。斗爭性也不能離開同一性，斗爭性只有在同一性所建立的統(tǒng)一體內(nèi)部才有意義，即同一性限定了斗爭性的存在條件。矛盾的同一性和斗爭性的辯證關(guān)系為我國社會(huì)主要矛盾的穩(wěn)定性和變革性作出了很好的解釋。同一性和事物的穩(wěn)定性相聯(lián)系，斗爭性和事物的變動(dòng)性相聯(lián)系。1981年十一屆六中全會(huì)指出了我國社會(huì)主義初級(jí)階段的主要矛盾是“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”，盡管在此后近40年時(shí)間里，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)歷經(jīng)轉(zhuǎn)型，但是每一次黨的代表大會(huì)都不斷強(qiáng)調(diào)并一再重申，我國社會(huì)主要矛盾并未改變。社會(huì)主要矛盾具有一定的穩(wěn)定性，而這種穩(wěn)定性是矛盾的同一性的體現(xiàn)，即這一時(shí)期的社會(huì)主要矛盾包含的矛盾雙方（生產(chǎn)和需要）共處于一個(gè)統(tǒng)一體（基本國情）之中，同一性居于主導(dǎo)地位，斗爭性并不顯著。但是穩(wěn)定狀態(tài)并不代表對(duì)立消失，斗爭性貫穿于事物發(fā)展的始終，即使是在事物穩(wěn)定狀態(tài)時(shí)，運(yùn)動(dòng)和變化也并未停止。具體來講，我國社會(huì)主要矛盾在基本國情不變的前提下也歷經(jīng)著斗爭性帶來的微妙變化。當(dāng)變化累積到一定程度并達(dá)到質(zhì)變時(shí)，社會(huì)主要矛盾就會(huì)發(fā)生改變，顯現(xiàn)變革性特征，黨的十九大提出的社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變就是變革性的體現(xiàn)。（二）矛盾的多樣性矛盾的同一性和斗爭性是從矛盾自身出發(fā)探討對(duì)立與統(tǒng)一的關(guān)系，而矛盾的普遍性和特殊性則是探討不同矛盾之間或矛盾不同階段的對(duì)立與統(tǒng)一關(guān)系。從矛盾的普遍性來看，矛盾無處不在，無時(shí)不有，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是矛盾存在于一切事物的發(fā)展過程中；二是矛盾貫穿于每一個(gè)事物發(fā)展過程的始終。矛盾的存在是絕對(duì)的，任何事物或任何階段都不例外。從矛盾的特殊性來看，每一個(gè)矛盾都各具特色，具體來說：一是不同事物的矛盾各有其特點(diǎn)；二是同一事物的矛盾在不同發(fā)展過程或階段各有特點(diǎn)；三是構(gòu)成事物的諸多矛盾以及每一個(gè)矛盾的不同方面各有不同的性質(zhì)、地位和作用。從矛盾的普遍性和特殊性的辯證關(guān)系來看，二者互相聯(lián)結(jié)又互相區(qū)別。一方面，普遍性存在于特殊性之中，即一般是通過個(gè)別而存在的，特殊性中包含普遍性，因而二者相互聯(lián)結(jié)。另一方面，普遍性所代表的是個(gè)別事物所具有的共性，并不能全然涵蓋個(gè)別事物的全部內(nèi)容，而特殊性也僅代表了個(gè)別事物的個(gè)性，并不具有普遍的解釋力和代表性，因而二者相互區(qū)別。我國社會(huì)主要矛盾的定位既來自于對(duì)以往社會(huì)主要矛盾及特點(diǎn)的總結(jié)，又來自于對(duì)當(dāng)前所處時(shí)代背景和面臨主要問題的思考，因此帶有一定的歷史烙印和復(fù)雜的時(shí)代特征，是歷史性和復(fù)雜性交織的結(jié)果。歷史烙印實(shí)際上體現(xiàn)的就是矛盾的普遍性，是從以往不同歷史時(shí)期的社會(huì)主要矛盾中抽離出的共性和一般，再將共性和一般寓于當(dāng)下社會(huì)主要矛盾中的表現(xiàn)。當(dāng)下的時(shí)代特征則代表了矛盾的特殊性，是不同于以往歷史時(shí)期社會(huì)主要矛盾所涵蓋的個(gè)性和差別，并呈現(xiàn)出復(fù)雜的具象化特征。因此，我國社會(huì)主要矛盾的歷史性和復(fù)雜性特點(diǎn)實(shí)際上是矛盾的普遍性和特殊性的辯證關(guān)系的體現(xiàn)。（三）主要矛盾和次要矛盾的辯證關(guān)系論證我國社會(huì)主要矛盾的解決路徑矛盾的普遍性和特殊性證明了矛盾存在共性和個(gè)性的差異，主次矛盾則要說明矛盾存在力量和作用的差別。