2023年新型城鎮(zhèn)化與土地改革分析報告

2023年新型城鎮(zhèn)化與土地改革分析報告目錄一、土地改革：新城鎮(zhèn)化的突破點 PAGEREFToc356826888\h4二、概念厘清：中國土地制度下的不同地不同權 PAGEREFToc356826889\h11三、利益隘口：集體建設用地是必爭之地 PAGEREFToc356826890\h151.土地供給約束：四個緊箍咒 PAGEREFToc356826891\h15（1）自然稟賦 PAGEREFToc356826892\h15（2）土地管理制度 PAGEREFToc356826893\h16（3）建設用地指標 PAGEREFToc356826894\h17（4）餓地政策 PAGEREFToc356826895\h192.分源開流：地方政府的尷尬 PAGEREFToc356826896\h203.土地結構調整：存量的再優(yōu)化 PAGEREFToc356826897\h26四、下一步政策推演：農村兩類土地區(qū)別對待 PAGEREFToc356826898\h301.農用地流轉的政策導向：鼓勵、引導、促進 PAGEREFToc356826899\h322.集體建設用地流轉的政策導向：嚴控、規(guī)范、審慎推進 PAGEREFToc356826900\h333.土地確權過程：所有權→建設用地使用權→農地使用權 PAGEREFToc356826901\h344.趨勢分析：農業(yè)可轉、宅基地不可轉，工業(yè)流轉有望推進 PAGEREFToc356826902\h36（1）路徑一：農戶（農村集體）→農業(yè)企業(yè)（放行） PAGEREFToc356826903\h36（2）路徑二：農戶（農村集體）→商貿企業(yè)、房地產開發(fā)（嚴控） PAGEREFToc356826904\h37（3）路徑三：農村集體→工業(yè)企業(yè)（審慎推進） PAGEREFToc356826905\h38五、地方實踐：兩類土地與三方利益 PAGEREFToc356826906\h391.農用地流轉：成都鶴鳴村模式 PAGEREFToc356826907\h402.集體建設用地流轉：安徽蕪湖、廣東南海模式 PAGEREFToc356826908\h41（1）安徽蕪湖模式 PAGEREFToc356826909\h41（2）廣東南海模式 PAGEREFToc356826910\h423.宅基地復墾置換用地指標：天津、重慶模式 PAGEREFToc356826911\h43（1）天津模式 PAGEREFToc356826912\h43（2）重慶模式 PAGEREFToc356826913\h43六、國際視角：土地制度與土地流轉 PAGEREFToc356826914\h451.各國土地所有制形式比較 PAGEREFToc356826915\h452.世界主要國家農地制度變革形式 PAGEREFToc356826916\h463.世界主要國家土地流轉變革歷程 PAGEREFToc356826917\h47（2）澳大利亞 PAGEREFToc356826918\h50（3）法國 PAGEREFToc356826919\h50（4）美國 PAGEREFToc356826920\h51（5）巴西 PAGEREFToc356826921\h52（6）日本、韓國 PAGEREFToc356826922\h53一、土地改革：新城鎮(zhèn)化的突破點中國的城鎮(zhèn)化總是引起許多爭議，尤其是涉及到土地問題。實際上，在全球的城市化過程中，非道德因素很多，都伴隨著某種形式的原始積累。海外叫“羊吃人”（英國），土地兼并（美國），而在中國叫“剪刀差”、“趕農民上樓”和“農民工”。英國原始積累的重要方式之一是“羊吃人”的圈地運動。一方面地主貴族通過圈地養(yǎng)羊，將產品銷往世界，獲取了最早期的財富積累；另一方面，圈地運動將大批小農趕出家園，為了生存，他們不得不出賣勞動力為生，因而為英國的工業(yè)發(fā)展準備了充足的廉價勞動力，為工業(yè)生產節(jié)省巨大的成本。美國原始積累的方式同樣涉及土地兼并和勞動力廉價供給，最極端的措施包括滅絕印第安人進行早期的土地兼并，同時通過罪惡滔天的非洲黑奴的三角貿易來販運勞動力。不可否認的是，中國建國以來這么多年，通過各種各樣的方式從“三農”中汲取原始積累。早期是糧食價格剪刀差，通過計劃經(jīng)濟手段以低價統(tǒng)購農產品來補貼工業(yè)發(fā)展，農村的饑荒現(xiàn)象時有發(fā)生。改革開放以來的家庭聯(lián)產承包責任制釋放了農業(yè)勞動生產率，并為快速工業(yè)化提供大量的剩余勞動力，這是市場自主選擇的結果，但由于戶籍制度和土地制度的存在，使得這些勞動力成為“農民工”，他們不能獲得與城市勞動力同等的勞動報酬（特別是醫(yī)療、教育等公共服務資源），某種意義上也是犧牲農民利益補貼工業(yè)發(fā)展。進入21世紀以來，地方政府大規(guī)模低價征地更是直接向農村獲取資源，同時近年來愈演愈烈的“農民集中上樓”本質上無異于圈地趕人。不同的是這里“征地”“上樓”都有某種經(jīng)濟利益作為補償，但補償多與少不得而知，地方政府永遠有動機壓低補償獲取超額收益。從“糧食價格剪刀差”，到“農民工”，到“征地”，到“農民集中上樓”，始終伴隨著中國式的原始積累。然而就如同英美一樣，原始積累形式終會到達轉變的一天，原因無外乎兩個：一是原始積累已經(jīng)完成，二是這種原始積累產生的大量社會矛盾已經(jīng)對國家和社會和諧構成了重大威脅。盡管上屆政府執(zhí)政的十年，將“三農”問題提高到前所未有的高度，中央一號文件連續(xù)十年聚焦“三農”，糧食產量實現(xiàn)九連增，農民收入增速不斷提高，農業(yè)稅費徹底取消等等不一而足。這些都在很大程度上緩解了積累的矛盾，但矛盾仍然在增加。到了今天，充斥社會輿論的“農民工”社會福利問題、征地補償問題、土地流轉改革問題等，實際上都是在對這種原始積累模式的批判。這樣來看，中國過去十多年的城鎮(zhèn)化更多的體現(xiàn)為“土地城鎮(zhèn)化”過程。具體而言，地方政府對農村集體土地進行征收、在土地市場上保持獨家壟斷地位，并以“向農民征地→成本價供應工業(yè)用地→高價供應商住用地→土地抵押融資進行城市基礎設施建設→新一輪向農民征地→……”的循環(huán)為表現(xiàn)形式來推動城鎮(zhèn)化和GDP增長。在這個過程中，一方面，通過土地形成的財富積累逐漸轉變?yōu)榈胤秸呢斦杖牒烷_發(fā)商收益，前者通過基礎設施建設的投資，提高了城鎮(zhèn)居民的公共服務水平，后者加大了社會收入分配差距；另一方面，被征地農民的利益沒有得到有效的保護，同時進城務工的農民也未能享受到提高的公共服務水平。因此，土地城鎮(zhèn)化加劇了城鄉(xiāng)利益矛盾，導致中國城鎮(zhèn)化過程中產生了極大的不穩(wěn)定因素，是一種不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式。“新型城鎮(zhèn)化”的要義即是回歸到“人口城鎮(zhèn)化”（農民工市民化、農民市民化和市民公民化）的過程，核心是有序推進現(xiàn)有2億多和每年新增1000多萬農民工的完全市民化，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，與此同時，關注進城農民的利益，其關鍵在于保障農民合法的土地財產收益權，土地制度改革將是新型城鎮(zhèn)化頂層設計的核心突破點之一。破解城鄉(xiāng)二元化，最關鍵就是破解“城市土地國有、農村土地集體所有”的城鄉(xiāng)二元土地制度，以及“農業(yè)戶籍與非農戶籍并存”的城鄉(xiāng)二元戶籍制度。這種特殊的城鄉(xiāng)二元分割體制牽涉的城鎮(zhèn)福利、社會保障和土地利益等，導致過去30多年進城務工的農民在生活習慣、消費模式上都未能真正轉變?yōu)槭忻衲Ｊ?，即生活方式的“二元化”。目前大部分的進城務工農民的家庭總收入一半來自于老家的務農收入，一半來自于外出務工的工資性收入，因此他們既離不開土地，也離不開城市。土地承擔了他們的一半收入和社會保障功能，城市收入則讓他們擺脫了貧困，但他們總體仍處于相對穩(wěn)定但不富裕的狀況，也限制了相應的消費水平。從另外一個角度來看，當前中國城市的發(fā)展水平也尚不足以支撐起所有的“農民工”享受均等的社會福利和公共服務，如何解決資金來源問題，也是新型城鎮(zhèn)化必須解決的核心問題之一，突破口都在土地制度改革。現(xiàn)行《土地管理法》的核心是管制土地用途，主要包括禁止集體土地入市，擴大征地范圍，把國家征地作為新增建設用地的主要途徑，由政府壟斷建設用地的供給；同時政府編制土地利用規(guī)劃和計劃，確定每塊土地的用途，企業(yè)和個人必須按照規(guī)劃確定的用途來使用土地。這一制度帶來很多問題，首先，禁止集體土地入市，阻礙了農民集體參與工業(yè)化、城市化，大大損害了農民的利益；另其次，征地作為新增建設用地的唯一途徑，使得地方政府壟斷土地市場，構建起龐大的“土地財政”利益鏈條，扭曲了土地價格，形成房地產泡沫；第三，政府通過指令性規(guī)劃、計劃配置土地資源，一旦脫離實際，往往帶來土地配置和利用效率的降低。土地制度的改革也成為必然。在土地收益分配嚴重不公的情況下，必須平衡地方政府與失地農民的利益。