美國《2007年農(nóng)場法》辯論中的農(nóng)產(chǎn)品補貼與農(nóng)場收益安全網(wǎng)問題

美國《2007年農(nóng)場法》辯論中的農(nóng)產(chǎn)品補貼與農(nóng)場收益安全網(wǎng)問題

2002年《美國農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)民有利的農(nóng)產(chǎn)品有25種。補貼包括“直接支付”、“反向支付”、“營銷援助貸款”、“貸款不足”等項目。該法體現(xiàn)了為農(nóng)場主建立所謂“安全網(wǎng)”的政策理念,其目標是為特定農(nóng)場主提供最低水平經(jīng)濟福利,同時提供風(fēng)險保障。在美國《2007年農(nóng)場法》進行的辯論中,有專家提出,為了穩(wěn)定美國農(nóng)民收入,對以往農(nóng)場支持中出現(xiàn)的問題進行反思,同時提出要建立“農(nóng)場整體收益安全網(wǎng)”。美國制定新農(nóng)場法會對WTO新一輪農(nóng)業(yè)談判和我國農(nóng)業(yè)支持政策發(fā)展產(chǎn)生明顯影響。1從《2002年農(nóng)場法》到wto當前,國會、農(nóng)業(yè)部和各個農(nóng)場利益集團都參加了美國《2007年農(nóng)場法》辯論,辯論結(jié)果存在兩種意見:一種意見是明年出臺新的農(nóng)場法,另一種意見是延續(xù)《2002年農(nóng)場法》,直到WTO達成新的協(xié)議。后一種意見以各個農(nóng)業(yè)利益集團最為堅持,他們的基本觀點是,美國農(nóng)場業(yè)必須等待WTO其他各國提出談判要價后才能出牌,同時由于2002年以來,農(nóng)場法對于農(nóng)業(yè)的支持力度相對較大,農(nóng)民收入大幅度提高,目前不宜改變這一利益格局。所以,《2007農(nóng)場法》將對美國國會提出新的要求,即首先應(yīng)當滿足國內(nèi)農(nóng)業(yè)保護需求,其次,要滿足美國農(nóng)產(chǎn)品在WTO體制下的貿(mào)易需求,再次還要滿足財政預(yù)算要求。2“農(nóng)場整體收益安全網(wǎng)”的概念據(jù)美國農(nóng)業(yè)部估計,2005年美國農(nóng)場凈收入為832億美元,其中政府補貼高達227億美元?！稗r(nóng)場整體收益安全網(wǎng)”是農(nóng)場價格支持的新發(fā)展,也就是通過所謂“農(nóng)場整體收益安全網(wǎng)”計劃(Whole-farmRevenueSafetyNetProgram),更大范圍為地農(nóng)場經(jīng)營活動提供所謂“農(nóng)場收入安全網(wǎng)”,主要包括“收入穩(wěn)定帳戶”和“農(nóng)場整體收益保險”。2.1稅收穩(wěn)定儲存戶農(nóng)場收入穩(wěn)定帳戶的目的,是通過促使農(nóng)場主在高收入年份增加儲蓄、在低收入年份提取收入激勵農(nóng)場主管理風(fēng)險,最后達到長期穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。其中政府激勵包括減免稅收、限額征稅方案,激勵農(nóng)場主參與計劃,并幫助農(nóng)場主增加儲備。收入穩(wěn)定(儲蓄)帳戶有三種,即:農(nóng)牧場風(fēng)險管理帳戶(FARRM)、反周期帳戶(CCAs)、個人風(fēng)險管理帳戶(IRMA),他們都是通過所得稅稅基確定加入儲蓄的資格,有的方案還與從帳戶提款和稅收相掛鉤,所以方案的稅收激勵水平、農(nóng)場主得到的收益和政策成本都不同(見表1)。不過,這些新的農(nóng)場補貼政策方案的主要著眼點是長期穩(wěn)定農(nóng)場主收入和促進農(nóng)場主投資。2.2美國農(nóng)場收入保險的方案收益保險計劃最早開始于1996年,政策性作物保險幾乎都是按照各個農(nóng)場不同作物開辦的,現(xiàn)在有人提出實行農(nóng)場整體收益保險方案,把農(nóng)場的總經(jīng)營收入進行合并保險。