農(nóng)村土地承包權(quán)退出機(jī)制研究

農(nóng)村土地承包權(quán)退出機(jī)制研究

1從法益為起點(diǎn)、以家庭為基礎(chǔ)、以戶為單位的分配分配中心的“固化”根據(jù)憲法，中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度是以家庭經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)一分配為基礎(chǔ)的兩階段經(jīng)濟(jì)制度?？梢哉f家庭承包責(zé)任制是客觀發(fā)展的結(jié)果,是符合規(guī)律的。與同樣是人口大國(guó)的發(fā)展中國(guó)家印度相比:“印度的耕地面積有1.7億hm2,是中國(guó)耕地面積的1.47倍,但中國(guó)的人均谷物占有量(國(guó)內(nèi)生產(chǎn)量)是313kg,肉類是58kg,而印度相對(duì)應(yīng)的是219kg和6kg;自1999—2004年人均糧食增長(zhǎng)率,中國(guó)為4.4%,印度為0.9%?？梢娺@種分戶承包的經(jīng)營(yíng)體制是相當(dāng)成功的”。同時(shí),家庭承包不僅調(diào)動(dòng)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性,而且使農(nóng)民有了支配自己勞動(dòng)力的自由,即農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力有了跨行業(yè)和跨地區(qū)流動(dòng)的自由,所以說農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)的制度取得了巨大成就。要準(zhǔn)確理解承包權(quán)的法律性質(zhì),須從相關(guān)法律確立的原則和制度著手。土地承包的法律依據(jù)是《憲法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定?！稇椃ā返?條規(guī)定:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì),是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者,有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜;《物權(quán)法》第124條規(guī)定:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地,依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度;《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。從法益著眼,上述法律無疑都確立的是,將承包權(quán)規(guī)定為以家庭為基礎(chǔ)的,集體經(jīng)濟(jì)組織成員的成員權(quán)。然而,在實(shí)際操作中,土地分配是以家庭人口數(shù)為基數(shù),以戶為單位,而不是以成員權(quán)作為享有承包權(quán)的依據(jù),這是對(duì)法益的錯(cuò)誤理解,并且這種實(shí)際以戶籍為單位的,實(shí)質(zhì)上使分配一次性固化的模式,伴隨著時(shí)間的推進(jìn),生產(chǎn)力的提升,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)村人口及勞動(dòng)力數(shù)量的改變,社會(huì)環(huán)境的轉(zhuǎn)型,權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)等諸多因素發(fā)生變化后,所產(chǎn)生的弊端日益明顯。之所以稱其為“固化”,是因?yàn)樵诔邪鼨?quán)的實(shí)際分配中,出于對(duì)承包地穩(wěn)定需要的考慮,在實(shí)際操作中實(shí)行一次性的分配,即以分配時(shí)戶籍中的人口數(shù)為分配土地承包權(quán)的依據(jù),并實(shí)行一刀切的30年承包期不變,即所謂“增人不增地,減人不減地”。從當(dāng)前看,這種分配模式的不合理性主要表現(xiàn)在以下4方面:(1)這是一種靜態(tài)的分配模式,即以某一時(shí)點(diǎn)的人地對(duì)應(yīng)為長(zhǎng)期分配模式。而這種靜態(tài)的賦權(quán)其實(shí)質(zhì)是不公平的,有違法理的平等、公平要求的。法理上關(guān)于平等的含義應(yīng)當(dāng)理解為:“其范圍涉及法律待遇的平等,機(jī)會(huì)的平等以及人類需要的平等”?！睹穹ㄍ▌t》第10條規(guī)定:公民的民事權(quán)利能力一律平等。所以無論是法理還是立法例無一不對(duì)“平等”做出規(guī)定和要求,基于法理和立法例,法律上的平等應(yīng)當(dāng)是實(shí)質(zhì)公平而不是表征公平,具體到農(nóng)村土地承包關(guān)系中,意味著每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員都具有與其他成員平等地承包本集體土地的權(quán)利,成員資格確立,即享有該項(xiàng)權(quán)利;成員資格喪失,該項(xiàng)權(quán)利亦應(yīng)消滅。因?yàn)槌蓡T資格處在變動(dòng)之中,因而對(duì)集體土地享有的承包權(quán)利亦應(yīng)隨之變動(dòng)。而目前在這種靜態(tài)的分配模式下,實(shí)現(xiàn)成員平等的享有土地使用權(quán)顯然是無法做到的。故這種靜態(tài)公平,即靜態(tài)的分配模式,實(shí)際上拋棄了因勞動(dòng)力的實(shí)際變化而產(chǎn)生的對(duì)實(shí)質(zhì)公平需要,忽視了勞動(dòng)力的變化,對(duì)于諸如婚嫁人口、新生人口,沒有賦權(quán)途徑,實(shí)質(zhì)上是土地使用權(quán)的不平等,這不僅與中國(guó)法制傳統(tǒng)中的“耕者有其田”相悖,亦不符合法理及法律要求。