土地制度改革的核心就是通過盤活農民唯一有使用權的“財產”——土地，無論是建設用地轉讓的收益分配重構還是農地流轉規(guī)?；?jīng)營，核心目的是使其收入有顯著提高，農民將是土地制度改革的核心關注點和最大受益者。我們認為，未來的土地制度改革或將主要包括兩方面：其一是征地制度的改革以及建設用地增值收益分配問題，一方面要切實保障農民的土地財產收益權，另一方面也要結合公共服務均等化，地方政府的土地出讓收入一部分用于進城務工農民的社會公共福利提升，而在基礎設施建設的資金渠道上要創(chuàng)新投融資方式，不能單純依賴土地出讓收入和土地抵押貸款。我們認為將看到對集體建設用地入市的逐步有條件確權和放行，以及對城鄉(xiāng)結合部的更大力度的改造，尤其是廣東“三舊改造”的經(jīng)驗有望在更大范圍內推廣。其二是農村承包土地使用權合法流轉的問題，這是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)?；?jīng)營的基礎，亦是解決農業(yè)、農村長期發(fā)展的關鍵手段。目前踏出的第一步是土地確權工作，農村集體土地所有證和使用證是征地補償?shù)闹匾罁?jù)，也是使用權和承包權進行市場流轉的必要前提，土地確權是為未來的土地流轉和農業(yè)規(guī)?；?jīng)營打下基礎。一方面，農戶逐漸轉變?yōu)槭忻窦彝?，務農人口下降和土地整理將為發(fā)展現(xiàn)代化農業(yè)提供機會和空間，農業(yè)生產組織由一家一戶單干向互助合作模式轉型，發(fā)展集約化、專業(yè)化、社會化相結合并最終指向市場化和多種形式的農業(yè)規(guī)模經(jīng)營，將成為未來的主攻方向；另一方面，農業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模化經(jīng)營也要求改變目前“人均一畝三分，戶均不過十畝”的小農經(jīng)營模式，因而必然要推動農地使用權流轉，促進農地的集約化、規(guī)模化運作，這是大方向。但農村集體土地流轉交易的改革將會是一個長期摸索的過程，控制流轉規(guī)模，在堅持農戶作為農業(yè)生產經(jīng)營主體的基礎上，創(chuàng)新發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、專業(yè)合作社、農業(yè)產業(yè)化等生產經(jīng)營形式也成為2023年中央一號文件的主旨。結合上述分析，未來可能的投資機會存在于以下兩個方面：新型城鎮(zhèn)化帶來的土地流轉、增值、建設需求新型城鎮(zhèn)化的推進有利于開發(fā)中小城鎮(zhèn)或大城市周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)土地的相關地產類上市公司。同時，集體建設用地流轉放開，土地增值給擁有土地儲備的上市公司帶來投資價值提升。首先，隨著“新型城鎮(zhèn)化”理念的深入人心，可預見的未來，集體建設用地的流轉必然要加快進行。原因有兩個：其一，城鎮(zhèn)化中，城市建設用地要增加，但我國耕地不能動，所以一定要把城市建設用地的增加和農村建設用地的減少掛鉤，因而農村建設用地的減少要求有流轉市場。其二，農民要進城，他們的宅基地就騰出來，只有允許宅基地及其上的房產流轉，提高農民在城市購買和租賃房屋的能力，才能讓農民真正變?yōu)槭忻?。其次，只有交易才能體現(xiàn)價值，集體建設用地的流轉放開必將充分體現(xiàn)土地價值，同時由此產生的土地增值收益也將更多從政府轉移向社會分配，成為推動新型城鎮(zhèn)化滾動發(fā)展的資金來源。第三，隨著新型城鎮(zhèn)化對城市化質量要求的提高，對于一些低效利用、不合理利用、未利用的土地進行整治也成為重要手段。通過重新合理規(guī)劃、盤活存量土地、強化節(jié)約集約用地、適時補充耕地和提升土地產能等手段提高土地利用效率、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置?？赡苁芤娴男袠I(yè)或公司：土地整理、地產、建筑裝飾、汽車、家電等。農地流轉帶來的農業(yè)產業(yè)化、規(guī)模化、集約化經(jīng)營農業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模化經(jīng)營要求改變目前“人均一畝三分，戶均不過十畝”的小農經(jīng)營模式，因而必然要推動農地使用權流轉，促進農地的集約化、規(guī)?；\作，這是大方向。但農村集體土地流轉交易的改革將會是一個長期摸索的過程。從城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展的角度看，目前中國的第三產業(yè)發(fā)展尚不支撐大量農民離開土地，分散的土地格局短期內無法改變。所以未來相當長一段時間，農戶仍然是農業(yè)生產的經(jīng)營主體，創(chuàng)新發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、專業(yè)合作社、農業(yè)產業(yè)化等生產經(jīng)營形式將是未來一段時間“統(tǒng)一經(jīng)營”的主導。因此，一方面，農地的資源、經(jīng)營價值體現(xiàn)，擁有農地資源的上市公司或將得到估值提升，同時規(guī)模化經(jīng)營也將帶來生產效率提升，促進農業(yè)產業(yè)盈利改善；另一方面，規(guī)模化經(jīng)營帶來農業(yè)生產集成化、勞動過程機械化和生產經(jīng)營信息化，對基礎設施、科技投入等要求提升，農田水利建設、農業(yè)機械農資產業(yè)鏈、農業(yè)服務流通相關的上市公司也將受益。二、概念厘清：中國土地制度下的不同地不同權廣義的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地規(guī)劃制度、土地保護制度、土地征用制度、土地稅收制度和土地管理制度等。土地制度改革的核心在于確認土地的歸屬和利用問題，即“土地流轉”進行流轉的是土地權利，其價值體現(xiàn)亦與相關權利掛鉤。而土地權利的類型眾多，含義紛繁，關系復雜。在中國，土地權利的分類可以與土地利用分類相聯(lián)系，便于梳理和理解。在我國目前的制度框架下，土地按照用途可分為農用地和建設用地（未利用地占比很小，暫不討論）。按照所有權可分為國有土地和集體所有土地?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！币虼耍r村的農用地都屬于集體土地的討論范圍，而建設用地必須區(qū)分城鎮(zhèn)建設用地和集體建設用地。農用地的關注核心是農業(yè)的“適度規(guī)模經(jīng)營”，建設用地的聚焦點則是集體建設用地，其涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存量用地的盤活調整和宅基地的整合復墾與建設用地指標置換，是未來城市持續(xù)擴張的主要土地來源。而城鎮(zhèn)建設用地中，存量土地的調整或將給地方政府提供新的城鎮(zhèn)化建設資金來源——地方政府手中仍握有包括大量工業(yè)用地在內的存量土地，這些土地也可以通過“棚戶區(qū)改造”、“舊城改造”等方式進行更集約化利用，提高土地利用效率、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置。土地權利首先是所有權問題，然后是使用權的問題。所有權。按照《憲法》，土地所有權是二元制。中國的社會制度決定土地所有權不可交易，集體土地可通過政府依法征收、沒收、征購、征用等形式轉為國有，國家事實上控制土地的占有、使用、收益及處分等所有權益，而集體土地的收益和處分權受到極大限制。使用權。所有權的制度設置使得事實上以物的“利用”為中心代替物的“所有”為中心，通過改革用益物權制度來解決土地制度問題，1988年通過的《憲法》修正案對第10條添加了一句話：“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”，實現(xiàn)了土地所有權與使用權的分離。然而，這個土地使用權依然是不完整的，尤其是面臨國家土地征收權的過度干預。即，農村的集體土地要轉為國有土地，必須經(jīng)過政府征收或征用環(huán)節(jié)，企業(yè)個人要獲得國有土地的使用權，必須向地方政府支付土地出讓金，這也成為土地級差的主要來源——地方政府把握了土地收益的分配權，平衡地方政府與失地農民利益沖突也成為土地改革的核心問題之一。2023年12月審議的土地管理法修正案草案，刪除了現(xiàn)行法第47條中按照被征收土地的原用途給予補償，以及土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍的內容，2023中央一號文件也要求加快修訂土地管理法，盡快出臺農民集體所有土地征收補償條例的問題。剝離社會不能變動的所有權外，集體土地（農村土地）分為兩類及對應權利：1)農地（包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面等以及國有農場、國有林場等），對應權利主要為承包經(jīng)營權和林地經(jīng)營權。