目前美國農(nóng)業(yè)部開辦的實驗性農(nóng)場收入保險有兩種,即總收益調(diào)整保險(A-GR)和小型總收益調(diào)整保險(AGR-Lite),兩種保險方案都是按照農(nóng)場整體收益保險的原則實施的,預(yù)計未來美國農(nóng)場收入保險的基本方向大致如此。統(tǒng)計顯示,參加AGR和AGR-Lite保險計劃能夠抵消農(nóng)場總收入調(diào)整引起的收入下降。農(nóng)場主按照前5年農(nóng)場平均收入記錄,可選擇65%、75%或85%水平投保,收入下降到投保值以下,即獲得賠償,保險公司的理賠金額等于實際收益和投保值之差乘以選定的投保水平。在已經(jīng)開辦的收入保險試驗中,賠付率為75%和90%。兩種保險試驗均需要農(nóng)場主提交年度農(nóng)場規(guī)劃,以便按照帳戶變動情況調(diào)整投保?？梢钥闯?如果建立“收入穩(wěn)定帳戶”是政府的直接農(nóng)業(yè)補貼,那么顯然“農(nóng)場整體收益保險計劃”具有某種市場經(jīng)濟意義,但是,無論是前者還是后者,最后買單的還是政府(減免稅收和補貼保費),所以,兩項農(nóng)業(yè)支持方案實質(zhì)意義仍然是農(nóng)產(chǎn)品補貼,無非名稱不同而已。3農(nóng)場法辯論過程中政府支付農(nóng)產(chǎn)品種類的進一步合作美國農(nóng)業(yè)補貼歷史長,問題也較多,同時與WTO原則沖突較大,如何解決這些問題,美國政府也在試圖走向“綠箱”,在2007年農(nóng)場法辯論過程中,對有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的政府支付問題,還有以下內(nèi)容存在爭議。3.1農(nóng)場的支付限制政府支付和農(nóng)場支付越來越多流向少數(shù)大農(nóng)場。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,占美國農(nóng)場5.8%、銷售額在50萬美元以上的4.8萬個大農(nóng)場,2003年得到的支付占總支付的28.6%,而且由于近年預(yù)算壓力加重,更凸顯了這個問題。此外,由于近年美國南方水稻補貼和棉花補貼大幅上升,國會議員立場也呈現(xiàn)區(qū)域分化。3.2月之后企業(yè)的補貼政策白糖和牛奶是美國的兩種依靠價格支持手段維持價格的農(nóng)產(chǎn)品。其中白糖運用了無追索貸款、進口關(guān)稅配額以及國內(nèi)銷售配額手段,牛奶價格則由農(nóng)業(yè)部直接購買進行支持,牛奶農(nóng)場主還享受“牛奶收入損失合同”計劃(MILC)和最低牛奶價格支持,以及牛奶出口刺激計劃(DEIP)補貼。對此以前也有一些爭論,有人認為應(yīng)當用直接支付替代現(xiàn)行政策,但由于牛奶生產(chǎn)成本太高作罷。對于白糖,有人探索實行“買斷”政策,類似花生價格支持。比較有借鑒意義的作法是對煙草的價格支持,美國《2002農(nóng)場法》煙草銷售配額在2004年已到期,之后10年內(nèi)對農(nóng)場主支付96億美元贖買其配額損失,不同的是,煙草贖買基金來自煙草生產(chǎn)農(nóng)場主,且未來美國煙草生產(chǎn)將不再享受支付支持。3.3更多的水土保持工程《2002年農(nóng)場法》中的水土保持安全計劃(CSP)就是一個先例,該計劃鼓勵農(nóng)場主統(tǒng)籌農(nóng)場規(guī)劃,保護水土涵養(yǎng),并給予支付。對具有水土保持記錄并愿意繼續(xù)進行更多水土保持者進行獎勵。目前這項計劃由于條件苛刻,支持力度小,效果不明顯。相比之下,克林頓時期的農(nóng)場法曾經(jīng)實施CRP計劃,明年計劃將要到期,大片農(nóng)地是重新投放進行生產(chǎn),還是繼續(xù)維持休耕,目前在美國農(nóng)場界甚至全社會爭論非常激烈,因為這首先涉及到清潔能源問題,大多數(shù)農(nóng)業(yè)州支持投放更多農(nóng)地加大玉米和大豆產(chǎn)量;其次涉及到進口南美乙醇問題,這個問題與美國能源政策的現(xiàn)行做法,更直接的說與能源商人的利益相沖突;第三和水土保持利益集團利益相沖突,因此爭議非常多。