(2)這種固化模式會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是土地功能的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。首先,老年人、喪失勞動(dòng)能力者、外出務(wù)工等非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者繼續(xù)享有承包權(quán),會(huì)導(dǎo)致某些家庭中實(shí)際耕種者的人均耕地面積高于平均水平,甚至有的承包人因?yàn)楝F(xiàn)有人口無力完成全部承包地的耕種,造成部分承包地棄耕或撂荒,導(dǎo)致土地資源利用上的浪費(fèi)。而另一部分家庭,由于“增人不增地”政策,新增成員不能獲得土地,家庭成員的增加,最終導(dǎo)致土地利用過度。其次,由于人地矛盾,即承包權(quán)的固化,導(dǎo)致農(nóng)地利用效率低下。最后,這種固化的分配模式會(huì)導(dǎo)致區(qū)域不平衡。目前出現(xiàn)的現(xiàn)象是土地閑置比率與城市規(guī)模成正比,這是因?yàn)橛赏恋氐膮^(qū)位因素形成的級(jí)差地租,使得農(nóng)地的非農(nóng)化利用的增值潛力與城市發(fā)展規(guī)模呈現(xiàn)正相關(guān)性,即越是發(fā)達(dá)的城市,其農(nóng)地農(nóng)用的比例越低。最終,一方面,大城市中由于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)收入與農(nóng)地非農(nóng)化利用的差別,使得非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者利用其承包權(quán)享受農(nóng)地非農(nóng)化所產(chǎn)生的利益;另一方面,小城市則由于缺乏適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),人均土地占有率低,最終導(dǎo)致土地細(xì)碎化,農(nóng)地農(nóng)用效率也因此下降。(3)這種靜態(tài)模式是社會(huì)財(cái)富分配的不公平。由于相關(guān)法律對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范,使其既是確權(quán)過程同時(shí)也是賦權(quán)過程,社會(huì)財(cái)富的分配不公,同時(shí)亦是權(quán)利分配的不公平。一方面,一部分人享有過多的權(quán)利,譬如同時(shí)享有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障與承包權(quán),另一方面,其他人卻沒有權(quán)利。關(guān)于土地權(quán)利與社會(huì)保障利益之間的關(guān)系,國(guó)外的做法通常是,向農(nóng)民提供社會(huì)保障制度,以鼓勵(lì)農(nóng)民提早退休、促使農(nóng)民在退休后自愿轉(zhuǎn)讓土地、促進(jìn)土地集中。譬如日本于1971年實(shí)施農(nóng)民年金基金制度?！稗r(nóng)民年金分老齡年金和經(jīng)營(yíng)權(quán)移讓年金。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是享受經(jīng)營(yíng)權(quán)移讓年金的條件,日本農(nóng)民要想獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)移讓年金,必須在60—65歲期間實(shí)際轉(zhuǎn)移了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán),而且國(guó)家為鼓勵(lì)農(nóng)地從老一代向年輕一代轉(zhuǎn)移,規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)移讓年金金額的一半由國(guó)庫提供,自1991年起,又有追加。同時(shí),農(nóng)民年金基金除了辦理農(nóng)民年金業(yè)務(wù)外,還采取多種辦法,促進(jìn)農(nóng)地流動(dòng)”。[3換言之,日本的農(nóng)民享有年金與放棄土地權(quán)利二者之間是有對(duì)價(jià)關(guān)系的。中國(guó)的社會(huì)保障制度尚處在建立和完善階段,老年農(nóng)民在享有社會(huì)保障利益時(shí),是否也應(yīng)當(dāng)附隨著關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利放棄的附加條件?法國(guó)1960年頒布了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法案》,決定設(shè)立“調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)行動(dòng)基金”;為了鼓勵(lì)土地向年輕農(nóng)民流動(dòng),1974年,實(shí)行“離農(nóng)終身津貼”制度,為農(nóng)民養(yǎng)老提供了一定的補(bǔ)充保障?！盀榉乐雇恋匾蚶^承而細(xì)化,1962年,法國(guó)立法設(shè)立‘調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)社會(huì)行動(dòng)基金’,作為對(duì)65歲以上領(lǐng)取退休金的人放棄經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)助,平均每人每年可得1500法郎。