2)集體建設用地（宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共設施用地等非農用地），對應權利主要為集體建設用地使用權和宅基地使用權（嚴格意義上，宅基地應從屬于建設用地，但考慮到宅基地的個體屬性和特殊性，政策文件中一般將其單獨列出，與集體建設用地并列）。值得注意的是，集體建設用地又分為集體經(jīng)營性建設用地（如早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）和集體非經(jīng)營性建設用地（如農村公共設施和公益事業(yè)用地）。后者在今年一號文件中明確指出不可入市。三、利益隘口：集體建設用地是必爭之地1.土地供給約束：四個緊箍咒改革開放后的中國踏上快速工業(yè)化和快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，用地需求急劇釋放。而地方政府通過在土地開發(fā)中的壟斷地位，使得土地城鎮(zhèn)化遠遠快于人口城鎮(zhèn)化。然而，土地城鎮(zhèn)化也存在瓶頸，其主要原因在于，土地供給存在四方面的主要約束：自然稟賦、土地制度、建設用地指標和地方政府“餓地政策”。（1）自然稟賦雖說中國是地大物博的國家，國土總面積達960萬平方公里，但適合于搞建設的土地實在有限。其中，林地（山地）占比四分之一，草地占比四分之一。一個是坡度大不適合搞建設，另一個是多集中于中西部的高海拔地區(qū)，這兩種土地占據(jù)了半壁江山。還有其他土地（如未利用地和水源地等）占比超過四分之一。最后適合于發(fā)展經(jīng)濟的土地（耕地和業(yè)已存在的建設用地）占比不到20%。而在這適合于發(fā)展經(jīng)濟的土地中，耕地又占了80%。因此不難理解，在80年代和90年代期間，為了發(fā)展地方經(jīng)濟，占用耕地的現(xiàn)象不斷發(fā)生，耕地面積急劇減少。也由此才有了2023年《土地管理法》的修訂，以及土地儲備和土地“招拍掛”制度的誕生。初衷皆為遏制耕地減少的趨勢，守住18億畝耕地紅線。因此，自然稟賦約束下，“地大物博”的中國客觀上適合于搞建設的土地實質只有不到20%的土地。（2）土地管理制度中國的土地制度對土地供給的約束有兩重作用。第一，2023年《土地管理法》修訂，嚴格控制耕地轉建設用地，占用耕地必須經(jīng)上級政府乃至國務院的審批。這意味著，在不到20%適合搞建設的土地中，超過80%的耕地突然變得難以利用。因而，在法律框架下，能用于建設的土地是20%中的20%的存量建設用地。然而僅這4%的土地還是受到第二層制度管制。第二，《憲法》第十條規(guī)定，城市的土地是國有農村土地是集體所有。同時，《土地管理法》第四十三條規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。這表明，企業(yè)和個人要使用土地，只能用國有土地，不能觸碰集體土地。那么，在制度框架內自由流轉的國有建設用地占比是多少呢？前面說的20%中的20%是存量建設用地，而這里面有90%是非城市建設用地，我們可以模糊地將其認為是集體建設用地。因此，在自然稟賦和兩重土地制度約束下，適合于搞建設的、法律允許的、能夠較為自由使用的城市建設用地為20%的20%的10%，即0.4%的國土面積，384萬公頃。這個數(shù)據(jù)與國家統(tǒng)計局2023年公布的城市建設用地418萬公頃基本符合，也就是說目前的城市建設用地已經(jīng)達到存量上限了?！咀ⅲ哼@里的418萬公頃，應該是目前城市建設用地的累計存量，包括已建成城區(qū)（2023年數(shù)據(jù)總計為301.38萬公頃）和城市建設土地儲備，同時每年還會有新增的農地轉成建設用地，但是近年來新增農轉非的和復墾的土地基本持平，導致建設用地總量變化較小，趨于平衡，預計未來大幅增長的空間并不大。】（3）建設用地指標市場上增量土地的供應基本掌握在地方政府手中，而地方政府通過征地和土地儲備進行供給運作。然而，并非地方政府愿意供給多少土地就能供給多少土地。供應建設用地的數(shù)量受到中央政府的嚴格控制，控制的手段是“土地利用總體規(guī)劃”和“建設用地指標”。《土地管理法》第四條規(guī)定，“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護?！蓖瑫r，第十八條規(guī)定，“地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標?！薄巴恋乩每傮w規(guī)劃”本質上是計劃經(jīng)濟的思想，中央通過設定每個省份建設用地增加的上限（即建設用地指標），達到控制建設用地總量的總體規(guī)模，初衷是為了防止占用耕地的現(xiàn)象。事與愿違的是，后來創(chuàng)造的“增減掛鉤”和“占補平衡”等方法通過復墾建設用地依然能夠置換耕地（也演變?yōu)楹髞淼胤綄嵺`中獲取宅基地的主要目的——復墾獲取建設用地指標）。建設用地指標在主觀上人為決定土地要素的供給量，往往不能順應市場的需求作出及時的反應和調整。在估算住房用地需求的時候，往往依據(jù)的是當?shù)貞艏丝?，而非常住人口，這使得一線城市的土地供給明顯滿足不了市場的需求。以2023年的住房用地供應計劃為例，北京、上海、廣東三個主要土地需求方，其計劃供地面積相對于建設用地面積和市區(qū)人口而已，都是明顯偏小的，因而房價的高昂自然難以避免。（4）餓地政策在中央的建設用地指標約束下，許多土地需求旺盛的城市卻沒有完成住房土地供應計劃。如果是在競爭市場，這種結果是無法理解的。地方政府的理性經(jīng)濟人行為是問題的關鍵。中國特色的行政體制中，官員人事任命和考核的權力集中在上級政府，因而下級政府必須對上級負責。在這種體制下逐漸衍生出各地方政府之間的“GDP錦標賽”，比賽的手段是招商引資和基礎設施建設。然而，在1994年分稅制體制下，地方政府財力被上收，稅收不足以支持當?shù)氐幕A設施建設和招商引資，因而地方政府用各種辦法進行融資（經(jīng)營城市），其中土地抵押貸款是最重要的手段之一。地價不斷上漲有利于地方政府向銀行貸款。在土地征收成本不斷上升、土地儲備有限的情況下，地方政府的理性選擇是控制土地供應量（香港模式）。再配合“招拍掛”的土地出讓機制，這種“餓地”供應選擇必然極大地提高土地價格，甚至遠遠超出地方政府的預期。這四個“緊箍咒”導致中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所需要的土地供給受到嚴重的制約。在給定的土地稟賦結構下，在確保18億畝耕地的限制下，未來新型城鎮(zhèn)化爭取的必然是所有建設用地中占90%的集體建設用地，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存量土地和零散且豐富的宅基地。其中，通過集體土地復墾，能夠繞過建設用地指標的約束占用市區(qū)附近的耕地。這些都是過去地方政府主導下的用地策略。然而，這種用地手段還能夠持續(xù)下去嗎？2.分源開流：地方政府的尷尬健康穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化離不開戶籍和土地制度的改革。一方面，戶籍制度改革和基本公共服務均等化要求地方政府提高基本公共服務的財政支出以滿足新增居民的公共需求，包括廉租房建設、基礎設施建設、養(yǎng)老金支付、義務教育支出、公共衛(wèi)生和公共安全支出等；另一方面，土地制度改革和土地經(jīng)營模式轉變要求地方政府將土地增值收益與被征地農民和進城務工農民按比例分享，很大程度上削減了地方政府的可用資金。戶籍和土地制度改革的共同推進必然增大地方政府的資金壓力，因此需要通過財稅體制改革促使地方政府的財政收入與財政支出相匹配。土地改革的核心理念在于以權利保障為中心，改計劃配置為市場配置，其關鍵點在于集體土地市場化改革，否則“新型城鎮(zhèn)化”極有可能會再次演化為地方政府的變相“圈地”。一方面，地方政府供應土地存在約束，一旦放開建設用地指標，原始的賣地沖動難以抑制，另一方面，地方政府的城市化支出卻不斷擴大，財政壓力增加。如果在加快城鎮(zhèn)化建設的同時又需要地方政府在增量中更多的向保護失地農民的根本利益，則地方政府的資金來源是個嚴峻的問題，尤其在地方債務危機時刻有爆發(fā)危險的當前，短期內徹底終結土地財政并不是現(xiàn)實的舉措。集體建設用地的市場流轉必然損害地方政府獨家壟斷收益，而且也會動搖國民經(jīng)濟“支柱行業(yè)”——房地產的獨家供應，因此推進的阻力也是巨大，存在中央與地方、政府與市場、房地產與金融的博弈。如何讓地方政府有動力來推動土地變革？如果給了農民更多利益，又能否加速城市化進程呢？因此，我們需要測算一下地方政府需要讓利多少。從2023-2023年，總共出讓的國有建設用地面積為233萬公頃，相當于城市建設用地面積的55.7%（=265/418，2023年數(shù)據(jù)），土地出讓收入13年累計為12.9萬億，相當于國民生產總值的33%（=27.3/47.2，2023年數(shù)據(jù)）。在土地稀缺的中國，這13年通過土地出讓，地方政府得以維持高速增長的基礎設施投資和地方債務鏈條。現(xiàn)在要讓他們放棄這過去占27%GDP的收入，看起來并不是一件容易的事情。然而，地方政府的所謂“土地財政”，獲得的主要是土地出讓收益和土地流轉的交易稅費，而非13萬億的土地出讓收入。