論壟斷性產(chǎn)業(yè)的行政壟斷

論壟斷性產(chǎn)業(yè)的行政壟斷

一、中國(guó)壟斷行業(yè)壟斷的二元性1.壟斷是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù),還是行政壟斷電信、能源、鐵路運(yùn)輸、航空、郵政、自來(lái)水、管道氣體等壟斷行業(yè)的共同特征是網(wǎng)絡(luò)。換言之，我們必須通過(guò)無(wú)形的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)（電信網(wǎng)絡(luò)、電氣網(wǎng)絡(luò)、鐵路網(wǎng)絡(luò)、航線(xiàn)、郵政網(wǎng)絡(luò)、管道網(wǎng)絡(luò)等）來(lái)實(shí)現(xiàn)最終的消費(fèi)。建立與形成這些網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),往往需要巨大的投資,資產(chǎn)專(zhuān)用性強(qiáng),沉淀成本大,規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯著。因此,從經(jīng)濟(jì)特征看,壟斷性產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷(NaturaMonopoly)特征。但是,并非壟斷性產(chǎn)業(yè)的所有業(yè)務(wù)都具有自然壟斷特征。從大量國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)資料看,自然壟斷業(yè)務(wù)主要限于網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù),其他業(yè)務(wù)則屬于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)(或潛在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù))。例如,電力生產(chǎn)(發(fā)電)業(yè)務(wù)、移動(dòng)通信業(yè)務(wù)、電信增值業(yè)務(wù)、報(bào)刊發(fā)行業(yè)務(wù)等都屬于(潛在)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。但在現(xiàn)實(shí)中,很多競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)往往也是由一家或少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)。例如,移動(dòng)通信業(yè)務(wù)至今仍由中國(guó)移動(dòng)和中國(guó)聯(lián)通雙寡頭壟斷,報(bào)刊發(fā)行業(yè)務(wù)則由中國(guó)郵政壟斷經(jīng)營(yíng)。顯然,這種壟斷是由行政權(quán)力(而不是技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征)決定的。也就是說(shuō),這種壟斷不是自然壟斷,而是行政壟斷(AdministrativeMonopoly)。行政壟斷是政府運(yùn)用其行政權(quán)力排斥、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為或狀態(tài)。如果政府沒(méi)有對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)施加行政約束、排斥競(jìng)爭(zhēng),就不存在行政壟斷。反之,如果政府對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)施加了行政約束(不論其合理與否),那么行政壟斷就實(shí)際存在。在中國(guó)現(xiàn)行體制下,很多壟斷性產(chǎn)業(yè)都同時(shí)存在自然壟斷與行政壟斷。壟斷性產(chǎn)業(yè)這種自然壟斷與行政壟斷并存的現(xiàn)象,我們稱(chēng)之為壟斷性產(chǎn)業(yè)壟斷的二元性。如圖1所示。在圖1中,第Ⅰ象限的業(yè)務(wù)既有自然壟斷性同時(shí)又存在行政壟斷,如網(wǎng)絡(luò)通信業(yè)務(wù)、輸配電業(yè)務(wù)等;第Ⅱ象限的業(yè)務(wù)有自然壟斷性,但不存在行政壟斷(即政府對(duì)這些自然壟斷業(yè)務(wù)的進(jìn)入、退出完全沒(méi)有行政干預(yù)),這種狀況目前在中國(guó)幾乎不存在;第Ⅲ象限的業(yè)務(wù)沒(méi)有自然壟斷性,但存在行政壟斷,如報(bào)刊發(fā)行業(yè)務(wù)、移動(dòng)通信業(yè)務(wù)等,從外部表現(xiàn)及其結(jié)果看,這些業(yè)務(wù)領(lǐng)域也是壟斷的;第Ⅳ象限的業(yè)務(wù)既沒(méi)有自然壟斷性,也不存在行政壟斷,從外部表現(xiàn)及其結(jié)果看,這些業(yè)務(wù)領(lǐng)域是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù),如電信尋呼等增值業(yè)務(wù)。目前,壟斷性產(chǎn)業(yè)的自然壟斷問(wèn)題已經(jīng)得到學(xué)者的普遍關(guān)注和深入研究,但對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)行政壟斷問(wèn)題的研究還有待深入。而且目前,行政壟斷問(wèn)題已經(jīng)引起社會(huì)各界的高度關(guān)注和強(qiáng)烈不滿(mǎn)。以至很多學(xué)者認(rèn)為,在目前體制轉(zhuǎn)軌階段,中國(guó)的反壟斷主要就是反行政壟斷(張維迎,盛洪,1998;張昕竹等,2000;楊蘭品,2006;朱智文,2007)。因此,本文著重討論壟斷性產(chǎn)業(yè)的行政壟斷問(wèn)題。2.行政壟斷的構(gòu)成要素(1)行政壟斷的主體是政府,包括中央政府、地方政府及其職能部門(mén)。有學(xué)者認(rèn)為,行政壟斷的主體是企業(yè)(石淑華,2006)。在我們看來(lái),這里的企業(yè)實(shí)際上是受到政府保護(hù)和支持的特殊企業(yè)。