3.4買的主要支付方式《2002年農(nóng)場法》規(guī)定,農(nóng)業(yè)計劃的贖買應(yīng)當集中于直接支付、反周期支付、無追索貸款等。從短期看,實施這個設(shè)想可能會加大財政預(yù)算支出,但是長期效益非常可觀。3.5州的利益目前美國農(nóng)業(yè)部已開始研究把農(nóng)業(yè)補貼分解到州的可行性。如何分配巨額支付既是經(jīng)濟問題,更是政治問題,并可能造成國際貿(mào)易爭端,而且州政府也有可能過于強調(diào)本地利益。有人擔心把農(nóng)業(yè)計劃分解到州可能會失去既得利益,也有人擔心會造成地價和地租率下降,還有人擔心比較收益造成一些農(nóng)產(chǎn)品無利可圖,無人種植,而地租率下降又有可能增加農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),導(dǎo)致新的問題。4有關(guān)中國農(nóng)業(yè)立法的介紹4.1農(nóng)場水土保持和生物能源問題2007年美國農(nóng)場立法爭論的重點是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)支持政策的延續(xù)問題,其農(nóng)業(yè)支持方式也正在醞釀大的變化,其中“農(nóng)場整體收益安全網(wǎng)”計劃和水土保持問題值得研究,這個問題和價格支持本質(zhì)上同屬一個問題,水土保持政策已經(jīng)成為美國農(nóng)場價格支持的重要渠道,WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議迫使美國對農(nóng)場的支持必然轉(zhuǎn)向強化環(huán)保、緊縮農(nóng)業(yè)土地供給、擴大農(nóng)場規(guī)模、提高農(nóng)場效率和提高競爭力方面。此外,關(guān)于生物能源問題方面的立法可能會有較大變化。美國農(nóng)業(yè)立法實踐說明其農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的核心是農(nóng)民收入問題,我國的“三農(nóng)”政策也把農(nóng)民收入問題提高到全黨經(jīng)濟工作的重中之重,意義深遠,但是艱巨的任務(wù)只有通過立法才能把政策落到實處,落實到長遠。4.2立法內(nèi)容更加廣泛美國農(nóng)場立法變化主要的決定因素,是這項立法所初步建立的農(nóng)場經(jīng)濟“安全網(wǎng)”和WTO其他各方談判力量的不斷增強。但是立法主要內(nèi)容還是農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)支持政策的延續(xù),未來修改無法改變這個基本內(nèi)容,但是從1985年農(nóng)場法,尤其是《2002年農(nóng)場法》實施看出,農(nóng)場經(jīng)濟問題越來越和美國經(jīng)濟問題融為一體,于是5年左右修訂一次,成為綜合性立法,涵蓋越來越多的內(nèi)容,農(nóng)場支持力度越來越大,范圍更加廣泛。如果《2002年農(nóng)場法》延期,對于WTO新一輪談判來說,相當于美國的要價未變,在各方達成新的協(xié)議之前,包括主要生產(chǎn)品生產(chǎn)國和出口國,以及農(nóng)業(yè)保護最嚴重的日本、歐盟等各方力量都在重新積蓄力量,尋找對策,因此,我們也要利用這個時間解決國內(nèi)農(nóng)業(yè)保護政策的不完善問題。4.3美國農(nóng)產(chǎn)品計劃,強調(diào)農(nóng)業(yè)支持由于農(nóng)產(chǎn)品屬于準公共產(chǎn)品性質(zhì),國家層面應(yīng)當從公共財政建設(shè)渠道,承擔起保護農(nóng)村經(jīng)濟的任務(wù)。要借鑒美國的農(nóng)產(chǎn)品支