因為土地出讓收入需要剔除土地出讓成本，包括征地和拆遷補償費用、相關業(yè)務支出等，其中征地補償費用正處于不斷提高的趨勢中，真正用于城鎮(zhèn)化建設的部分在35%左右，包括城市建設、廉租房建設、農村基礎設施建設、農村教育、基本農田建設與保護等支出，從2023年起還要提取土地出讓收益的10%用于農田水利建設，可用資金其實并不算多。按照13年來土地出讓收入12.9萬億的平均35%為城鎮(zhèn)化建設支出計算（03-08年可得數(shù)據(jù)的土地出讓收益均值為36%），13年來土地出讓金貢獻的建設費用約4.5萬億，平均每年3500億。即便未來每年土地出讓收入能維持在3萬億，而所得收益（收入的30%左右）全部用于城市建設，可用資金也不過1萬億左右。由此可見，一方面土地出讓的成本正在不斷攀升，地方政府土地出讓收益的空間必然收窄，另一方面，土地出讓的收益也正在被其他開支所分流。從2023年的數(shù)據(jù)已經(jīng)能看出端倪：2023年，全國繳入國庫的土地出讓收入28886.31億元，同比下降13.7%；全國土地出讓支出28421.85億元，同比下降14.3%。其中：成本補償性開支22624.9億元，占支出總額79.6%，比重比上年提高5個百分點，各地征地和拆遷補償費用相應提高，這是成本補償性開支占支出總額比重上升的主要原因；非成本補償性開支5796.95億元，占支出總額20.4%，其中用于保障性安居工程支出比例有所提高，用于農業(yè)農村支出比重則明顯提高，占到當年實際使用土地出讓收益的34.5%，土地出讓收益用于城市建設支出比重下降明顯。城市建設作為土地出讓收益支出主渠道的格局正在逐步改變，土地出讓收益使用方向更多地傾向保障性安居工程、傾向農業(yè)農村和農民。從這個角度來說，依賴土地出讓收益來完成城市建設的“土地財政”已被逐步打破，土地出讓收入已經(jīng)逐步在“還利于民”并傾向于公共服務開支。再來看土地流轉的交易稅費，主要是城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅。城鎮(zhèn)土地使用稅屬于存量資源稅，按大、中、小城市和縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)分別規(guī)定每平方米城鎮(zhèn)土地使用稅年應納稅額，隨著土地的不斷開發(fā)、流轉使用，相應的使用稅應該會不斷增加。土地增值稅是對土地使用權轉讓及出售建筑物時所產生的價格增值量征收的稅種，屬于流轉稅。然而，土地流轉與政府是否出讓土地無關，如果放開交由市場來自由流轉，且市場化交易才能充分體現(xiàn)價值，對于地方政府而言，其所獲得的交易稅費只會增加。從歷史數(shù)據(jù)來看，土地相關的稅收逐年攀升，在地方財政收入中的占比也不斷提高。2023年城鎮(zhèn)土地使用稅收入達到1542億元，土地增值稅收入達到2719億元，土地相關稅收累計超過6000億元，占到地方財政收入的近7%，已經(jīng)超過土地出讓收益所提供的城市建設資金了。與此同時，一旦存量房產稅開征也將為地方政府提供新的稅收來源。我們認為，未來解決地方政府土地財政困境的突破口之一或許在房產稅和土地流轉的交易稅費，同時輔以地方的債券融資和其他創(chuàng)新融資模式，地方政府應該從經(jīng)營土地的角色轉向土地市場的監(jiān)管者和公共政策制定者。集體建設用地的自由流轉并不會給地方政府繼續(xù)獲取“土地財政”帶來明顯的掣肘，相反土地自由流轉增多還能為地方府稅收增加新的來源。因此，新一輪土地改革的最大利益障礙事實上已經(jīng)不攻自破，集體建設用地的直接入市、自由流轉將成為政府土地政策調整的大方向。具體而言，解決地方政府“新型城鎮(zhèn)化”的資金困境，可以從以下幾個方面入手：第一，逐步放開農村集體建設用地的流轉，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地流轉市場，同時建立相應流轉環(huán)節(jié)的稅費體系，參照國有土地使用權流轉的稅費制度，征收營業(yè)稅、契稅、土地增值稅等，發(fā)揮稅制對于農村土地流轉的引導作用，將過去直接依賴土地出讓收入的模式轉變?yōu)槭袌龌恋亓鬓D的監(jiān)督管理。第二，長遠來看，我們預期未來會開征財產稅，包括房產稅和遺產稅。其中的重點是房產稅的推廣。以美國為例，地方層級稅收以財產稅（房地產稅和遺產稅等）為主，成為地方主要的財力來源支柱。在房地產取得、轉讓、保有環(huán)節(jié)都有相關稅種。財產稅占到美國地方政府稅收收入的50%以上。第三，完善財政轉移支付制度，建立“扁平化”的財政層級框架，合理劃分中央、省、市縣三級事權和支出責任，增強地方政府支出責任與財力的匹配度。完善財政預算制度，構建公共財政法案，加強人大對全口徑預算的監(jiān)督，包括三公經(jīng)費、預算內，預算外，土地財政和國有資本資產預算監(jiān)督。如果實現(xiàn)公共財政法案，則地方政府在財政公開的前提下，完全可以進行加杠桿和舉債操作，并受到市場機構和紀律的監(jiān)督和制約，這樣就可以加快推進地方債券制度建設，取代“土地信用”融資等舉債方式。一言以蔽之，近年來愈演愈烈的征地、拆遷糾紛突出顯示地方政府的“土地財政”已經(jīng)到了被終結的階段，不若借此改革良機，積極推進土地制度和財稅制度改革，實現(xiàn)真正可持續(xù)的城市化進程。3.土地結構調整：存量的再優(yōu)化除了財稅制度方面的改革之外，存量土地的調整或將給地方政府提供另一部分新的城鎮(zhèn)化建設資金來源——地方政府手中仍握有包括大量工業(yè)用地在內的存量土地，這些土地完全可以進行更集約化利用，例如，對各類工業(yè)用地和開發(fā)區(qū)進行規(guī)范重整，騰出空余土地逐漸轉化為商、住用地，為地方政府籌集相應的土地出讓收益和各類房地產開發(fā)稅收，用于地方建設融資和巨額存量債務的償還。這一措施不僅可以提高土地的用地效率，還可以增加住宅用地供給、逐步化解現(xiàn)有城市房地產泡沫。面對人多地少、資源相對不足、環(huán)境容量有限的基本國情，過度消耗、低效利用資源的粗放增長方式難以為繼，十四五規(guī)劃也提出了“單位國內生產總值建設用地下降30%”的節(jié)約集約利用土地總體目標。2023年3月，國土資源部發(fā)布《關于推進節(jié)約集約用地制度建設的意見》，明確指出，實行開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地鼓勵政策，完善工業(yè)用地提高利用率和容積率不再增收土地價款的規(guī)定；實行城市改造中低效利用土地“二次開發(fā)”的鼓勵政策，在符合法律和市場配置原則下，制定規(guī)劃、計劃、用地取得、地價等支持政策，鼓勵提高存量建設用地利用效率；進一步完善節(jié)約集約用地鼓勵政策，鼓勵用地單位利用已有土地開發(fā)地下空間和“二次開發(fā)”等。根據(jù)國土資源部的調查，目前工業(yè)用地的綜合容積率僅0.8，大部分地區(qū)城市范圍內的工業(yè)用地容積率甚至在國土資源部規(guī)定的下限0.6以下，土地平均產出率非常低，而發(fā)達國家一般在1.0-2.0。如果經(jīng)過合理規(guī)劃，平均容積率提高一倍以上是完全可以做到的?！?023年國家級開發(fā)區(qū)土地集約利用評價情況》顯示，341個國家級開發(fā)區(qū)中，工業(yè)用地綜合容積率最高達3.36，最低僅0.08，工業(yè)用地綜合容積率在0.5以下的開發(fā)區(qū)占總數(shù)的15%；工業(yè)用地建筑系數(shù)最高達99.10%，最低僅11.11%；工業(yè)用地固定資產投入強度最高達3.6億元/公頃，最低僅206萬元/公頃；工業(yè)用地產出強度最高達25億元/公頃，最低僅26萬元/公頃，節(jié)地挖潛仍有較大空間。提高土地利用的集約化水平，就是要提高單位土地面積的產出率和土地利用率，實現(xiàn)工業(yè)用地節(jié)約集約和優(yōu)化配置，同時彌補建設用地的供需缺口。具體而言，對于集約度不夠的工業(yè)用地，可以考慮采取包括空地閑置稅、規(guī)劃調整、合作開發(fā)等各種手段，引導市場投資者選擇開發(fā)區(qū)的合適地段興建多層廠房，讓既有用地者實現(xiàn)無成本轉移，大幅提高工業(yè)區(qū)土地利用率。然后，政府可運用規(guī)劃手段，將節(jié)約出來的土地分年轉化為商、住用地，在通過招拍掛出讓的形式予以轉讓并收取出讓金。這一過程中，地方政府與原用地者（那些獲低價工業(yè)用地的制造業(yè)投資者）之間必須建立起合理的收益分配機制，平衡各方利益，防止地方政府的“重新劃地”沖動。與此同時，還必須要限制開發(fā)區(qū)進一步擴張，防止地方政府或企業(yè)先低價圈地新建開發(fā)區(qū)再轉成商住用地，促使其必須從存量用地的集約利用上去做文章。調整工業(yè)用地結構給地方政府帶來的財政收入潛力，不僅包括工業(yè)用地逐年轉商、住后獲取的土地出讓金收入，還包括這些土地釋放入市后商、住用房地產建設為地方產生的各種預算內稅收。