那些已經(jīng)領(lǐng)取退休金但仍在從事耕作的老年農(nóng)民不能享受補(bǔ)助,以鼓勵(lì)他們將土地轉(zhuǎn)讓出去。20世紀(jì)70年代后,對(duì)60—65歲接近退休的農(nóng)民也發(fā)放‘非退休者的補(bǔ)助金’,鼓勵(lì)他們?cè)谶_(dá)到退休年齡前的幾年交出土地。法國(guó)對(duì)于那些轉(zhuǎn)移了土地的老年農(nóng)民,發(fā)放額外的養(yǎng)老金補(bǔ)助。但應(yīng)注意的是,中國(guó)的人口規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法國(guó)、日本,分別是它們20多倍、10倍,在發(fā)展階段上比它們至少落后30年”。法國(guó)政府通過國(guó)家對(duì)地產(chǎn)市場(chǎng)的直接干預(yù),控制土地的收購和轉(zhuǎn)賣,改善農(nóng)場(chǎng)結(jié)構(gòu),優(yōu)先安置經(jīng)營(yíng)中等規(guī)模農(nóng)場(chǎng)的青年農(nóng)民;還通過調(diào)整土地政策來控制農(nóng)用土地價(jià)格。鼓勵(lì)土地兼并,對(duì)失去土地的農(nóng)民給予賠償和生活補(bǔ)貼。為擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模,法國(guó)政府和國(guó)家銀行高價(jià)購買“無生命力農(nóng)場(chǎng)”,并優(yōu)先賣給大農(nóng)場(chǎng)主,出售土地的農(nóng)場(chǎng)主可得到35年的預(yù)備年金。鼓勵(lì)年老體衰者提前退休,給予終身生活補(bǔ)助。允許安置青年農(nóng)民的土地5年內(nèi)免交50%的土地稅。美國(guó)政府采取向土地所有者購買發(fā)展權(quán)的做法來保證耕地用途,即購買開發(fā)權(quán)。如政府要獲得農(nóng)田的開發(fā)權(quán),就必須向農(nóng)民支付一筆現(xiàn)金,以做補(bǔ)償,補(bǔ)償額通常相當(dāng)于土地市場(chǎng)價(jià)格的1/2或1/3,農(nóng)民在出售了土地發(fā)展權(quán)后可以繼續(xù)耕種這塊土地,但是不能改變其用途。美國(guó)還在自愿的原則基礎(chǔ)上實(shí)行了土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度,以適應(yīng)土地市場(chǎng)發(fā)展的需求。由于中國(guó)和國(guó)外國(guó)情的差別,可以在把農(nóng)民納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的同時(shí),注重建立社會(huì)養(yǎng)老保障與土地保障之間的替代關(guān)系,使已經(jīng)被納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的農(nóng)民放棄土地保障,從而促進(jìn)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓,防止土地細(xì)碎化。(4)承包權(quán)的固化,實(shí)質(zhì)上是對(duì)權(quán)利主體的一種歧視,即限制了同樣作為集經(jīng)濟(jì)組織成員的后備農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利或者機(jī)會(huì)。從歷史的角度看,村落的形成是由于出生在此地的人,通過代代勞動(dòng),使得土地具有耕種的價(jià)值,成為一種生產(chǎn)資料,故對(duì)于諸如新生人口等群體,應(yīng)建立承包權(quán)保留制度,在其成為完全行為能力人并從事農(nóng)地生產(chǎn)之時(shí),從實(shí)體上享有承包權(quán)。然目前的分配模式卻無法實(shí)現(xiàn)這種權(quán)利與主體資格相聯(lián)系的要求。應(yīng)該說,對(duì)于這種固化的分配模式,立法者的本意是為了穩(wěn)定承包關(guān)系,但現(xiàn)在的制度安排卻成為了僅為了穩(wěn)定而忽視了公平法理的制度安排。而公平與穩(wěn)定之間的平衡點(diǎn),即取其二者長(zhǎng)處之處理辦法,就是建立承包權(quán)的退出機(jī)制。綜上所述,戶籍在承包權(quán)中應(yīng)扮演管理者的角色,從而繼續(xù)其對(duì)發(fā)揮穩(wěn)定結(jié)構(gòu)所起的作用。而集體組織成員身份應(yīng)成為承包權(quán)的基礎(chǔ),進(jìn)而通過主體資格準(zhǔn)入,以靈活的資格取得或喪失取代固化的分配模式。這種將權(quán)利與主體資格相聯(lián)系的模式,即擁有或符合集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份從而享有承包權(quán),從中國(guó)國(guó)情出發(fā),更具有合理性。因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)土地制度最根本的要求是土地使用權(quán)的平等,可以說,這是代表全體農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的根本要求。同時(shí),這種以成員權(quán)的取得為承包權(quán)獲得基礎(chǔ)的權(quán)利分配模式,對(duì)于土地資源的合理利用,農(nóng)地農(nóng)用效率的提升,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多方面皆有益處。