一旦企業(yè)被割離了與政府部門(mén)(或其行政權(quán)力)的特殊關(guān)系,行政壟斷便不復(fù)存在。因此,從本質(zhì)上看,行政壟斷的主體是政府。當(dāng)然,從外部表現(xiàn)看,行政壟斷的主體既可能直接體現(xiàn)為政府及其職能部門(mén),也可能體現(xiàn)為代表政府及其職能部門(mén)意志或利益的經(jīng)濟(jì)實(shí)體(企業(yè))。(2)行政壟斷來(lái)源于行政權(quán)力。行政壟斷不同于自然壟斷或法定壟斷(StatutoryMonopoly)。自然壟斷由特定產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征決定。法定壟斷通過(guò)立法產(chǎn)生,受到法律(甚至憲法)保護(hù)。與之相對(duì),行政壟斷是政府運(yùn)用行政權(quán)力的結(jié)果,與技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征沒(méi)有必然關(guān)系。行政壟斷既可能合法,也可能披著合法的外衣(如出于部門(mén)利益的立法)實(shí)際上并不完全合法,或者雖然合法但不合理。(3)行政壟斷具有強(qiáng)制性,屬于一種強(qiáng)制性壟斷(CoerciveMonopoly)。顯然,這種強(qiáng)制力主要來(lái)自政府及其行政權(quán)力。(4)行政壟斷的目標(biāo)具有多重性。可能是公眾和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,可能是國(guó)家收入,也可能是某些行業(yè)的利益,甚至可能是少數(shù)人的利益(楊蘭品,2006)。在這一點(diǎn)上,行政壟斷不同于國(guó)家壟斷。后者的目標(biāo)一般是國(guó)家整體利益,而不是少數(shù)人的利益。二、自然壟斷實(shí)行行政壟斷是行政性進(jìn)入壁壘,并不利于公司產(chǎn)根據(jù)壟斷的結(jié)果,行政壟斷可分為合理行政壟斷和不合理行政壟斷。這是行政壟斷的兩重性。合理和不合理行政壟斷的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是市場(chǎng)績(jī)效:合理的行政壟斷能提高資源配置效率,增加社會(huì)福利;不合理的行政壟斷則會(huì)降低資源配置效率,減少社會(huì)福利。問(wèn)題的關(guān)鍵在于,什么樣的行政壟斷能提高資源配置效率、增加社會(huì)福利?一般來(lái)說(shuō),對(duì)于自然壟斷業(yè)務(wù)(圖1中第Ⅰ、Ⅱ象限),通過(guò)設(shè)置必要的行政性進(jìn)入壁壘,限制市場(chǎng)進(jìn)入、實(shí)行行政壟斷往往有助于提高經(jīng)濟(jì)效率。反之,如果允許很多企業(yè)進(jìn)入自然壟斷業(yè)務(wù)(尤其是強(qiáng)自然壟斷業(yè)務(wù)),必然會(huì)產(chǎn)生低效率的重復(fù)投資和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。由此,對(duì)自然壟斷業(yè)務(wù)實(shí)行行政壟斷具有一定的合理性。當(dāng)然,這種合理性也是相對(duì)的。其相對(duì)性體現(xiàn)在兩方面:一是從短期(靜態(tài))看,對(duì)于自然壟斷業(yè)務(wù)(尤其是弱自然壟斷業(yè)務(wù)),如果只允許一家與政府行政權(quán)力關(guān)系密切的企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng),這種強(qiáng)行政壟斷往往會(huì)加劇自然壟斷業(yè)務(wù)的低效率問(wèn)題;二是從長(zhǎng)期(動(dòng)態(tài))看,自然壟斷業(yè)務(wù)的邊界有相當(dāng)?shù)目勺冃?隨著技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)擴(kuò)展,自然壟斷的邊界會(huì)縮小),而行政壟斷很可能阻礙自然壟斷業(yè)務(wù)向競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)變。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)(第Ⅲ、Ⅳ象限),實(shí)行行政壟斷則是不合理。這是因?yàn)?對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)來(lái)說(shuō),市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能充分解決產(chǎn)業(yè)成本結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品價(jià)格結(jié)構(gòu)問(wèn)題,即能夠提高產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率和提高社會(huì)分配效率。一旦對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)實(shí)行行政壟斷,必然會(huì)阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用的發(fā)揮,從而產(chǎn)生低效率。不合理行政壟斷的特征與危害主要體現(xiàn)在以下幾方面:1.降低企業(yè)內(nèi)部壓力,提高企業(yè)以降低成本根據(jù)X低效率(X-Efficiency)理論,企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理效率很大程度上取決于外部環(huán)境,如果外部環(huán)境是競(jìng)爭(zhēng)性的,企業(yè)內(nèi)部就會(huì)從上到下產(chǎn)生一種外部壓力,從而促使企業(yè)提高效率,降低成本;如果外部環(huán)境對(duì)企業(yè)沒(méi)有什么競(jìng)爭(zhēng)壓力,企業(yè)各層次成員就會(huì)顯露出惰性,久而久之,惰性便成慣性,從而產(chǎn)生低效率。