2023-2023這5年間，中國的工業(yè)用地大約增加了80萬公頃，如果這些新增工業(yè)園區(qū)平均容積率能夠在未來5年提高1倍，就可以節(jié)約出40萬公頃（約600萬畝）土地，以平均每畝商、住用地75萬元（每平方米5000元）的價格轉讓，未來每年土地出讓收入可增加約9000億，其中三分之一讓利于企業(yè)，三分之一用于配套基礎設施建設與開發(fā)支出，再加上土地使用稅、增值稅等相關稅收約2023億，預計工業(yè)用地結構調整一項，能夠增加地方政府財政收入5000億元以上，有助于化解地方政府的巨額存量債務。事實上，存量土地的合理調整，各地已經(jīng)有成功案例了，尤其以廣東“三舊改造”為典型?！叭f”——“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”改造是國土資源部與廣東省開展部省合作，推進節(jié)約集約用地試點示范省工作的重要措施。廣東的“三舊”改造對現(xiàn)行的國土資源政策有六大突破：一是簡化了補辦征收手續(xù)；二是允許按現(xiàn)狀完善歷史用地手續(xù)；三是允許采用協(xié)議出讓供地；四是土地純收益允許返撥支持用地者開展改造；五是農村集體建設用地改為國有建設用地，可簡化手續(xù)；六是邊角地、插花地、夾心地的處理有優(yōu)惠。廣東的“三舊改造”也形成了廣州模式、佛山模式等不同形式。廣州的城中村改造規(guī)劃指引，確定了四種模式：一是公開出讓融資實施全面改造，也被稱為獵德模式；二是自行改造、協(xié)議出讓融資實施全面改造，例如林和村；三是滾動開發(fā)實施全面改造，例如花地村；四是人居環(huán)境建設帶動綜合整治的改造，例如西塱裕安圍。2023年，廣州市通過“三舊”改造實現(xiàn)政府土地收益69.42億元，取得了不錯的效果，未來相關經(jīng)驗或得以推廣。由于是試行的特殊政策，一開始也只給了3年的時間，到2023年為止。目前，廣東的“三舊改造”政策或將延期，將根據(jù)國土資源部的意見繼續(xù)探索繼續(xù)執(zhí)行，并有望在全國逐步推廣，廣東在這方面也將繼續(xù)以“審批下放、監(jiān)管加強”作為原則繼續(xù)探索。近期媒體報道，國土資源部已將沈陽市列入首批擴大“三舊”改造試點范圍重點城市，以破解土地供需矛盾、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、優(yōu)化產業(yè)結構和布局。我們預計未來會有更多地方加入存量土地優(yōu)化整理的行列。四、下一步政策推演：農村兩類土地區(qū)別對待改革開放以來，中國經(jīng)濟的高速增長主要依靠工業(yè)化和城市化兩個引擎拉動，土地更是成為引擎的核心動力來源——正是以包產到戶為特征的農地制度改革拉開了中國改革的序幕，開啟了中國經(jīng)濟增長的閘門。未來的土地改革將如何進行，能否再度開啟新的制度紅利，需要我們對土地政策的演進予以分析，進而探知未來的改革趨勢。集體土地流轉的內容可概括為兩類土地：農用地、集體建設用地（集體經(jīng)營性建設用地和宅基地）。集體土地流轉市場的參與者主要有三方：農戶（農村集體）、企業(yè)（城鎮(zhèn)個人）、地方政府。土地流轉的增值收益的分配必須在這三方中取得平衡。通過梳理可知，在政策導向上，農用地流轉和集體建設用地流轉面臨截然相反的政策態(tài)度和政策管制。農用地政策越來越朝向強化產權保護和農地市場化的方向演進，明確了土地承包經(jīng)營權的物權性質，對于農用地流轉，政府持有鼓勵、引導和促進的態(tài)度，強化了承包農戶的市場流轉主體，但市場發(fā)育進展相對緩慢。建設用地方面，政府高度壟斷、全面管制，農地非農化只能通過政府征用，對于集體建設用地流轉也是嚴格管制和審慎推進，無法入市，然而市場需求持續(xù)旺盛并設法繞開監(jiān)管，也成為地方政府與市場博弈的關鍵。企業(yè)拿地需不需要經(jīng)過地方政府是問題的核心。現(xiàn)行的法律制度框架下，非農民自用的建設用地的取得都必須經(jīng)過地方政府的土地出讓獲得，征地矛盾和“地王”問題由此而生。經(jīng)過地方政府的土地流轉一般發(fā)生土地所有權的轉變，供給量和價格都受到地方政府的強烈干預。不經(jīng)過地方政府的企業(yè)用地一般保留土地的集體所有性質，成本較低。值得注意的是，近幾年的地方實踐模式更多是保留土地的集體所有屬性，在政府引導下進行土地整合置換，盤活存量資源。短期來看，農用地流轉一直處于法律允許、政策鼓勵的制度框架中，政策導向相對明確；而集體建設用地流轉則仍然處于地方探索階段，中央不敢貿然放開，保持謹慎推進的態(tài)度。從長期來看，土地制度改革的核心是改變土地政策二元分割格局，實行集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”以及市場化流轉、配置。然而，土地制度改革作為新型城鎮(zhèn)化的核心突破點，也將成為中國經(jīng)濟升級版的抓手之一，我們預計相關頂層設計或將在不久的未來有突破性的進展。1.農用地流轉的政策導向：鼓勵、引導、促進農地產權的可轉讓性最早在1984年中央農村工作1號文件中有所體現(xiàn)，并在1988年的《憲法》修正案和修訂后的《土地管理法》中得到進一步發(fā)展。2023年8月通過了《農村土地承包法》，從法律上認可并正式打開了中國農地流轉市場的大門。然而農地流轉市場始終發(fā)展緩慢，仍處于初級發(fā)展階段。據(jù)葉劍平等（2023）的研究，農地交易價格并未充分顯化，不正式的土地流轉多。影響農地流轉市場發(fā)展的因素包括:1）產權和制度因素；2）農戶家庭因素。農戶家庭人口越多，非農人口越多，農民受教育程度越高，越有利于農地市場的發(fā)展；3）經(jīng)濟因素。宏觀經(jīng)濟發(fā)展水平、人均收入水平以及市場微觀區(qū)位等都對土地市場有影響；4）市場結構因素。農村土地的行政性和過渡性配置方式與市場化配置之間存在著替代和互補關系。其中，產權因素是重要的影響因素，市場交換的前提是產權的清晰界定?；谶@個邏輯，不難理解今年中央一號文件明確5年內完成對土地承包經(jīng)營權的確權頒證工作。2.集體建設用地流轉的政策導向：嚴控、規(guī)范、審慎推進在政策層面，集體建設用地流轉先后經(jīng)歷了全面禁止、無序自發(fā)流轉、探索規(guī)范流轉三個階段。三個階段的轉折點是1986年的《土地管理法》頒布實施，以及2023年《土地管理法》第二次修訂。其中，2023年的《土地管理法》標志著集體建設用地流轉管理從寬松到嚴格控制的政策思想改變。2023年《土地管理法》修訂后，對農民土地處置的制度安排可以概括如下：第一，農民的承包地服從用途管制原則，只能農地農用；第二，農地變成非農民自用的建設用地，必須實行征收或征用。3.土地確權過程：所有權→建設用地使用權→農地使用權近年來土地改革進程有所放緩，目前踏出的第一步是土地確權工作，農村集體土地所有證和使用證是征地補償?shù)闹匾罁?jù)，也是使用權和承包權進行市場流轉的必要前提，土地確權是為未來的土地流轉和農業(yè)規(guī)?；?jīng)營打下基礎。2023年的中央一號文件要求力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經(jīng)濟組織。2023年12月，國土資源部開始對農村集體土地確權進行全面驗收，驗收內容應該主要是所有權頒證工作。2023年的一號文件首次提出用5年時間基本完成農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題，要求加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。同時明確，嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點和集體經(jīng)營性建設用地流轉，引導農村土地承包經(jīng)營權有序流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。權利確認后，對應的就是土地權利流轉，也包括兩個方面：a)承包經(jīng)營權，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉，可供參考的案例主要為成都模式。13年一號文件提出引導農村土地承包經(jīng)營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業(yè)大戶、農民合作社流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，首提“家庭農場”，不鼓勵“資本下鄉(xiāng)圈地”。b)建設用地使用權流轉，其中i.經(jīng)營性集體建設用地（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等產業(yè)用地），廣東05年開始已經(jīng)可以直接入市（12年底深圳政策亦只是應用），但主要以集體股份制收益分配方式為主，主要參考案例為廣東南海模式。ii.農民宅基地，涉及宅基地使用權、宅基地用益物權（居住為主，小產權房），目前還不可入市流轉，小產權房也難以確權，有擦邊球模式，主要參考案例為重慶地票（宅基地復墾換建設用地指標）、天津宅基地換房等模式。近期廣東目前正在確定清理的試點，現(xiàn)在對于新建小產權房將實行“三不”政策，即不給予登記、不給予辦證、不給予流通。4.