在事物發(fā)展過程中，每種矛盾所處的地位不同，對(duì)事物產(chǎn)生的作用也不同，因而也會(huì)存在主次之分。主要矛盾在事物的發(fā)展中起決定作用，“它的存在和發(fā)展規(guī)定或影響其他矛盾的存在和發(fā)展”，主要矛盾和次要矛盾的辯證關(guān)系是我國確定社會(huì)主要矛盾并集中力量解決的理論依據(jù)。在社會(huì)發(fā)展過程中自然會(huì)面臨諸多社會(huì)矛盾，這些社會(huì)矛盾共同存在于大的社會(huì)系統(tǒng)之中，解決系統(tǒng)中的任何一個(gè)社會(huì)矛盾都會(huì)對(duì)其他社會(huì)矛盾產(chǎn)生影響?；谥鞔蚊艿霓q證關(guān)系，在處理社會(huì)矛盾的過程中，既要看到主要矛盾，也要看到次要矛盾，統(tǒng)籌兼顧，集中力量解決社會(huì)主要矛盾，社會(huì)主要矛盾的解決也會(huì)帶動(dòng)次要矛盾的解決。因此，社會(huì)主要矛盾是系統(tǒng)性的，與其他矛盾有機(jī)聯(lián)系在一起。此外，解決社會(huì)矛盾的資源和力量都是有限的，不能在同一時(shí)期全部完成?；谥鞔蚊艿霓q證關(guān)系，解決社會(huì)矛盾先要抓住重點(diǎn)問題，然后分階段、分步驟地處理。由此可見，社會(huì)主要矛盾是階段性的目標(biāo)定位，反映了不同時(shí)期的階段特點(diǎn)。二、建立行政體制改革的邏輯主線從馬克思主義哲學(xué)矛盾分析法這一邏輯起點(diǎn)出發(fā)，有利于明確我國社會(huì)主要矛盾的總體特征，進(jìn)而建立行政體制改革的邏輯主線。行政體制改革旨在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，社會(huì)發(fā)展進(jìn)步離不開社會(huì)主要矛盾的解決，因此，行政體制改革要為解決社會(huì)主要矛盾服務(wù)，滿足有效解決社會(huì)主要矛盾的基本需要，這就是行政體制改革的邏輯主線。生產(chǎn)與需要之間的矛盾是社會(huì)主義社會(huì)一以貫之的主要矛盾（（一）從滿足經(jīng)濟(jì)需要轉(zhuǎn)向滿足人民需要改革開放之前，我國對(duì)社會(huì)主要矛盾的判斷歷經(jīng)了曲折探索，并以政治層面的階級(jí)斗爭為主。1956年黨的八大對(duì)社會(huì)主要矛盾進(jìn)行了正確把握，認(rèn)為“國內(nèi)的主要矛盾，已經(jīng)是人民對(duì)于建立先進(jìn)的工業(yè)國的要求同落后的農(nóng)業(yè)國的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，已經(jīng)是人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”。從我國行政體制改革的歷程來看，行政體制改革的走向是與社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變過程相契合的。具體來說，從改革開放到黨的十八大（1978年至2012年），行政體制改革呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是沖破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛。從黨的十一屆三中全會(huì)到黨的十四大之前，行政體制改革主要是沖破長久以來實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和管理模式，對(duì)完善中國特色社會(huì)主義行政體制進(jìn)行探索。高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致政府人員數(shù)量龐大，機(jī)構(gòu)臃腫，為解決遺留問題并沖破束縛，1982年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以精簡機(jī)構(gòu)和人員為重點(diǎn)，克服官僚主義，精干領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍，從而提高政府工作效能。此次改革，各部委、直屬機(jī)構(gòu)和辦公機(jī)構(gòu)數(shù)量從100個(gè)減為61個(gè)，國務(wù)院各部門相關(guān)人員從5.1萬人減為3萬人。