論公文的政治功能

論公文的政治功能

公共文件是國家行政活動產(chǎn)生并使用的文件。在殷之前，它被稱為書的證書，在周朝稱官方書籍、春秋、戰(zhàn)國時期和秦書的共同語言以及漢代及其后期的文獻(xiàn)。文書是人類管理社會的工具,是人們進(jìn)行交往、記錄、傳播信息的工具。所以,生活于東漢前期的王充在《論衡》中云:“漢所以能制九州者,文書之力也。(漢)以文書御天下”?；实弁ㄟ^公文控制政府,政府通過公文控制國家;皇帝可通過密函掌握臣民的所有信息,加強(qiáng)中央集權(quán);保持君臣的信息通訊平衡,可有效防止官員結(jié)黨營私。劉勰在《文心雕龍·章表》中也說:“章表奏議,經(jīng)國之樞機(jī),然闕而不纂者,乃各有故事,布在職司也。”一、古代公文制度史研究是反映古代社會管理社會歷史文獻(xiàn)的工具我國歷代最高統(tǒng)治者始終使用公文充當(dāng)行政權(quán)力運(yùn)作的重要手段?！稘h書·刑法志》引服虔注云:“始皇省讀文書,日以百二十斤為程?！睗h承秦制,蕭何入關(guān)中,舍棄宮室財物而獨(dú)取文書,反映了漢初統(tǒng)治者充分認(rèn)識到公文在國家管理上的重要意義。公文是傳達(dá)命令、指揮國事、聯(lián)系公務(wù)、記錄各種活動的工具,它具有如下的共性:君臣聯(lián)系公務(wù)的途徑公文是君臣之間聯(lián)系公務(wù)和傳遞信息的途徑,是溝通君臣之間的紐帶?！爸谱鞴牡母灸康脑谟趥鬟f管理信息。”因此,公文既是溝通上下、聯(lián)系左右的手段,也是傳遞信息的工具。古往今來,任何一屆政府的管理工作都必須面向?qū)嶋H,了解下情。否則,就會出現(xiàn)上下阻隔、閉塞的現(xiàn)象。而臣僚的章奏則是君主政務(wù)信息的主要來源,臣僚章奏的真實(shí)性直接影響到君主對事實(shí)的判斷和對問題性質(zhì)的判斷。“這正是君主設(shè)官分職的目的所在,也是維護(hù)和強(qiáng)化君權(quán)的基本手段?！钡弁鯀⒅\管理的資料在中國封建社會,君主擁有至高無上的權(quán)勢和地位,然而,再英明神武的帝王,都沒有足夠的精力管理整個國家?！坝黄苽€人在思維、智力、能力和精力等的種種有限性,君主就需要利用下達(dá)公文、任命百官的方式,間接地推行自己的意志,實(shí)現(xiàn)自己的統(tǒng)治,既然如此,詔書、奏議等公文就成了君主治理國家、管理社會的手段和工具,在社會管理活動中發(fā)揮著重要作用。”三公、尚書、諫議大夫等官員與皇帝一起議政、商政、裁決政務(wù),為皇帝制詔出令。但“即使貴為宰相,也只不過是皇帝的股肱和奴仆,并沒有獨(dú)立的行政權(quán),他需要時時請示,讓圣上裁決;或作為智囊、秘書,等待皇帝咨詢,或主動為皇帝出謀劃策,等等。”如此看來,智囊、秘書的參謀功能、百官的管理權(quán)利都是通過奏議實(shí)現(xiàn)的。君主參考政治的史料奏議可以全面地反映一朝一代的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、民族關(guān)系等方面的情況,尤其是不可多得的政治制度史料,是后世治國之龜鑒,做事之準(zhǔn)則,對統(tǒng)治階級有很大的參考、借鑒價值。