趨勢分析：農業(yè)可轉、宅基地不可轉，工業(yè)流轉有望推進綜合分析而言，農用地流轉一直處于法律允許、政策鼓勵的制度框架中，政策導向相對明確；而集體建設用地流轉則仍然處于地方探索階段，中央不敢貿然放開，保持謹慎推進的態(tài)度。從長期來看，土地制度改革的核心是改變土地政策二元分割格局，實行集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”以及市場化流轉、配置。然而，土地制度改革作為新型城鎮(zhèn)化的核心突破點，也將成為中國經(jīng)濟升級版的抓手之一，我們預計相關頂層設計或將在不久的未來有突破性的進展。（1）路徑一：農戶（農村集體）→農業(yè)企業(yè)（放行）縱觀歷年土地管理的相關政策，特別是2023、2023和2023年中央一號文件，政府推動農村土地承包經(jīng)營權自發(fā)流轉的力度在不斷加強。我們可以判斷，未來農業(yè)企業(yè)與農戶和農村集體之間可直接進行以承包經(jīng)營農戶為主體的土地承包經(jīng)營權的流轉（如土地入股、合營、出租等方式），無須經(jīng)過政府的土地出讓過程（但交一定比例費用給政府）。前提是農業(yè)企業(yè)的土地只能用于農業(yè)，土地用途轉變仍需經(jīng)過政府審批。（2）路徑二：農戶（農村集體）→商貿企業(yè)、房地產開發(fā)（嚴控）農戶（村集體）與商貿企業(yè)、房地產開發(fā)商或城鎮(zhèn)居民之間直接的土地流轉，涉及的主要是宅基地使用權，這在目前的政策導向中仍然被禁止，在短期內看不到放開的可能性。尤其是新建小產權房更多的仍采取“三不”政策，即不給予登記、不給予辦證、不給予流通。因為宅基地使用權的主體為集體經(jīng)濟組織成員，宅基地使用權只是基于集體經(jīng)濟組織成員資格而享有的一項福利性權利，目前只能在本集體經(jīng)濟組織成員之間流轉。雖然房屋的買賣不受禁止，但根據(jù)“房地一致”原則，小產權房的轉讓自然也是禁止的，這也是小產權房的制度困境所在。宅基地使用權的流轉，背后牽涉房地產開發(fā)商的利益以及地方政府的土地出讓收益，再往后是整個銀行信貸系統(tǒng)的穩(wěn)定性問題和地方政府隱性債務問題，因而這方面的改革必然阻力重重，難以推進（如城中村拆遷、小產權房禁止等）。就目前政策而言，2023年中央一號文件指出，“嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點和集體經(jīng)營性建設用地流轉，農村集體非經(jīng)營性建設用地不得進入市場?！薄蛾P于深化收入分配制度改革若干意見的通知》提出，“完善農村宅基地制度，保障農戶宅基地用益物權?！边@些相關政策的基本考慮是保障農民宅基地使用權，防止地方政府拆遷過程中對農民利益的損害，但對于其流轉，基本持嚴格控制的態(tài)度。我們判斷，未來宅基地使用權流轉更為可行的路徑或為打包整體作為集體建設用地出讓。（3）路徑三：農村集體→工業(yè)企業(yè)（審慎推進）村集體與工業(yè)企業(yè)之間的直接土地流轉在廣東省基本實現(xiàn)，在眾多地方實踐模式中也有所體現(xiàn)（如早期的安徽蕪湖）。廣東省政府于2023年出臺《關于集體建設用地流轉的通知》，并于2023年6月以省長令的形式頒布《廣東省集體建設用地流轉辦法》，于該年10月1日在該省范圍內實施。《辦法》明確集體建設用地可用于:興辦各類工商企業(yè)，包括國有、集體、私營企業(yè)，個體工商戶，外資投資企業(yè)(包括合資、合作、外商獨資企業(yè)、“三來一補”企業(yè))，聯(lián)營企業(yè)等;興辦公共設施和公益事業(yè);興建農村村民住宅。對集體建設用地使用權的出讓、出租、轉讓、轉租給予了明確界定，“集體建設用地使用權出讓，是指農民集體土地所有者將一定年期的集體建設用地使用權讓與土地使用者，由土地使用者向農民集體土地所有者一次性支付出讓價款的行為。以集體建設用地使用權作價入股(出資)的，與他人合作、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)的，視同集體建設用地使用權出讓?！睆V東的這一模式被稱為“農地直接入市”模式，在集體建設用地范圍內首先實現(xiàn)了工業(yè)企業(yè)與村集體之間的土地流轉，無須經(jīng)過地方政府的土地出讓過程。值得注意的是，《廣東省集體建設用地流轉辦法》只是一部地方規(guī)章，并沒有根本突破《憲法》和《土地管理法》，在一些規(guī)定上仍留有現(xiàn)行法律的基本思想。如其規(guī)定，“通過出讓、轉讓和出租方式取得的集體建設用地不得用于商品房地產開發(fā)建設和住宅建設?！蔽覀兣袛?，廣東省的集體建設用地流轉模式有望在全國推廣，特別是其中的農村土地股份制經(jīng)驗。然而，對于政策上的全面放開和法律修訂仍需要從頂層設計上有所突破，仍是一個長期過程。五、地方實踐：兩類土地與三方利益集體土地流轉的內容可概括為兩類土地：農用地、集體建設用地（集體經(jīng)營性建設用地和宅基地）。集體土地流轉市場的參與者主要有三方：農戶（農村集體）、企業(yè)（城鎮(zhèn)個人）、地方政府。土地流轉的增值收益的分配必須在這三方中取得平衡。企業(yè)拿地需不需要經(jīng)過地方政府是問題的核心。現(xiàn)行的法律制度框架下，非農民自用的建設用地的取得都必須經(jīng)過地方政府的土地出讓獲得，征地矛盾和地王問題由此而生。經(jīng)過地方政府的土地流轉一般發(fā)生土地所有權的轉變，供給量和價格都受到地方政府的強烈干預。不經(jīng)過地方政府的企業(yè)用地一般保留土地的集體所有性質，成本較低。值得注意的是，近幾年的地方實踐模式更多是保留土地的集體所有屬性，在政府引導下進行土地整合置換，盤活存量資源。1.農用地流轉：成都鶴鳴村模式2023年6月，經(jīng)國務院批準，成都市成為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革配套試驗區(qū)。此后，成都明確了新一輪農村產權改革綱領——“還權賦能”，即不僅把農村集體土地的使用權、經(jīng)營權還給農民，而且把由此派生出來的轉讓權也還給農民。在農地確權的基礎上，土地可以流轉。農地流轉的形式具體可分為六種：（1）土地股份合作社；（2）土地股份公司；（3）家庭適度規(guī)模經(jīng)營；（4）“土地銀行”；（5）業(yè)主租賃經(jīng)營；（6）“大園區(qū)+小業(yè)主”。鶴鳴村是成都農村產權改革工作的最早試點村。在領到農村土地承包經(jīng)營權證后，該村農民將1000多畝土地租給了一家名為通達生態(tài)農業(yè)的企業(yè)。農民每家每年根據(jù)流轉土地的多少，能收到一千到幾千塊不等的土地租金。同時，一部分農民還能進入公司打工掙錢?！胺N自己的地，賺別人的錢”是當?shù)卮迕駥@種生產方式的總結。2.集體建設用地流轉：安徽蕪湖、廣東南海模式（1）安徽蕪湖模式2023年11月24日，國土資源部批準蕪湖市為集體建設用地使用權流轉試點。作為第一個經(jīng)過國土資源部批準并在其直接領導下進行的試點，蕪湖市方案最能代表國土資源部早期在集體建設用地流轉上的意圖。據(jù)高圣平、劉守英（2023）的實地調研，安徽蕪湖的集體建設用地使用權流轉的步驟如下：第一，試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制土地利用和集鎮(zhèn)規(guī)劃，是集鎮(zhèn)土地開發(fā)的第一步。第二，土地的流轉實際是村集體組織從農民手中收回承包地，再流轉給鎮(zhèn)政府。第三，各試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立鎮(zhèn)政府建設投資公司，對集鎮(zhèn)建設用地成片辦理土地使用或征用手續(xù)，開發(fā)形成建設用地后，采取協(xié)議、招標、拍賣等方式轉讓或出租農民集體所有建設用地使用權。第四，繳納土地流轉收益。屬于土地使用權轉讓的，一次性繳納轉讓年限內的土地流轉收益；以土地使用權作價入股或出租的，可一次性或逐年繳納土地流轉收益。第五，流轉收益和增值收益在土地所有者、鎮(zhèn)、區(qū)、市人民政府之間按2∶5∶2∶1進行分配。2023年，明確市級不參加分成，將縣、鄉(xiāng)、集體經(jīng)濟組織分成比例調整為1∶4∶5。（2）廣東南海模式與蕪湖市相比，廣東省的集體建設用地流轉具有明顯的自下而上特征。它首先在南海市(現(xiàn)改為佛山市的一個區(qū))、中山市、東莞市等地，由農民集體自發(fā)進行。南海是發(fā)源地。1992年前后，為了應對農村工業(yè)化對建設用地的需求，當時的南海縣政府的做法是，以行政村和村民小組為單位，對集體土地進行“三區(qū)”規(guī)劃，分為農田保護區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展區(qū)和商住區(qū)，由集體經(jīng)濟組織出面以土地招商引資。1992年，在南海，農民通過土地承包權獲得配置股權，將手中的土地交給村集體成立的經(jīng)聯(lián)社或經(jīng)濟社統(tǒng)一經(jīng)營。經(jīng)聯(lián)社或直接出租土地，或建成廠房出租，獲益后給農民分紅。