（二）我國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)層面上生產(chǎn)與需要之間的矛盾帶有一定的歷史性和階段性，符合改革開放初期我國的基本國情。當(dāng)客觀條件發(fā)生改變時(shí)，社會(huì)主要矛盾也會(huì)隨之發(fā)生改變。1981年黨的十一屆六中全會(huì)以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯著加快，政治文明不斷建立，公共需求不斷增強(qiáng)，社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出新的態(tài)勢。2012年黨的十八大提出了“中國夢”的偉大構(gòu)想，將核心目標(biāo)概括為“兩個(gè)一百年”，不僅是對(duì)我國社會(huì)發(fā)展道路的正確指引，更提出了新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的應(yīng)對(duì)舉措。面對(duì)新形勢，2017年黨的十九大對(duì)社會(huì)主要矛盾進(jìn)行了全新的概括，即“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這一社會(huì)主要矛盾的正式提出，標(biāo)志著我國社會(huì)主要矛盾由經(jīng)濟(jì)層面的生產(chǎn)與需要的矛盾轉(zhuǎn)向社會(huì)層面的需要與發(fā)展的矛盾。這一社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變來自于改革開放以來我國社會(huì)取得的重大發(fā)展和進(jìn)步。從我國行政體制改革的歷程來看，2012年黨的十八大以后進(jìn)入縱深推進(jìn)階段，改革在致力于與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的基礎(chǔ)上，更增加了對(duì)社會(huì)公平、均衡發(fā)展等價(jià)值理念的關(guān)注。黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)是發(fā)展和完善社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化勢必要求進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，尤其強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，強(qiáng)調(diào)建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的重要性。2018年通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》突出強(qiáng)調(diào)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，提出改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，這體現(xiàn)了政府對(duì)環(huán)境需求的回應(yīng)，更表明了對(duì)環(huán)境公平的重視。這一時(shí)期的行政體制改革以推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等為主要任務(wù)，對(duì)社會(huì)層面需要的回應(yīng)顯著增強(qiáng)，這充分說明了行政體制改革與當(dāng)前社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變的一致性，即社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)層面的需要與發(fā)展的矛盾，行政體制改革也轉(zhuǎn)變?yōu)橐詽M足社會(huì)層面的需要為導(dǎo)向的改革。三、推進(jìn)行政體制改革的戰(zhàn)略選擇我國行政體制改革的邏輯主線闡明了行政體制改革是為了滿足解決社會(huì)主要矛盾的基本需要，且當(dāng)前的改革正處于滿足社會(huì)層面需要的階段?；谶壿嬛骶€的發(fā)展脈絡(luò)，如何推進(jìn)未來行政體制改革，涉及到改革的戰(zhàn)略選擇問題。