歷代帝王登基后都要閱讀或參考前代皇帝的各類公文,王公大臣上任也要研究前任的奏議。漢以后編纂名臣個人奏議總集,如《歷代名臣奏議》、《陸宣公奏議》、《李煦奏折》、《皇明經(jīng)世文編》、《皇清經(jīng)世文編》、《袁世凱奏議》等,其目的即在于借鑒、資政。而在今天,歷代奏議成了研究封建社會的歷史文獻(xiàn)。官員執(zhí)行工作的憑證公文是聯(lián)系上下級和平級之間工作的書面憑證、依據(jù),起著保存下來以備查考的作用,主要表現(xiàn)在:一是下級機(jī)關(guān)執(zhí)行上級機(jī)關(guān)做出的有關(guān)決定、指示、批復(fù)等文件的憑證記錄;二是上級機(jī)關(guān)答復(fù)下級機(jī)關(guān)的有關(guān)請示的憑據(jù)。同級單位或不相隸屬的單位之間相互往來的公文,也是有關(guān)于商洽工作、處理問題的依據(jù)和憑證。同時,公文在處理結(jié)束后,經(jīng)過收集、整理、歸檔,作為歷史資料或文獻(xiàn)被保存下來的同時也成為解決某些問題的憑證和依據(jù)了?！肮闹跃哂袘{證和依據(jù)的作用,除了它能夠真實(shí)、準(zhǔn)確、規(guī)范地反映客觀事實(shí),具有科學(xué)性外,還在于它可以突破時間和空間的限制,將記錄的信息永久地儲存著?！睔v代政府的高級機(jī)密這是由于公文的這種可以傳遞信息的特點(diǎn),最高統(tǒng)治者往往把一些重要的公文秘籍視為禁臠,甚至連諸侯王也不容染指。漢成帝在位時,東平思王劉宇來朝,“上疏求諸子及《太史公書》”。成帝與權(quán)臣王鳳商議此事,王鳳堅決反對,其理由是:“諸子書或反經(jīng)術(shù)、非圣人,或明鬼神、信物怪;《太史公書》有戰(zhàn)國縱橫權(quán)譎之謀,漢興之初謀臣奇策,天官災(zāi)異,地形阸塞;皆不宜在諸侯王,不可予?！敝醒胝乒芄拿丶墓賳T須遵守相關(guān)規(guī)定,不允許其擅自出借、傳寫所謂“秘書”。漢宣帝地節(jié)年間,領(lǐng)尚書事的貴戚權(quán)臣霍山即以“坐寫秘書”的罪名被追究責(zé)任,最終被迫自殺。當(dāng)時的太常蘇昌亦受牽連,“霍山書,泄秘書,免”。而且地方官府的公文同樣需要保密。居延漢簡中有“坐外吏窺府書,甚無狀”的文字記載,可知觀閱“府書”顯然有一定限制,非與本部門有關(guān)的外任官吏不得隨意窺閱,違犯規(guī)定即可獲罪。二、提高行政效率提高行政效率公文作為一種治理國家的工具,還具有提高行政效率的功能,可以用來規(guī)范行政。拿清朝的奏折來說,奏折是清朝一種文書,是臣下給皇帝的機(jī)密報告?？滴醯壑付艘恍┰诘胤缴系男母?以奏折的形式直接向自己報告各地官場和社會的消息?？滴醯墼肿载?fù)地說:“令人密奏,亦非易事,偶有忽略,即為所欺。朕聽政有年,稍曖昧之處,皆洞悉之。人不能欺朕,亦不敢欺朕。密奏之事,惟朕能行之爾?！边@種奏折制度的確立,行政效率得到了很大的提高。奏折可以利用國家驛傳系統(tǒng)遞送,來保證重要信息的優(yōu)先傳送。由于奏折免去了中間環(huán)節(jié)的傳遞,不但能迅速遞到皇帝手中,而且在皇帝朱批諭旨后,又可直接發(fā)還上奏官員付諸實(shí)行,從而極大地提高了行政效率。規(guī)范百姓行為“在古今公文中,有相當(dāng)一部分文體具有加強(qiáng)行為規(guī)范的作用。