在南海區(qū)夏西村，村民的股份根據(jù)股員的年齡分為五檔：10周歲以下0.3股，11~20周歲0.6股，21~30周歲0.9股，31~40周歲1.2股，41周歲以上1.5股。2023年，夏西村每股近3000元，這意味著每位40歲以上的村民每年可分紅4000元以上。2023年，南海區(qū)村社(組)兩級集體經(jīng)濟可支配收入達50.8億元，全區(qū)村社(組)兩級分紅總額為23.37億元。如今，以“南海模式”為代表的農村股份合作制已在珠三角地區(qū)廣泛實行。2023年廣東省頒布《廣東省集體建設用地流轉辦法》，通過立法進一步規(guī)范集體建設用地使用權流轉市場秩序。廣東省的實踐集中體現(xiàn)了地方試錯→政府立法的自下而上的土地改革路徑。3.宅基地復墾置換用地指標：天津、重慶模式在現(xiàn)行制度框架下，宅基地使用權不可流轉用作非農使用。如何盤活大量的宅基地土地？結合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標，“農用地+宅基地=社保+城鎮(zhèn)住房”的模式越來越被地方政府所青睞，其中的代表是天津的“宅基地換房”和重慶的“地票”。（1）天津模式天津的“宅基地換房”，就是農民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標準，無償換取小城鎮(zhèn)內的住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。2023年3月份起，天津市津南區(qū)葛沽鎮(zhèn)開始嘗試“宅基地換房”。目前葛沽鎮(zhèn)下轄的25個行政村，只剩下少數(shù)幾個村還沒有被政策覆蓋。據(jù)當?shù)貓蟮溃罾?化名)是當?shù)匾晃黄胀ㄞr民，政策實施后，他家145平方米的宅基地不僅置換到了一套面積約為150平方米的住房，而且獲得每人15平方米的住房獎勵、每人8000元的搬遷獎勵以及總共6萬余元的建筑物、裝修及附屬物評估價值。在天津模式背后，是地方政府通過推動農民集中“上樓”，重新整合低效率使用的宅基地，將其復墾為農地，從而通過增減掛鉤，獲取城市建設用地指標進行土地出讓和城市擴張。（2）重慶模式“地票”，指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農村公共設施和農村公益事業(yè)用地等農村集體建設用地，經(jīng)過復墾并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。這些指標被開發(fā)商購得，將之用于開發(fā)。2023年12月6日的拍賣會上，重慶首張300畝的地票指標由民營企業(yè)重慶玉豪龍公司競得，2560萬元的競價高出起拍價1280萬元。重慶在全國首創(chuàng)了地票交易制度。通過重慶農村土地交易所，“地票”可以在全市范圍內公開拍賣，每畝地農民可獲得10多萬的收入。重慶模式與天津模式的差別在于，重慶通過農民自發(fā)復墾，通過交易市場進行建設用地指標的流轉，而天津則是政府主導下的宅基地置換和復墾處理。成都溫江的“雙放棄換保障”、浙江嘉興的“兩分兩換”、蘇南無錫的“雙置換”，這些地方實踐均包含著“新型城鎮(zhèn)化”理念下盤活宅基地土地，置換建設用地指標的思想。六、國際視角：土地制度與土地流轉1.各國土地所有制形式比較土地制度的變革一般伴隨著土地流轉，而土地流轉本身又離不開土地制度的約束。土地流轉是發(fā)生在一國既有的土地制度框架內的土地權利主體的變動。因此，理解土地流轉必須在特定的土地制度框架內進行分析。土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地管理制度和土地產權及權能構成。我們一般討論的土地制度主要是土地所有制度和土地使用制度兩方面內容。孫佑海（2023）將現(xiàn)今世界主要土地所有制形式歸結為14種：2.世界主要國家農地制度變革形式根據(jù)李薇（1995）的研究，世界主要國家農地制度變革的形式可總結為四種形式：第一種形式：大土地所有+小土地使用制度→大土地所有+大土地使用制度[英國、美國]第二種形式：大土地所有+小土地使用制度→大土地所有+小土地使用制度[日本]第三種形式：大土地所有+小土地使用制度→小土地所有（私有制）+小土地使用制度[法國、中國臺灣]第四種形式：小土地所有+小土地使用制度→集體所有（私有制）+集體使用制度[前蘇聯(lián)]世界各國農地制度變革前，大部分屬于封建制度下的大土地所有和小土地使用的結合。在土地變革中各國產生了不同的制度形式，基本與該國的土地稟賦狀況和意識形態(tài)相吻合。第一種形式適合于人少地多的國家，第二種形式則多產生于人多地少的國家。第一種形式的農業(yè)生產更具商業(yè)化，農業(yè)生產剩余的供給能力更強；第二種則更多屬于自給自足，但社會公平性較好。后兩種形式與意識形態(tài)變革更為相關，在土地所有權上也發(fā)生了較大的變動。中國的農地制度變革相對獨特，基本可總結為第五種形式：第五種形式：國家大土地所有和集體大土地所有+大土地使用和小土地使用制度（自留田或自留山）→國家大土地所有和集體大土地所有+家庭聯(lián)產承包責任制小土地使用制度[中國]這種形式體現(xiàn)出典型的所有權與使用權分離的形式。我國“小土地使用制度”未來的轉變方向是大中小結合的土地制度（股份合作、家庭承包經(jīng)營等多種形式結合）。3.世界主要國家土地流轉變革歷程事實上，“土地流轉”一詞在國外已很少專門討論，更多的是討論土地流轉中的某種形式，如土地租賃、土地買賣、土地抵押等。由于中國的土地市場發(fā)育緩慢，“土地流轉”本身的改革意義和社會影響都很重大，因而常常被作為一個整體進行討論。因此，我們也相對籠統(tǒng)的對“土地流轉”整體進行討論，不細究租賃、買賣和抵押等具體形式。對世界典型國家土地流轉的橫向比較看，土地流轉的發(fā)生具有以下共同的特點：1）無論所有權如何，土地流轉關注的核心是土地的實際占有使用，以及土地經(jīng)營發(fā)展的權利。這也與當前我國回避所有制問題，以物的“利用”為中心代替物的“所有”為中心，通過改革用益物權制度來解決土地制度問題是相一致的。2）土地流轉的目的和結果都是擴大土地規(guī)模經(jīng)營，而且這種擴大都是基于經(jīng)濟發(fā)展、農業(yè)技術進步、農村勞動力轉入非農產業(yè)的城市化推拉作用。與此同時，土地兼并的規(guī)模也為各國所控制，農地適度集中有助于農業(yè)發(fā)展，但過度集中又可能帶來一系列社會問題，必須審慎推進。3）以小農戶經(jīng)營為主的土地私有制國家，僅依靠市場的力量并不能完全實現(xiàn)土地的合理流動，土地私有權在一定條件下會成為土地流轉的障礙，必須有政府立法及其他措施使土地得以合理地流動。從土地分配格局上看，中國與日本、韓國更接近。改革開放初期中國的土地分配狀況相對平均，家庭聯(lián)產承包責任制對土地使用權歸屬的確認，農民的生活與工作有了土地作為保障，農業(yè)得以平穩(wěn)發(fā)展，同時為工業(yè)化創(chuàng)造了穩(wěn)定的農產品供給和穩(wěn)定的社會環(huán)境。然而，土地分配相對平均并不意味著土地占有格局不需調整，土地流轉恰恰是實現(xiàn)農業(yè)規(guī)?；?jīng)營、推進城鎮(zhèn)化建設、保持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的客觀要求。不過，需要強調的是，拉美國家的發(fā)展經(jīng)驗表明，在推進土地流轉時必須充分考慮土地分配格局可能產生的潛在隱患。當土地流轉的交易雙方實力明顯不對等時，市場通過價格引導資源配置的原理將失效，因而完善的土地市場和有效的制度約束是推進土地流轉的前提條件，土地改革牽一發(fā)而動全省，必須審慎推進土地流轉，探索土地管理制度的調整方案，建立有效的約束機制保障農民的土地財產性權益，避免陷入拉美等國因土地分配不公引發(fā)的中等收入陷阱。（1）英國英國是典型的土地私有制國家，雖然從英國法學理論角度上講，英國的所有土地都屬女王即國家所有，而實際上全英國90%左右的土地為私人所有，土地所有者對土地享有永久業(yè)權。英國土地所有制的另一個特點是土地所有權包括對地下礦藏的所有權。然而英國又是世界上最早通過規(guī)劃立法限制土地開發(fā)的國家。1947年英國制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定所有土地的發(fā)展權均歸國家所有，任何人欲開發(fā)土地，均須申請并取得開發(fā)許可，以獲得土地發(fā)展權，即更高強度或更高價值的使用權；土地所有者或土地開發(fā)者，必須就因獲得開發(fā)許可而取得的發(fā)展價值繳納發(fā)展價值稅。此后，英國又在1951、1953、1954、1959、1963年對該法進行了多次修改和補充，并制定了大量相關法規(guī)，形成了較為完整的規(guī)劃立法體系。農地方面，英國早期的圈地運動（“羊吃人”）是封建土地制度轉變?yōu)榻Y本主義土地制度的典型代表。從15世紀英國養(yǎng)羊業(yè)圈地運動開始，到17世紀圈地運動的合法化，再到18世紀中葉圈地運動的加強，一直持續(xù)到19世紀初，期間發(fā)生了整整三個世紀的土地所有權大規(guī)模流轉，大批小農失去賴以生存的土地，逐漸形成“地主—租佃農場主—農業(yè)工人”的階級格局。