在壟斷性產(chǎn)業(yè)實(shí)行行政壟斷的情況下,由于不存在外部競(jìng)爭(zhēng)壓力,企業(yè)沒(méi)有追求成本極小化的激勵(lì),致使成本費(fèi)用膨脹,最終使企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)成本大大高于可能的最低生產(chǎn)成本。Leibenstein(1966)的分析表明,壟斷性產(chǎn)業(yè)的這種低效率絕非可以忽略不計(jì),而是相當(dāng)巨大的———占GDP的5%—40%。2.行政壟斷導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)依賴(lài)污染在行政壟斷的情況下,政府往往成為壟斷性產(chǎn)業(yè)的主要投資者。而政府受財(cái)政支出限制,無(wú)力維持對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模投資,以適應(yīng)其發(fā)展需要,結(jié)果必然使壟斷性產(chǎn)業(yè)的供給與需求存在很大缺口,造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)專(zhuān)家測(cè)算,2000—2004年,我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)行政壟斷導(dǎo)致的“電荒”給國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成的直接和間接損失超過(guò)1萬(wàn)億元(李富永,2004)。此外,行政壟斷導(dǎo)致壟斷性產(chǎn)業(yè)普遍缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力,這在相當(dāng)程度上抑制了技術(shù)和組織創(chuàng)新。我國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)相當(dāng)緩慢,這就是最好的證明。3.尋租和腐敗問(wèn)題行政壟斷是來(lái)自行政權(quán)力的壟斷,如果缺乏對(duì)權(quán)力有效的監(jiān)督與制約,就會(huì)使行政人員借行業(yè)利益、部門(mén)利益將公共權(quán)力私權(quán)化和個(gè)人化,產(chǎn)生尋租和腐敗問(wèn)題。測(cè)算表明,中國(guó)行政壟斷造成的巨大經(jīng)濟(jì)損失,已成為腐敗所造成的經(jīng)濟(jì)損失的重要組成部分,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)政府官員貪污受賄所造成的經(jīng)濟(jì)損失,成為當(dāng)前最嚴(yán)重的腐敗形式(過(guò)勇,胡鞍鋼,2003)。4.主要行業(yè)員工的收入占比相對(duì)較低,其也符合國(guó)家壟斷地位的資中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)職工的平均收入大多高于全國(guó)平均水平。2005年,全國(guó)職工平均工資為18364元,而電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)職工平均工資為25073元,超出平均水平37%。電信和其他信息傳輸服務(wù)業(yè)職工平均工資高達(dá)36941元,超出平均水平101%。這里,壟斷性產(chǎn)業(yè)的高收入并不取決于其經(jīng)營(yíng)管理的高效率,而是由其行政壟斷地位所產(chǎn)生。一個(gè)明顯的例子便是,全行業(yè)虧損的郵政業(yè),其職工平均工資也有22321元,超出平均水平22%。更嚴(yán)重的是,近年來(lái)我國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)收入與全國(guó)平均收入的差距還在逐漸拉大。電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)的平均收入超出平均水平的比例從2003年的34%增加到2005年的37%,交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)則從14%增加到16%。三、中國(guó)壟斷行業(yè)的體制改革與行政壟斷的變化1.對(duì)中國(guó)電信業(yè)的重組與對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)的改革(1)放松進(jìn)入限制,實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。在電信業(yè),1993年8月放開(kāi)無(wú)線(xiàn)尋呼等9種電信業(yè)務(wù)。同年12月組建中國(guó)聯(lián)通,成為中國(guó)電信的第一個(gè)直接競(jìng)爭(zhēng)者。1994年成立吉通公司,1999年成立網(wǎng)通公司,2000年成立鐵通公司。同時(shí),有一批經(jīng)營(yíng)IP電話(huà)、增值電信業(yè)務(wù)的新企業(yè)相繼進(jìn)入電信產(chǎn)業(yè)。在電力產(chǎn)業(yè),1985年開(kāi)始實(shí)行以“電廠(chǎng)大家辦,電網(wǎng)國(guó)家管”為原則的“集資辦電”政策,以吸引社會(huì)資金投資興建發(fā)電。這使許多電力系統(tǒng)以外的企業(yè)進(jìn)入電力產(chǎn)業(yè),基本形成了投資主體多元化的格局。其他壟斷性產(chǎn)業(yè)也都在不同程度上放松進(jìn)入限制,實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。(2)對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)實(shí)行結(jié)構(gòu)重組。在電信業(yè),1999年對(duì)中國(guó)電信按業(yè)務(wù)實(shí)行縱向分割,將其一分為四,即中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)尋呼(1999年劃撥給中國(guó)聯(lián)通)、中國(guó)衛(wèi)星。