這類公文在一定范圍和一定時間之內(nèi),規(guī)定著人們行動的方向、生活的法則;在某一專門問題上明確規(guī)定應(yīng)該怎么做,不應(yīng)該怎么做,具有嚴(yán)格的約束力?！眲③恼f“救戒州部,詔浩百官,制施赦命,策封王侯?！惫糯囊哉?quán)、法律賦予的特權(quán),集中反映某種權(quán)力意志、政治目的、根本利益,將制度、命令、決策、方針、措施等信息傳播出去,以達(dá)到從思想、組織、行政上控制整個社會的進(jìn)程。又如,古代告示一類的文種,今天所使用的條例、規(guī)定、通告一類的文種,都有著這種功效。“明代著名政治家海瑞任浙江淳安知縣時發(fā)布的《禁饋贈告示》,從思想上對饋贈的陋習(xí)以有力的抨擊,在習(xí)俗上革除了令人厭惡的陳規(guī),使行為得以規(guī)范?！比⒐糯臅鴮懙淖瞥淌健爸袊鴤鹘y(tǒng)政治是一種倫理政治,具有‘家國同構(gòu)’的特點(diǎn),皇帝擁有至高無上的權(quán)力,各官吏大臣都是皇帝任意驅(qū)使的手臂和奴仆?！眲③乃f的“章表奏議,經(jīng)國之樞機(jī)”,就是指帝王對政務(wù)的管理很大程度上是一種依靠公文書運(yùn)作進(jìn)行的文書行政?！巴跬ㄟ^使用誓、誥、命、令等文書或口諭以行使王權(quán)?！边@些公文的思想內(nèi)容也跟“封建統(tǒng)治”、“忠君思想”聯(lián)系起來。任何時代,統(tǒng)治者都要靠公文發(fā)號施令,統(tǒng)一步調(diào),從事管理。因此“公文一產(chǎn)生就帶上鮮明的政治色彩”,成為維護(hù)皇帝至高無上地位的工具。借助神權(quán)增加威力政權(quán)借助神權(quán)發(fā)揮社會效用。所謂“殷人尚鬼”,殷商時代是天命宗教迷信極為瘋狂的時代。在天地間,最高統(tǒng)治者是上天,其次才是國王?！抖Y記·表記》中說:“殷人尊神,率民以事神,先鬼而后禮?！痹谝笊虝r期,公文的制作者——貞人,既是政權(quán)的執(zhí)掌者,又是神權(quán)的執(zhí)掌者。“巫,是充當(dāng)人神之間媒介的?！鄙竦闹家庠趪掖笳蜕掏醯幕顒又芯哂袥Q定性意義,而占卜史官“在這種神權(quán)統(tǒng)治中,實(shí)際上參與了軍國大政的決策,起著舉足輕重的作用,他們輔助商王決策,實(shí)施神權(quán)統(tǒng)治,是商王的高級助手?！彼麄兂洚?dāng)了神意的詢問者、解釋者和傳達(dá)者。在當(dāng)時,人們認(rèn)為風(fēng)雨變化、年成好壞、禍福降臨、戰(zhàn)爭勝負(fù)等,都是上天的意志和命令決定的。國王要辦的事,差不多都要通過占卜來貫徹實(shí)施或決定取舍;而一旦以占卜的形式加以表述,也就蒙上了神的色彩。政權(quán)通過神權(quán)這一契機(jī),就更增加了政權(quán)的威力。公文中的用語稱謂既然公文是權(quán)力與威嚴(yán)的集中體現(xiàn),為了體現(xiàn)出上下尊卑的君臣秩序,在公文的用語中最直接體現(xiàn)出來的就是稱謂語。