然而，二戰(zhàn)后，土地以租賃為主的趨勢發(fā)生了轉變，租佃農場主的地位逐漸提高，地主面臨較高的修理成本和對新建筑的要求，但地租卻受到控制。農場主取得越來越大的安全租佃權，最終導致實際意義上的終身租佃。同時，英國政府鼓勵和支持農場經(jīng)營者購進土地，自營農場相對于租佃農場的比例不斷上升?，F(xiàn)階段英國土地流轉的趨勢是土地所有權不斷流向私人，租賃比例趨于下降。此外，英國政府為擴大農場經(jīng)營的規(guī)模，促進土地流轉，在政策上支持大農場，排擠小農場。1967年修訂的《農業(yè)法》規(guī)定：合并小農場政府提供所需費用的50%，對愿意放棄經(jīng)營的小農場主可以發(fā)給2023英鎊以下的補助金，或者每年發(fā)給不超過275英鎊的終身年金。在政府鼓勵、市場競爭、農業(yè)技術的改進等因素的共同作用下，英國的土地流轉順利進行，農場數(shù)量減少很快。（2）澳大利亞英國殖民者到達后宣布全部澳大利亞土地為英王所有，但英王授權澳大利亞總督可無代價將土地賜予私人。目前澳大利亞的土地所有權大部分掌握在聯(lián)邦政府手中，私有土地占比較?。s15%）。在英王所有、政府支配和租佃持有的制度基礎上，租借是澳大利亞土地流轉的主要形式。（3）法國在土地兼并上，法國政府鼓勵中等農場發(fā)展，限制土地過度兼并。1789年法國大革命通過暴力將貴族和教會的土地分給農民，形成小農占優(yōu)勢的狀況延續(xù)了100多年，但農場規(guī)模偏小、土地切割零碎分散，阻礙了土地的規(guī)模經(jīng)營。與此同時，農村中的高利貸活動使得很多農民破產，少數(shù)大地主組織形成大型農場。因此，法國政府在20世紀20年代制定了促進土地流轉的土地改組政策，將小農場合并，促進并支持中等農場的發(fā)展。措施有三：一是限制土地兼并，規(guī)定農場規(guī)模面積。二是建立“土地整治與農村安置公司”。這是一種不以贏利為目的、由國家代表實施監(jiān)督的股份。其作用在于購買土地，經(jīng)過整治后轉讓給需要土地的農民，便于發(fā)展中等類型的家庭農場。三是政府對中等規(guī)模的農場在土地購買、貸款和稅收上給予優(yōu)惠。中等農場對土地有優(yōu)先購買權。此外，法國政府采取對年老農民發(fā)放終生養(yǎng)老金的辦法，促使他們離開農業(yè)，讓出來的土地主要用于擴大農場規(guī)模。政府還規(guī)定，對農地使用和轉讓時，私有農地一定要用于農業(yè)，不準棄耕、劣耕或在耕地上進行建筑，對于棄耕和棄耕者，國家有權征購，提高土地稅或讓其出租。規(guī)定土地轉讓不可分割，只準整體繼承或出讓。法國還建有土地市場管理機構——土地事務所，并建有土地銀行。地轉讓或租契必須經(jīng)過管理機構，不獲其批準，轉讓無效。土地事務所對小塊土地有優(yōu)先購買權，整治合并后賣給有經(jīng)營前途的農民。土地銀行購買土地后再租賃給農民，并訂立長期租約，以刺激投資。法國的土地市場分為市地市場和農地市場，市地市場以建設用地流轉為主，農地市場以農業(yè)生產用地流轉為主，兩個市場嚴格劃分，不得混同。法國的這種土地市場管理制度與我國目前的改革方向有相似之處。（4）美國美國獨立戰(zhàn)爭后，美國政府宣布所奪取的土地為國有，然后出售給移民墾殖。1841年承認自行開發(fā)的土地有優(yōu)先購買權。南北戰(zhàn)爭前后美國既已建成很多規(guī)模較大的農場。美國土地流轉的特點是中等規(guī)模的農場越來越少，大型農場不斷增多。美國農業(yè)是當今世界上最發(fā)達、最具有代表性的現(xiàn)代農業(yè)，在世界農業(yè)中占有十分重要的地位。家庭農場是美國土地生產經(jīng)營的基本單位，它構成了美國農村土地經(jīng)營制度的主要運行基礎與發(fā)展前提。美國政府采用信貸支持、政策引導、利息調節(jié)、價格補貼等經(jīng)濟手段，通過各種優(yōu)惠政策，鼓勵誘導家庭農場規(guī)模的適度擴大。在土地流轉過程中，一般不涉及土地的所有權，而大多是土地使用權和經(jīng)營權的有償轉讓。土地轉讓的主體一般由政府與家庭農場主通過簽訂經(jīng)濟契約來實現(xiàn)。土地流轉的主要目標在于擴大農場規(guī)模、優(yōu)化組合生產要素，以及運用先進的科技與管理經(jīng)驗等。（5）巴西巴西土地的壟斷性占有都始于殖民地時期。獨立革命后，巴西雖然贏得了政治獨立，但沒有改變土地占有的不公平狀況。殖民地時期的大地產制被新獨立國家的統(tǒng)治階級原封不動地繼承下來。如巴西于19世紀末廢除奴隸制，但獲得“解放”的奴隸并沒有獲得土地。高度集中的土地占有制一直沒能從根本上進行改革，在農村政策上也長期向大地主傾斜，廣大農民的發(fā)展受到限制。20世紀90年代以后，巴西重新審視農業(yè)和農村發(fā)展思路，實施土地改革計劃：一是通過沒收非法土地、收購土地、開墾新地等措施給無地農民重新分配土地；二是鼓勵農業(yè)發(fā)達地區(qū)農民到邊遠地區(qū)開墾荒地，擴大“農業(yè)疆界”，還通過成立“土地銀行”，由聯(lián)邦政府向農民提供信貸用于購買農村地產。然而，由于巴西土地高度集中，無地農民量大，加上近幾年政府財政拮據(jù)，無力購買更多土地安置農民，因而土地改革進程不快。2023年巴西的土地占有結構是：面積低于10公頃的農戶占全部農戶的31.6%，他們的土地占全部土地的1.8%；而面積超過2023公頃的農戶只占農戶總數(shù)的0.8%，但他們的土地占全部土地的31.6%。大莊園主掌握的土地，可以多達幾萬、十幾萬公頃。土地的高度集中，土地利用及生產經(jīng)營的落后致使農業(yè)生產率低下，也是造成巴西“貧民窟”現(xiàn)象的一個重要原因。在巴西，無地農民多次向政府提出土地要求，為此成立了自己的組織“無地農民運動”與政府交涉。據(jù)統(tǒng)計，目前，巴西約有400萬戶農村家庭沒有土地，約有2023余萬“無地農民”。這些人或為莊園主、農場主的雇工，或為農忙季節(jié)工，只能找到短期工作，或流入城市謀生，住進貧民窟，成為突出的社會問題。（6）日本、韓國日本、韓國在工業(yè)化快速發(fā)展階段的土地分配與拉美國家形成巨大差異。日本、韓國在二戰(zhàn)以后均進行了土地改革，其宗旨是防治土地再次集中于少數(shù)人手中，實現(xiàn)土地的平均分配，主要手段是通過政府強制低價回收土地，并以更低的價格分配給無地或者少地的農戶。例如，1950年，日本前后制定土地調整法案，規(guī)定農戶擁有的土地不能超過一定限額，超過部分必須賣給政府重新分配，而且嚴格限制土地買賣，規(guī)定自有土地在3公頃以下的農戶才有買地權利，并需要多層政府的嚴格審核。無獨有偶，韓國在1949年頒布《土地改革法》，規(guī)定政府以低廉價格收購農戶超過3公頃以上的土地，也以更低價格賣給少地的佃農。日本、韓國早期實現(xiàn)的土地改革都是依靠強有力的政府實施推行，政府是責任主體，不是受益主體，土地重新分配的受益方是廣大農民。耕者有其田的相對平均土地狀況，極大維持了農業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性，進而保障了整個社會的穩(wěn)定。不過，日韓兩國在土地改革初期的核心思想是嚴格限制土地交易。農民轉移進入城鎮(zhèn)，但農地卻未能轉移出來。因此限制農地流轉制度成為阻礙土地市場發(fā)揮作用的主要壁壘。為了實現(xiàn)農業(yè)規(guī)?；?jīng)營，日本和韓國在六七十年代都不約而同地對土地管理制度進行了調整。例如，日本1961年頒布《農業(yè)基本法》，開始放寬對農地占有面積的限制，鼓勵農地適當集中；1962年對《農地法》進行修改，放寬農戶擁有土地面積的上限，設立農業(yè)生產法人制度；1970年再次對《農地法》進行大幅修改，取消對購地或租地的最高面積限制，放寬土地流轉管制。然而土地流轉的完全放開也成為了90年代泡沫破裂的導火索之一，貨幣超發(fā)引致的1985年后日本土地價格急速飆升，背后正是對土地流轉管制的放松。韓國自七十年代初對農地占有和轉讓的相關法律法規(guī)進行調整，基本思想是放寬土地流轉的限制，在土地難以集中的地區(qū)通過政府資金扶持和組建農業(yè)法人機構，推動農業(yè)規(guī)模經(jīng)營。1994年韓國制定新的《農地基本法》，進一步放寬土地買賣和租賃的限制，鼓勵農戶擁有更大面積的土地（10—20公頃），同時允許設立100公頃土地面積上限的農業(yè)法人機構。

2023年電梯行業(yè)分析報告目錄TOC\o"1-4"\h\z\u一、電梯行業(yè)的屬性 41、全球主要電梯公司的市值與估值水平 42、電梯行業(yè)的安全感品牌屬性——利潤率的穩(wěn)定性 6二、中國電梯企業(yè)未來十年的重大機遇和挑戰(zhàn) 91、中外電梯市場集中度的差異以及對盈利能力的影響 102、電梯行業(yè)目前“中國特色”隱含的巨大長期風險 113、集中度提升與廠家維保的實現(xiàn)路徑與催化劑 13（1）政府出臺廠家認證更新和維保政策 14（2）政府推行強制保險 14（3）電梯老化 14（4）房價上升導致品牌電梯對于地產商的成本影響縮小 15三、電梯公司在中國市場的競爭戰(zhàn)略與投資機會 151