2從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的角度區(qū)分中國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)如《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《村民委員會(huì)組織法》及一些地方法規(guī),包括《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定、適用法律問題的解釋》,對(duì)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”都沒有明確的界定,只是原則性規(guī)定:“依照法定程序經(jīng)本集體成員決定?！狈煞ㄒ?guī)對(duì)“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”資格的確認(rèn)和法律救濟(jì)制度沒有做出具體規(guī)定,僅僅在《中華人民共和國(guó)土地管理法》第10條規(guī)定:農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。從制度需求看,需要明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員的概念,以便更合理確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體。實(shí)踐中,成員身份界定的困難還源于與村民關(guān)系上的混同。因此,必須嚴(yán)格區(qū)分村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)和職能。村民委員會(huì)是以“村民”為對(duì)象,通過選舉產(chǎn)生的基層“政務(wù)性”組織。依照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定,其職能主要體現(xiàn)為農(nóng)村社會(huì)管理和公益方面。而村委會(huì)作為社區(qū)全體村民的自治組織,不能代表社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益,即村民不同于“成員”。村民有選舉權(quán)和被選舉權(quán),但未必有集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和分享集體財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)。只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地,并在土地被征用后,獲得土地補(bǔ)償費(fèi)與安置費(fèi)。在《村民委員會(huì)組織法》第5條中也可以看出二者并非一體。第5條規(guī)定:村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán),維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制,保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益?！凹w經(jīng)濟(jì)”是勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)的簡(jiǎn)稱,而勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)是生產(chǎn)資料歸特定范圍的全體勞動(dòng)者共同所有的公有制經(jīng)濟(jì)。也就是說,至少應(yīng)為“勞動(dòng)者”才可能成為集體組織成員。對(duì)承包權(quán)而言,由于有其特定的生產(chǎn)資料一—土地,該定義中的“勞動(dòng)者”應(yīng)為實(shí)際耕種者。盡管在現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度安排中,農(nóng)民基于土地所獲得的不僅僅是經(jīng)濟(jì)利益,至少還有生計(jì)保障的需要,從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā),農(nóng)地制度安排的價(jià)值出發(fā)點(diǎn)是農(nóng)民的就業(yè)權(quán)利或者說是生存權(quán)利的保障,然而土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也因此被掩蓋。基于此,承包權(quán)應(yīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為基礎(chǔ),而成為集體組織成員的必備條件之一就是實(shí)際的勞動(dòng)者,而諸如老年人,喪失勞動(dòng)能力者,外出務(wù)工人員等各類非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者,因其已不再實(shí)際耕種土地,不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng),即使其仍為村民,但因其不具有農(nóng)地的實(shí)際耕種能力,作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份也亦因此喪失,當(dāng)然不應(yīng)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這樣界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意義在于,真正提高土地利用率,使土地與勞動(dòng)力動(dòng)態(tài)的平衡,既可防止人少地多造成的土地閑置,亦可防止人多地少產(chǎn)生的土地細(xì)碎化。對(duì)于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出所導(dǎo)致的農(nóng)民生計(jì)保障問題,需要通過完善的社會(huì)保障制度解決,而不是繼續(xù)維系在土地制度上。