比如,皇帝向下行文以“王曰”、“制詔某某官”、“皇帝詔曰”等起句,以“此諭”、“欽此”、“其聽朕命”、“曉諭天下”等結(jié)尾;而臣下向皇帝行文則須自報官職、爵位、姓名,以“某官某名昧死再拜皇帝陛下”、“臣昧死言”、“臣某昧死再拜上言”等開頭,以“臣不勝恐懼戰(zhàn)栗之至”、“謹(jǐn)冒死以聞”、“某昧死再拜以聞皇帝陛下”等結(jié)尾表示下對上的敬畏?！霸谖臅谜Z上,臣下對皇帝要稱‘陛下’,上書時要說‘昧死’,‘稽首’、‘頓首’、‘死罪’,自稱‘糞土臣’、‘草莽臣’,下級對上級發(fā)文言‘敢言之’(斗膽向上稟報)”;若為表狀文,正文中間還常夾“誠惶誠恐”、“稽首頓首”等語。“奏議中的這些虛浮套語,最能體現(xiàn)封建社會上下尊卑的等級關(guān)系。”如果百官在公文中使用稱謂不當(dāng),輕則受到訓(xùn)誡,重則退回公文還要受到處分。公文書寫撰制程式這種維護(hù)皇權(quán)的思想還體現(xiàn)在公文用紙上,公文用紙最初是不具有等級功能的,但封建統(tǒng)治者為了體現(xiàn)皇權(quán)至上與官員品級的高低,不同朝代在公文用紙上也制定出不同的規(guī)定,如以紙的顏色、圖案、大小來作為區(qū)別不同等級的標(biāo)識,使其成為維護(hù)封建專制統(tǒng)治的一種工具。這些書寫、撰制的程式化極為明顯地體現(xiàn)了尊君的特點(diǎn),它為以后歷代王朝所沿襲,直至清末方告結(jié)束?；实蹖Ｓ镁臅覈糯僦凭褪且曰实蹫橹行牡墓芾眢w系,體現(xiàn)在古代公文中就表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)和突出“君命文書”。據(jù)《史記·秦始皇本紀(jì)》記載,秦朝建立后,李斯向秦始皇提出建議,“王曰‘泰皇’,命為‘制’,令為‘詔’”,獲準(zhǔn)施行后,制、詔便成為皇帝發(fā)號施令的專用文體。漢代劉熙《釋名·釋典藝》說:“詔書,詔,照也。人暗不見事宜,則有所犯。以此示之,使昭然,知所有由也”。唐代呂向《文選》注曰:“詔,照也。天子出言,如日之照于天下”,呂向引申劉熙說法,把“照”的主體明確為太陽,以“日”比作君主,更形象地說明了“詔書既具有至高無上的權(quán)威性,又兼有教人事理、溫暖人心的功能。”《唐六典》卷九《中書省》中說到:“凡王言之制有七:一曰冊書,立后封嫡,封樹藩屏,寵命尊賢,臨軒備禮則用之。二曰制書,行大賞罰,授大官爵,厘革舊政,赦宥降慮則用之。三曰慰勞制書,褒贊賢能,勸勉勤勞則用之。四曰發(fā)日敕,謂御畫發(fā)日敕也。增減官員,廢置州縣,征發(fā)兵馬,除免官爵,處流已上罪,用庫物五百段、錢二百千、倉糧五百石、奴婢二十人、馬五十疋、牛五十頭、羊五百口已上則用之。五曰敕旨,謂百司承旨而為程式,奏事請施行者。六曰論事敕書,慰諭公卿,誡約臣下則用之。七曰敕牒,隨事承旨,不易舊典則用之?！彼?、考量了經(jīng)術(shù)歌謠對于探知知識的欠缺,并將其作為一個重要的教公文是“經(jīng)國之樞機(jī)”。歷代以來,每一個朝廷,每一屆政府,無不把公文的寫作作為選拔人才的一個標(biāo)準(zhǔn)。百姓也將寫作公文作為建立功業(yè)的一塊基石。察舉察舉制度是我國古代封建帝國政府選官的一種程序。這種制度主要存在于兩漢和魏晉南北朝時期。魏晉之后,九品中正制成為了選官的主要手段。九品中正制衰落之后,察舉制在隋唐之時逐漸發(fā)展成為了科舉制度。也就是說,察舉制度是科舉制度的前身,科舉制度是察舉制度的演變。