資源型城市轉(zhuǎn)型期規(guī)劃的綜合響應(yīng)

資源型城市轉(zhuǎn)型期規(guī)劃的綜合響應(yīng)

資源市是指以自然資源的開發(fā)為基礎(chǔ)，依靠輸出能源、原材料和資源行業(yè)發(fā)展的城市類型。資源產(chǎn)業(yè)與資源型城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律決定其必然要經(jīng)歷新建→發(fā)展→繁榮→衰退→轉(zhuǎn)型→重振(或衰亡)的過程。資源型城市特別是資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展是公認(rèn)的世界性難題。在資源開發(fā)進(jìn)入后期,特別是資源枯竭前實(shí)現(xiàn)資源型城市的順利轉(zhuǎn)型是其是否能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。資源型城市轉(zhuǎn)型的成功與否,某種程度上可以理解成城市功能增長與結(jié)構(gòu)創(chuàng)新問題。在當(dāng)前我國的行政管理體制下,政府管理的作用極其突出,行政力量主導(dǎo)下的多方博弈是資源型城市轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)力量。政府主導(dǎo)下編制的各項(xiàng)規(guī)劃,無論是法定規(guī)劃,還是非法定規(guī)劃,其規(guī)劃體系、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃實(shí)施等各個環(huán)節(jié)對于資源型城市轉(zhuǎn)型的有效響應(yīng)都是轉(zhuǎn)型的重要保障。資源型城市轉(zhuǎn)型是社會變遷、經(jīng)濟(jì)變遷、居民發(fā)展的綜合過程,必須順應(yīng)全球化背景下我國的市場化改革和城市化進(jìn)程。在市場和政府的雙重作用下,大量問題與矛盾凸顯,產(chǎn)業(yè)發(fā)展演替、用地格局調(diào)整、功能轉(zhuǎn)化、城市更新等均需城市規(guī)劃的積極響應(yīng)。然而,當(dāng)前相關(guān)研究的視角多集中于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)化可持續(xù)發(fā)展、土地利用等方面,學(xué)術(shù)界對于資源型城市轉(zhuǎn)型過程中的規(guī)劃響應(yīng)研究十分欠缺,因此有必要在理論層面和實(shí)踐層面開展相關(guān)研究,以促進(jìn)規(guī)劃體系的演進(jìn)與調(diào)整,保障資源型城市成功轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。1資源型城市存在的突出問題,從根本上講,城市景觀、政策設(shè)計(jì)、區(qū)域協(xié)調(diào)等方面發(fā)展得不眾所周知,資源型城市特別是資源枯竭型城市在轉(zhuǎn)型過程中將面臨眾多挑戰(zhàn)和大量問題。較為典型的如產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題、景觀生態(tài)問題、空間問題等,這些問題存在內(nèi)在關(guān)聯(lián),必須綜合應(yīng)對和解決。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是最核心的問題。資源型城市發(fā)展嚴(yán)重依賴資源型產(chǎn)業(yè),造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一,市民的就業(yè)限制明顯,就業(yè)結(jié)構(gòu)單一的后果。特別是資源枯竭型城市,資源型產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重萎縮,接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足,產(chǎn)業(yè)衰退所帶來的直接后果就是大量的下崗工人涌現(xiàn),進(jìn)而引發(fā)嚴(yán)重的城市貧困現(xiàn)象,對其社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了不穩(wěn)定因素。景觀生態(tài)問題日益嚴(yán)重。資源型城市的礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境存在明顯破壞,例如采煤沉陷區(qū)、地下水污染和漏斗區(qū)、植被退化等。生態(tài)問題伴隨著資源型城市發(fā)展的始終,資源型城市忽視城市景觀的整體塑造,其城市建設(shè)容易阻斷歷史文脈而另起爐灶。城市景觀單調(diào),現(xiàn)代氣息匱乏。空間結(jié)構(gòu)不合理,土地利用粗放。資源型城市在空間上普遍存在明顯的結(jié)構(gòu)問題,結(jié)構(gòu)松散,缺乏有效的空間規(guī)劃。資源型城市空間分布一般都由資源的分布決定,例如東北的林業(yè)城市伊春,石油城市大慶等都是如此,多個組團(tuán)之間距離遙遠(yuǎn),功能聯(lián)系不緊密。