關(guān)于農(nóng)地權(quán)利與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力之間的關(guān)聯(lián)性,國(guó)外較為成熟的立法有可借鑒之處。仍以法國(guó)為例,縱觀近30年來法國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展,可以發(fā)現(xiàn),法國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的人數(shù)在逐漸減少,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)面積不斷擴(kuò)大,農(nóng)業(yè)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平越來越高。這些變化從數(shù)據(jù)中得到了反映,“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的人數(shù),1970年為160萬人,2003年減至66.4萬人,其中以農(nóng)業(yè)為職業(yè)的經(jīng)營(yíng)者為37萬人。所謂職業(yè)性農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng),是指經(jīng)營(yíng)規(guī)模至少達(dá)到相當(dāng)于12hm2小麥的生產(chǎn)、3/4的時(shí)間為務(wù)農(nóng)時(shí)間。農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)營(yíng)者耕種的土地面積,1998年平均為42hm2,2003年擴(kuò)大到70hm2。法國(guó)1/3的農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)營(yíng)者,集中在4個(gè)大區(qū)(Midi-Pyres大區(qū)、Bretagne大區(qū)、PaysdelaLoire大區(qū)和Aquitaine大區(qū))?！贬槍?duì)這種狀況,法國(guó)在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的過程中,十分關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展基本隊(duì)伍的建設(shè),注重保證農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)后繼有人,穩(wěn)定農(nóng)村人口,幫助年輕人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。法國(guó)通過國(guó)家財(cái)政支持,利用歐盟財(cái)政渠道,以及優(yōu)惠貸款和減免稅等多種途徑或措施,向農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)安家落戶者提供財(cái)政支持。“比如,通過國(guó)家和歐盟財(cái)政渠道,對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供安置費(fèi),平原地區(qū)、落后地區(qū)以及山區(qū)最高可分別達(dá)到1.73萬歐元、2.24萬歐元和3.59萬歐元。優(yōu)惠貸款,11萬歐元內(nèi),平原地區(qū),優(yōu)惠利率為2.5%,落后地區(qū)和山區(qū),優(yōu)惠利率為1%。社會(huì)分?jǐn)偨饻p免,18歲至40歲的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者,5年內(nèi)享受減免待遇,第一年減免65%,第二年減免55%,第三年減免35%,第四年減免25%,第五年減免15%。減免稅,還包括利潤(rùn)稅、房產(chǎn)稅、土地稅等。而年輕的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者獲得安置費(fèi),需要滿足以下條件:必須是歐盟成員國(guó)的公民;年齡在18—39歲;文憑至少相當(dāng)于職業(yè)高中(農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)與管理),或者獲得農(nóng)技師證書,再加上6個(gè)月的正規(guī)培訓(xùn);1971年1月1日之前出生的年輕人,如果獲得相當(dāng)于農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)習(xí)的文憑,則可以免除6個(gè)月正規(guī)培訓(xùn)的要求;需要經(jīng)過40個(gè)小時(shí)的實(shí)習(xí),以便為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)安置做好準(zhǔn)備”。盡管由于國(guó)情不同,各國(guó)在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者主體資格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)上也不相同,然而這種主體資格的確認(rèn)模式卻值得學(xué)習(xí),正是由于這種主體資格的準(zhǔn)入制度,保證了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與土地資源的動(dòng)態(tài)平衡,從而對(duì)資源利用、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的良性循環(huán)起到推動(dòng)作用。故承包權(quán)與成員權(quán)相聯(lián)系的這種動(dòng)態(tài)賦權(quán)模式不僅有利于農(nóng)村穩(wěn)定、對(duì)人地矛盾起到緩解、調(diào)和的作用,亦符合法理及憲法對(duì)于公平、公正的理解與追求。