龐大的帝國政府運(yùn)行需要知識分子的知識。經(jīng)術(shù)文辭代表著閱讀和寫作的能力,在教育水平低下的古代社會,這也是一種寶貴的資源。文人們研究經(jīng)術(shù)文辭的同時就一定會研讀經(jīng)典古籍、研究歷史,而這些歷史中就包含著歷史經(jīng)驗(yàn)和政治思想,這些都是治理一個國家所不能缺少的。因此,很多文人會通過察舉的途徑光宗耀祖。科舉“科舉,唐宋以后選拔官吏的一種考試制度,是從兩漢至南北朝時期的察舉制度發(fā)展而來。它的產(chǎn)生有一個發(fā)展過程,大抵萌于南北朝,始于隋而成于唐?！痹谔拼?科舉制成為選拔官員的主要方法。唐代的考試科目,就是“引導(dǎo)應(yīng)試者學(xué)習(xí)和熟悉公文寫作”。“寫好才能及第,及第才能做官,唐代的許多重要官員,都是科舉出身。唐代的學(xué)校教育制度是與科舉相配套的,很多學(xué)生從小就接受了公文寫作方面的訓(xùn)練?！贝笈邢聦拥刂骱拓毭窠柚鷤€人的才華和能力走入仕途。正是由于他們在生活上都遭受過不同程度的磨練與挫折,對社會現(xiàn)狀、百姓疾苦比起上層文人更為熟悉,所以他們才有可能寫出具有較高思想價值和藝術(shù)水平的優(yōu)秀公文。宋代的科舉制度與唐代不同的是,唐代重詩賦,而宋代加強(qiáng)了策問的考試,即加重了公文的成分,反映了宋代統(tǒng)治者通過考試內(nèi)容選拔政治人才的傾向。“在漫長的封建社會中,為中國文化的豐富和發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)的一切偉大的政治家、思想家、文學(xué)家、史學(xué)家及其他學(xué)問家,很少不是通過科舉考試而躋身社會上層,由此獲得了作出其貢獻(xiàn)的活動基礎(chǔ)”,可見公文不僅僅是國家衡量、選拔人才的工具,還是文人百姓借以升官及第、光宗耀祖的手段。五、“事中有文”“公權(quán)”對官吏進(jìn)行有效的監(jiān)督,是保證國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)不可缺少的一個環(huán)節(jié)。我國古代對官吏的監(jiān)督,有兩方面的內(nèi)容:一個是臣民對君主的監(jiān)督,一般稱為“諫”;一個是君主對臣下的監(jiān)督,一般稱之為“監(jiān)察”。而這兩方面內(nèi)容絕大多數(shù)都是通過文書而實(shí)現(xiàn)的。諫諍“諫是規(guī)勸,諍是直言,諫諍也就是對君主或上司提出規(guī)勸性的意見。”在中國封建社會,君主身居九重,極易被見多識廣的臣下以各種手段蒙蔽視聽,經(jīng)常會做出錯誤的決定。諫官的設(shè)置,百官進(jìn)言、諷諫制度正解決了這些問題?！爸G諍不僅可以為統(tǒng)治者裝飾門面,而且還促使從多角度來考慮問題,檢點(diǎn)自己的行為活動,較謹(jǐn)慎地作出決策,利用臣下的聰明才智,改善自己的形象和加強(qiáng)統(tǒng)治?！敝G官、臣下的諫諍多采取公文的形式。一些正直的大臣,也曾用公文的手段,扶危濟(jì)貧,為民請命。如海瑞的《治安疏》。海瑞大膽指責(zé)明世宗迷信道教,昏憒誤國的過失:“陛下則銳精未久,妄念牽之而去矣。反剛明