土地利用方式普遍較為粗放,低效利用、無效利用和廢棄地比重大,特別是在資源開采中大量原本適宜建設(shè)的用地成為棕地。同時由于企業(yè)的強(qiáng)勢地位,土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃也難以得到有效實(shí)施,也間接造成了土地利用的隨意性。二元結(jié)構(gòu)問題加劇。資源開發(fā)與本地產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)上聯(lián)系度較低,屬于嵌入式產(chǎn)業(yè),城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等都存在鮮明的二元結(jié)構(gòu),通常城市發(fā)展水平較高,而鄉(xiāng)村缺乏要素投入,相對落后和貧困,資源相關(guān)產(chǎn)業(yè)獨(dú)大,就業(yè)高度集中于資源采掘開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)。二元結(jié)構(gòu)問題嚴(yán)重影響了城市功能的發(fā)揮,城市發(fā)展受限,轉(zhuǎn)型困難,存在明顯的“發(fā)展鎖定”。政企協(xié)調(diào)問題和區(qū)域協(xié)調(diào)問題亟待解決。資源型城市中以央企或省企為代表的大型資源型企業(yè)普遍強(qiáng)勢,企業(yè)和政府間存在的功能性矛盾和利益訴求上的巨大差異,使得兩者之間很難形成合力,同時以央企、省直企業(yè)為代表的企業(yè)的高行政級別使得地方政府的協(xié)調(diào)能力受到很大的限制。利益獲得方異地化對資源型城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成“采空效應(yīng)”,一旦產(chǎn)出降低甚至停止,則地方經(jīng)濟(jì)徹底陷入衰退。同時,資源型城市的嵌入式特征,使得其通常缺乏與鄰近區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展,其對外聯(lián)系通常集中于資源型產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,且多為區(qū)外聯(lián)系,這使之在區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、在公共資源開發(fā)利用、在區(qū)域性公共物品供給等領(lǐng)域的合作陷入“囚徒困境”。區(qū)域協(xié)調(diào)度不足,也成為資源型城市功能轉(zhuǎn)變的障礙,影響了城市整體影響力的發(fā)揮。2綜合分析城市建設(shè)的反應(yīng)2.1區(qū)域發(fā)展政策不同首先,我國的政治經(jīng)濟(jì)體制決定,各級政府在規(guī)劃的編制和實(shí)施中是絕對的主體,政府的角色定位直接影響規(guī)劃的導(dǎo)向和內(nèi)容,更決定了規(guī)劃能否得以實(shí)施。政府的發(fā)展定位直接決定規(guī)劃的導(dǎo)向性。在城市發(fā)展的不同階段和水平上,政府發(fā)展導(dǎo)向性差異明顯。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的綜合性中心城市而言,其規(guī)劃導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)偏重于提高城市發(fā)展質(zhì)量,提高居民幸福指數(shù)。而我國的資源型城市普遍存在發(fā)展基礎(chǔ)薄弱,城市功能單一,城市體量偏小的問題,難以承擔(dān)區(qū)域發(fā)展中心城市的功能,因此,處于轉(zhuǎn)型期的資源型城市其規(guī)劃導(dǎo)向可能更傾向于加快發(fā)展,在城市快速發(fā)展過程中逐步解決轉(zhuǎn)型問題和矛盾。最后,由于資源型地區(qū)的發(fā)展通常受到“發(fā)展鎖定”和“路徑依賴”的影響,完全依靠市場力量是很難實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型的,必須依靠政府力量的強(qiáng)力介入,推動各項(xiàng)事業(yè)的改革與發(fā)展。這就需要其政府角色的大尺度轉(zhuǎn)換,特別是“大企業(yè),小政府”的城市,政府應(yīng)當(dāng)明確自身責(zé)任,向社會化服務(wù)的綜合型政府轉(zhuǎn)變,由片面追求經(jīng)濟(jì)增長的經(jīng)濟(jì)型政府向強(qiáng)調(diào)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的民生型政府轉(zhuǎn)變,由強(qiáng)調(diào)管制的管理型政府向強(qiáng)調(diào)提供公共產(chǎn)品的公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。