而本文討論的非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村人口,因其不符合集體經(jīng)濟(jì)組織成員的關(guān)于“勞動(dòng)者”的基本要求,當(dāng)然不屬于成員,故其不應(yīng)再繼續(xù)享有承包權(quán),以避免對(duì)土地資源的浪費(fèi),以及不公平的權(quán)利享有。3確立和完善農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制雖然承包權(quán)與成員權(quán)相聯(lián)系的動(dòng)態(tài)賦權(quán)模式有利于農(nóng)村穩(wěn)定、緩和人地矛盾,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展,然而必須看到的是,在中國(guó)某些地區(qū),尤其是農(nóng)村建設(shè)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū),土地對(duì)于農(nóng)民而言,仍舊承擔(dān)著保障農(nóng)民生活的作用。因而,當(dāng)這些地區(qū)的非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)群體不符合集體經(jīng)濟(jì)組織成員的定義時(shí),鑒于土地可能仍作為其基本生活保障的資源,可以通過立法規(guī)定其承包權(quán)并不當(dāng)然消滅,只有當(dāng)其享有的其他社會(huì)保障可替代土地所產(chǎn)生的作用時(shí),該非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體才不再享有土地承包權(quán)。以此規(guī)定作為土地承包權(quán)退出機(jī)制的補(bǔ)充,是合理的,符合穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展的要求。關(guān)于家庭承包制度與成員權(quán)相銜接可能產(chǎn)生的另一個(gè)問題是土地細(xì)碎化傾向,可以通過土地流轉(zhuǎn)解決。具體而言,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出需要建立在以下基礎(chǔ)上:第一,強(qiáng)化農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)功能,弱化其社會(huì)保障功能。農(nóng)地具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重屬性。所謂農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)屬性,是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地具有的生產(chǎn)要素功能,并可以與其他要素相互配置而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的最大化。所謂農(nóng)地的社會(huì)屬性,在于強(qiáng)調(diào)基于農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全而形成的土地是解決農(nóng)民生計(jì)的核心資源。所以,構(gòu)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制,首要的條件是將農(nóng)地的社會(huì)保障功能與農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)功能分離開,完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。改革開放以來,尤其是近年來農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢(shì),農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入、工資性收入逐步增長(zhǎng),而來自于農(nóng)地的收入比重逐步下降,農(nóng)民以農(nóng)地收入保障其生計(jì)質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)可行性越來越值得懷疑,農(nóng)地的社會(huì)保障功能呈現(xiàn)出弱化的趨勢(shì)。建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制,更有利于土地資源與農(nóng)業(yè)從業(yè)者的有效配置,從而提高農(nóng)業(yè)效率、農(nóng)地生產(chǎn)率和務(wù)農(nóng)人員的勞動(dòng)生產(chǎn)率,因此,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制的建立,對(duì)于在農(nóng)村財(cái)富增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上,農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定,有其不可替代的實(shí)踐價(jià)值。農(nóng)民因其社會(huì)心理上的弱勢(shì)性,其對(duì)土地的依賴,與其說是把土地作為生產(chǎn)要素性質(zhì),進(jìn)而帶來現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益,毋寧說是作為規(guī)避生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ),即滿足農(nóng)民的心理安全,而這可以說是自古以