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化是確定國家治理現(xiàn)代化的愿景目標(biāo)、戰(zhàn)略路徑和行動(dòng)議程的客觀基礎(chǔ)（（一）漸進(jìn)式變革與階段性跨越相結(jié)合矛盾的同一性和斗爭性的辯證關(guān)系闡明了社會(huì)主要矛盾的穩(wěn)定性和變革性，因此，行政體制改革要滿足解決社會(huì)主要矛盾的基本需要?jiǎng)t要充分考慮社會(huì)主要矛盾的穩(wěn)定性和變革性特征，采取漸進(jìn)式變革與階段性跨越相結(jié)合的方式，從而確保行政體制改革穩(wěn)中求進(jìn)。社會(huì)主要矛盾的穩(wěn)定性特征說明通過行政體制改革有效解決社會(huì)主要矛盾并不是一蹴而就的，需要?dú)v經(jīng)一個(gè)漫長的過程，需要逐步解決以最終達(dá)成目標(biāo)?！芭f的問題解決了，新的問題又會(huì)產(chǎn)生，社會(huì)發(fā)展沒有止境，改革也不可能一勞永逸，這是歷史發(fā)展的邏輯，也是改革的邏輯?！保ǘ╉攲釉O(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合矛盾的普遍性和特殊性的辯證關(guān)系闡釋了社會(huì)主要矛盾的歷史性和復(fù)雜性，因此，行政體制改革要滿足解決社會(huì)主要矛盾的基本需要?jiǎng)t要充分考慮到社會(huì)主要矛盾的歷史性和復(fù)雜性特征，采取頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合的方式，從而確保行政體制改革切合實(shí)際。社會(huì)主要矛盾的歷史性特征表明社會(huì)主要矛盾會(huì)與時(shí)代背景相聯(lián)結(jié)并在一定程度上承襲某些歷史特征，這些特征就是貫穿于不同時(shí)代而保留下的共性的東西。但是不同時(shí)代的社會(huì)主要矛盾又呈現(xiàn)出新形式、新樣態(tài)，這是每一個(gè)時(shí)代的社會(huì)主要矛盾所具有的個(gè)性的東西，也是社會(huì)主要矛盾復(fù)雜性的體現(xiàn)?！懊總€(gè)時(shí)代總有屬于它自己的問題，只要科學(xué)地認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)確地把握、正確地解決這些問題，就能夠把我們的社會(huì)不斷推向前進(jìn)。”（三）馬克思主義哲學(xué)矛盾分析法的邏輯起點(diǎn)主要矛盾和次要矛盾的辯證關(guān)系闡釋了社會(huì)主要矛盾的系統(tǒng)性和階段性，因此，行政體制改革要滿足解決社會(huì)主要矛盾的基本需要?jiǎng)t要充分考慮到社會(huì)主要矛盾的系統(tǒng)性和階段性，采取統(tǒng)籌兼顧與把握重點(diǎn)相結(jié)合的方式，從而確保行政體制改革有序進(jìn)行。從系統(tǒng)理論來看，事物是由不同部分有機(jī)組合的系統(tǒng)，系統(tǒng)中的每一個(gè)子系統(tǒng)都有特定的位置，發(fā)揮特定的作用，彼此之間關(guān)系密切。如果說社會(huì)矛盾是一個(gè)系統(tǒng)，社會(huì)主要矛盾就是這一系統(tǒng)中的重要組成，并與其他社會(huì)矛盾系統(tǒng)相互聯(lián)結(jié)，相互影響。社會(huì)主要矛盾發(fā)生改變會(huì)對(duì)其他系統(tǒng)產(chǎn)生一定的影響，社會(huì)主要矛盾得到了良好解決可能會(huì)加速其他社會(huì)矛盾的處理進(jìn)程。統(tǒng)籌兼顧作為黨在革命道路和改革實(shí)踐中形成的寶貴經(jīng)驗(yàn)，是大國治理不可或缺的技術(shù)邏輯，也是轉(zhuǎn)型時(shí)期建設(shè)我國各項(xiàng)事業(yè)的行動(dòng)指南（陳潭、劉興云，2008改革開放40來，我國進(jìn)行了多次行政體制改革并為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化提供了重要保障。新時(shí)期，黨和國家對(duì)于深化行政體制改革作出了新的決策和部署，這是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。從行政體制改革的邏輯起點(diǎn)來看，馬克思主義哲學(xué)矛盾分析法奠定了行政體制改革邏輯脈絡(luò)的理論基礎(chǔ)，是馬克思主義中國化歷程中方法論創(chuàng)新的具體體現(xiàn)。從行政體制改革的邏輯主線來看