2.2規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變:從注重資源區(qū)域區(qū)域合作到強(qiáng)調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展資源型城市的轉(zhuǎn)型期特征和存在的問題,要求城市規(guī)劃在導(dǎo)向上要有所側(cè)重,綜合而言,應(yīng)當(dāng)重視生態(tài)化發(fā)展導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)多元化導(dǎo)向、區(qū)域化導(dǎo)向和社會化導(dǎo)向。首先在規(guī)劃中加以控制和引導(dǎo),強(qiáng)調(diào)生態(tài)建設(shè)目標(biāo)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)中的約束作用。其次,資源型城市要改變過去專注于本城市的小地域,專注于資源型產(chǎn)業(yè)狹窄領(lǐng)域的規(guī)劃理念,應(yīng)當(dāng)在繼續(xù)強(qiáng)化資源領(lǐng)域區(qū)域合作的同時,強(qiáng)調(diào)資源型城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的綜合職能,實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變。這從功能上要求資源型城市必須從資源主導(dǎo)型向區(qū)域主導(dǎo)型城市轉(zhuǎn)化,功能上由單一經(jīng)濟(jì)功能向多元化的綜合中心城市功能轉(zhuǎn)化,在規(guī)劃層面上強(qiáng)調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展,推動資源型城市在社會經(jīng)濟(jì)功能(如文化、教育、商貿(mào)、交通等)上的綜合發(fā)展,這也是轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵內(nèi)容之一。資源型地區(qū)的發(fā)展在區(qū)外,從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的視角來看,就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來趨勢,因此,城市規(guī)劃響應(yīng)體現(xiàn)在導(dǎo)向上的區(qū)域化傾向,特別是資源型地區(qū)橫向和縱向的區(qū)域協(xié)作必須納入規(guī)劃范疇,這也為資源型地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃提供了新的視角。最后,要強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的社會化效益,以人為本,改變傳統(tǒng)的技術(shù)至上的硬規(guī)劃理念,強(qiáng)調(diào)軟規(guī)劃,重視教育、就業(yè)、住房等民生問題。2.3資源型地區(qū)城市規(guī)劃的技術(shù)合成城市規(guī)劃是綜合解決資源型城市轉(zhuǎn)型的重要保障,在問題導(dǎo)向下改進(jìn)相關(guān)的法定規(guī)劃和非法定規(guī)劃體系,研判城市規(guī)劃制度改革的總體趨勢,更新現(xiàn)有規(guī)劃內(nèi)容,形成以總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃為基礎(chǔ),區(qū)域規(guī)劃、景觀規(guī)劃、空間規(guī)劃、棕地開發(fā)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城市更新規(guī)劃等非法定規(guī)劃為支撐,與五年發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等其它部門編制規(guī)劃的協(xié)調(diào)集成的綜合規(guī)劃體系,最終將其落實(shí)到資源型地區(qū)城市規(guī)劃的技術(shù)合成上。限于篇幅,此處重點(diǎn)闡述景觀規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、棕地開發(fā)規(guī)劃等當(dāng)前明顯薄弱或缺失的重要規(guī)劃內(nèi)容。2.3.1景觀資源和城市發(fā)展的自然生態(tài)的考慮資源型城市的資源開發(fā)特征使得其地域景觀保護(hù)和規(guī)劃先天不足,特別是在工業(yè)化推進(jìn)和城市化快速發(fā)展的當(dāng)前,資源型城市面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和景觀建設(shè)雙重落后的尷尬境地。在資源型城市轉(zhuǎn)型中,急功近利的轉(zhuǎn)型動機(jī)使得對景觀資源和城市發(fā)展的自然生態(tài)本底的進(jìn)一步蠶食和破壞。當(dāng)前的規(guī)劃體系中,景觀規(guī)劃普遍是作為城市總體規(guī)劃的部分章節(jié)來涉及,一般是總體規(guī)劃中的專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容,而國外的有益經(jīng)驗(yàn)則是景觀規(guī)劃與城市各層次的規(guī)劃相互銜接,并且指導(dǎo)建設(shè)規(guī)劃,這就有效的保護(hù)了城市風(fēng)貌的整體性和協(xié)調(diào)性,避免了景觀資源的發(fā)展破壞。資源型城市轉(zhuǎn)型期的景觀規(guī)劃編制可以形成不同層次,在宏觀、中觀和微觀層面分別與資源型城市的區(qū)域規(guī)劃(城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等)、城市總體規(guī)劃(含建設(shè)規(guī)劃)和詳細(xì)規(guī)劃相對應(yīng),在規(guī)劃時限上以5年為周期,內(nèi)容上結(jié)合城市改造和工礦廢棄地的綜合治理來促進(jìn)資源型城市在轉(zhuǎn)型中的風(fēng)貌塑造和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。2.3.2從環(huán)境法上看,還存在著自身的物質(zhì)規(guī)劃和文化政策資源型城市所在區(qū)域通常具有獨(dú)特的生態(tài)本底,地形復(fù)雜多樣,如果合理加以規(guī)劃,反而能夠獲得更大的生態(tài)回報(bào)和城市風(fēng)貌的提升。在生態(tài)規(guī)劃引導(dǎo)下促進(jìn)城市由傳統(tǒng)工業(yè)城市的建設(shè)向現(xiàn)代理念下的生態(tài)城市的建設(shè)轉(zhuǎn)變。編制相應(yīng)的生態(tài)規(guī)劃或生態(tài)城市規(guī)劃,其規(guī)劃理念應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)、人居和自然景觀的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。當(dāng)前編制的相關(guān)生態(tài)規(guī)劃多作為上層規(guī)劃的專題或弱化為一個章節(jié),缺乏系統(tǒng)深入的分析與規(guī)劃保障。從內(nèi)容上看,筆者了解到一些生態(tài)城市規(guī)劃的內(nèi)容仍然偏重物質(zhì)規(guī)劃,強(qiáng)調(diào)通過工程技術(shù)手段來改造和治理環(huán)境,事實(shí)上,資源型城市的生態(tài)問題是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會價值理念和生活方式等多個因素綜合作用下造成的,更需要在生產(chǎn)方式、生活方式和價值觀等非物質(zhì)層面加以規(guī)劃引導(dǎo)和治理。生態(tài)型的理念導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)貫穿于資源型城市規(guī)劃體系的各個部分,在各類規(guī)劃中綜合闡述。另外,需要編制專門的生態(tài)建設(shè)規(guī)劃,可以嘗試“先底后圖”的規(guī)劃方法,按照主體功能區(qū)劃的思想,其禁建、限建、適建、已建的區(qū)域應(yīng)當(dāng)在生態(tài)結(jié)構(gòu)完整性以及用地適宜性標(biāo)準(zhǔn)下劃定,在地理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上建立管理平臺,設(shè)立各區(qū)域的生態(tài)建設(shè)指標(biāo)并在城市建設(shè)中嚴(yán)格按規(guī)劃指標(biāo)管理。針對當(dāng)前的生態(tài)規(guī)劃難以落實(shí)的普遍問題,資源型城市的生態(tài)規(guī)劃響應(yīng)可以考慮在公共政策層面建立完整的體系,如產(chǎn)業(yè)政策、社會保障政策、教育政策、公眾參與政策、環(huán)境保護(hù)政策、區(qū)域生態(tài)統(tǒng)籌政策等。2.3.3城市更新規(guī)劃資源型城市普遍存在城市面貌陳舊,現(xiàn)代城市功能組織不完善的問題。因此,在資源型城市轉(zhuǎn)型期,以城市更新為導(dǎo)向的相應(yīng)城市規(guī)劃的編制亟需落實(shí)。目前,部分資源型城市在轉(zhuǎn)型中存在急功近利的思想,試圖在舊城改造中推倒重建。事實(shí)上,這種重建只是在物質(zhì)形態(tài)上的短期改變,而城市建設(shè)的衰敗本質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)、社會等多元因素的共同作用形成的。單純物質(zhì)層面的改造并不能根本轉(zhuǎn)變其發(fā)展軌跡,問題將在新的發(fā)展周期中重現(xiàn)。因此,資源型城市轉(zhuǎn)型中的城市更新規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從綜合開發(fā)的視角出發(fā),以綜合的整體觀念和規(guī)劃行為來解決復(fù)雜的舊城問題。與新區(qū)的發(fā)展不同,資源型城市的城市更新中需要面對多元化利益主體,居民、企業(yè)、政府利益在舊城中盤根錯節(jié),因此,需要依靠市場的力量介入,通過城市更新理順多方的利益關(guān)系,通過土地置換、綜合安置來把握好舊城的改造機(jī)會,盤活原本僵化的資源型城市經(jīng)濟(jì)。城市更新規(guī)劃需要綜合處理多方利益的復(fù)雜博弈,必須具備較高的彈性和市場操作空間,因此,資源型城市轉(zhuǎn)型期中的城市更新規(guī)劃應(yīng)與法定規(guī)劃緊密銜接以強(qiáng)化其對公共利益訴求的體現(xiàn)和城市整體發(fā)展框架的落實(shí),但又不可納入法定規(guī)劃體系,以免喪失其市場化操作的應(yīng)對能力和相應(yīng)的彈性。在內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)與城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃相銜接,特別是與詳細(xì)規(guī)劃的緊密銜接。法定規(guī)劃編制中,應(yīng)當(dāng)考慮城市更新內(nèi)容,例如總體規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)初步設(shè)定相應(yīng)的城市更新區(qū)域、規(guī)模、發(fā)展定位與導(dǎo)向,作為資源型城市的更新改造規(guī)劃的上層規(guī)劃指導(dǎo)。控規(guī)層面應(yīng)當(dāng)加入其城市更新地區(qū)的規(guī)劃控制內(nèi)容,并對老城區(qū)啟動必要的控規(guī)修編程序,以補(bǔ)充完善城市更新規(guī)劃內(nèi)容。從規(guī)劃成果的組織上設(shè)計(jì),建議編制《城中村改造規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范》、《城市更新辦法》、《城市更新總體規(guī)劃》、《法定圖則中城市更新相關(guān)內(nèi)容編制技術(shù)指引》,并著手編制《城市更新單元規(guī)劃技術(shù)規(guī)范》。2.3.4棕地綜合整治規(guī)劃。針對資源型城市轉(zhuǎn)型中的土地利用問題,有必要開展棕地的綜合整治,相關(guān)的棕地綜合開發(fā)規(guī)劃是重要的規(guī)劃內(nèi)容,當(dāng)前的規(guī)劃體系中明顯缺失。棕地(Brownfield)指曾經(jīng)用于開發(fā)建造,但是又被遺棄的荒廢土地?！白氐噩F(xiàn)象”是資源型城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)在轉(zhuǎn)型或轉(zhuǎn)移后城市土地利用中的普遍現(xiàn)象,通常這些用地被污染或未得到充分利用。資源型城市轉(zhuǎn)型過程中的棕地問題更加突出,大量工業(yè)用地退出后形成的棕地亟需治理。棕地問題的處理應(yīng)當(dāng)成為資源型城市規(guī)劃中的重要內(nèi)容。事實(shí)上在西方當(dāng)前的城市規(guī)劃界,棕地激活(Brownfieldrevitalization)已經(jīng)是其重要內(nèi)容,特別是在城市更新和改造過程中。我國當(dāng)前對于資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來的各類棕地的治理、再開發(fā)與高效利用一直處于一種較為模糊的狀態(tài),現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)劃也只是從某些特定角度將其治理作為附屬工作有所涉及,政府層面的專項(xiàng)規(guī)劃一直存在明顯缺位,棕地專項(xiàng)規(guī)劃亟需加強(qiáng),應(yīng)該建立相應(yīng)的再利用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃條件約束。棕地的綜合整治規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在資源型城市的總體規(guī)劃中設(shè)立相關(guān)內(nèi)容,確立總體開發(fā)戰(zhàn)略,結(jié)合詳細(xì)規(guī)劃加以引導(dǎo)和控制,在此基礎(chǔ)上,編制專門的棕地綜合整治規(guī)劃,強(qiáng)調(diào)棕地環(huán)境治理,在棕地自然環(huán)境、棕地建設(shè)環(huán)境兩個方面加以規(guī)范,形成改造方案,內(nèi)容上嘗試引入教育和培訓(xùn)、管理機(jī)制創(chuàng)新,為棕地開發(fā)提供依據(jù)和策略。3參考價值和參考價值白山市在轉(zhuǎn)型過程中做了很多有益的嘗試,特別是規(guī)劃方面的相應(yīng)轉(zhuǎn)變和實(shí)踐具有一定的參考價值。因此,本文嘗試在針對資源型城市轉(zhuǎn)型中城市規(guī)劃響應(yīng)的理論思考的基礎(chǔ)上,對白山市的規(guī)劃實(shí)踐進(jìn)行分析評價,以期對其它資源型城市轉(zhuǎn)型乃至我國相關(guān)的規(guī)劃轉(zhuǎn)變提供借鑒意義。3.1白山市資源型城市發(fā)展現(xiàn)狀白山市是吉林省東部地區(qū)的重要林礦型資源型城市,以煤炭產(chǎn)業(yè)和森林工業(yè)為主導(dǎo)。全市總面積17485km2,全市總?cè)丝?30.8萬人,城鎮(zhèn)化率為68%,市區(qū)面積2736km2,建成區(qū)面積40km2。白山煤炭開采和森林采伐都有上百年的歷史,20世紀(jì)中期,國家陸續(xù)在白山投資建設(shè)了通化礦務(wù)局、省屬六個森工局、通鋼集團(tuán)板石鐵礦等一批國有大中型企業(yè)。依托這些骨干企業(yè),白山形成了以煤炭、林業(yè)、礦產(chǎn)冶金為主的資源型產(chǎn)業(yè)體系,其增加值占全市工業(yè)增加值比重高達(dá)80%以上。經(jīng)過多年的開發(fā),已探明的礦產(chǎn)資源日漸枯竭,通化礦務(wù)局原煤產(chǎn)量已由最高年份的585萬t,下降到目前的200萬t,近年來已有6個礦陸續(xù)破產(chǎn)或關(guān)閉;木材采伐量銳減,省屬六個森工局采伐量由最高年份的300多萬m3,下降到目前的70萬m3左右,部分森工局已無林可采。通鋼板石鐵礦也已進(jìn)入資源中度危機(jī)階段。白山市是2008年國家發(fā)改委確定的12個首批資源枯竭城市之一,白山的發(fā)展轉(zhuǎn)型中面臨著資源型城市的普遍問題,多年積累的深層次矛盾問題集中凸現(xiàn):煤、林等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)迅速萎縮,接續(xù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模有限,城市經(jīng)濟(jì)總量弱小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉步維艱;就業(yè)矛盾十分嚴(yán)重,林場、煤礦等產(chǎn)業(yè)工人大量下崗,生活困難,由于技能匱乏,難以實(shí)現(xiàn)再就業(yè),政府財(cái)政能力弱,社會保障難以實(shí)現(xiàn);基礎(chǔ)設(shè)施陳舊落后,投入長期不足,采煤區(qū)地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險大,沉陷區(qū)不斷擴(kuò)大;社會環(huán)境惡化,工人、企業(yè)、政府多方利益存在明顯沖突,不穩(wěn)定因素加劇;生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重,城市發(fā)展環(huán)境和居民生活環(huán)境惡化。3.2白山市規(guī)劃管理系統(tǒng)在轉(zhuǎn)型的嘗試中,白山市規(guī)劃方面的響應(yīng)既有明顯的不足也有很好的可取之處。白山市在政府財(cái)力薄弱的困難環(huán)境下,仍然充分認(rèn)識到規(guī)劃在轉(zhuǎn)型中的重要作用,投入大量人力物力,開展了相關(guān)規(guī)劃編制工作,并在組織形式和審批等實(shí)踐上努力創(chuàng)新,取得了一定的效果。在規(guī)劃編制上,引入東北師范大學(xué)、中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院等研究力量組織編制了《白山統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)城鎮(zhèn)化發(fā)展總體規(guī)劃(2010—2030)》、《白山市城市總體規(guī)劃(2007—2020)》等一批切合白山轉(zhuǎn)型脈絡(luò)的重要規(guī)劃,同時編制了《白山市一江八河概念規(guī)劃》、《白山市濱江城市設(shè)計(jì)》、《白山市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃》、《白山市采煤沉陷區(qū)治理規(guī)劃》、《白山市保障性住房建設(shè)規(guī)劃》、《長白山國際旅游區(qū)規(guī)劃》、《白山市歐洲風(fēng)情小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃》等一系列各層次規(guī)劃。在規(guī)劃審批等實(shí)踐方面建立了“白山市規(guī)劃局規(guī)劃業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)”,集成了全過程的“建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批、市政項(xiàng)目規(guī)劃審批、違法監(jiān)察、測繪管理”等主要規(guī)劃管理業(yè)務(wù),實(shí)現(xiàn)了各項(xiàng)相關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享,實(shí)現(xiàn)了真正的“統(tǒng)一辦公平臺”。規(guī)劃業(yè)務(wù)審批帶圖運(yùn)行,所有紅線繪制基于平臺進(jìn)行,最大程度避免紅線錯誤,成為了實(shí)用性非常高的業(yè)務(wù)系統(tǒng),在政府業(yè)務(wù)和政務(wù)信息化中發(fā)揮了重要作用。3.3以問題為中心,確定發(fā)展定位,突出各學(xué)科的特色綜合考察白山的規(guī)劃實(shí)踐,