2001年再次對(duì)中國(guó)電信實(shí)行重組,將其分割為南、北兩部分。北方部分和中國(guó)網(wǎng)通、吉通公司重組為“中國(guó)網(wǎng)通”,南方部分保留“中國(guó)電信”名稱(chēng)。至此,電信業(yè)形成了以中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)鐵通等為主體,同時(shí)存在多家IP公司和電信增值業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。在電力產(chǎn)業(yè),2002年,對(duì)國(guó)家電力公司實(shí)行戰(zhàn)略性重組,將其發(fā)電資產(chǎn)重組為中國(guó)華能、中國(guó)大唐、中國(guó)華電、中國(guó)國(guó)電和中國(guó)電力投資這5家發(fā)電集團(tuán)公司。同時(shí),將電網(wǎng)資產(chǎn)重組為國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司,并規(guī)定這兩家電網(wǎng)公司不能經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的發(fā)電業(yè)務(wù)。結(jié)構(gòu)重組為壟斷性產(chǎn)業(yè)從壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)改革成為競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。(3)發(fā)行股票向國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)融資。在電力產(chǎn)業(yè),從1993年開(kāi)始,電力企業(yè)在滬、深兩地股市籌集資金,截至2004年,國(guó)內(nèi)已有50多家電力企業(yè)在海內(nèi)外上市。在電信業(yè),主要電信公司也已多次大規(guī)模地發(fā)行股票,從國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)融資。上市融資不但大大增強(qiáng)了壟斷性企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力,也優(yōu)化了其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),為進(jìn)一步深化改革奠定了基礎(chǔ)。(4)組建管制機(jī)構(gòu)(或?qū)ΜF(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)實(shí)行改革)以加強(qiáng)對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制。在電力產(chǎn)業(yè),1998年撤銷(xiāo)電力部,原電力部擁有的行政管理職能移交國(guó)家經(jīng)貿(mào)委電力司;2003年成立國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì),專(zhuān)司電力監(jiān)管職能。在電信業(yè),1998年組建信息產(chǎn)業(yè)部,并按照政企分開(kāi)、轉(zhuǎn)變職能、破除壟斷、保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)與權(quán)責(zé)一致的原則,對(duì)信息產(chǎn)業(yè)部的職能進(jìn)行配置。信息產(chǎn)業(yè)部不從事電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),這使電信業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)管制職能與電信業(yè)務(wù)的分離。在城市公用事業(yè),許多城市也對(duì)管制機(jī)構(gòu)作了改革,如實(shí)行機(jī)構(gòu)精減,把一些經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)剝離出去,集中實(shí)施對(duì)城市公用事業(yè)的管制職能,等等?？偟膩?lái)說(shuō),打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、提高經(jīng)濟(jì)效率,這是中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)體制改革的主題。當(dāng)然,由于不同產(chǎn)業(yè)在技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征、科技進(jìn)步與需求變化、改革的指導(dǎo)思想、受經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的影響、“入世”后面臨的挑戰(zhàn)等方面存在很大的差別,因此,不同壟斷性產(chǎn)業(yè)在改革進(jìn)程、改革內(nèi)容方面也存在相當(dāng)?shù)牟町?。例?電信、電力等產(chǎn)業(yè)已進(jìn)行了相當(dāng)程度的結(jié)構(gòu)重組;而在鐵路、郵政、大多數(shù)城市自來(lái)水和管道燃?xì)猱a(chǎn)業(yè),則尚未實(shí)行實(shí)質(zhì)性的結(jié)構(gòu)重組(王俊豪,2006)。2.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制階段(1)全面行政壟斷階段。在這一階段,壟斷性產(chǎn)業(yè)的所有業(yè)務(wù)(圖1中第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ象限)全部實(shí)施行政壟斷。改革前,中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)可以說(shuō)處于全面行政壟斷階段。值得注意的是,中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)行政壟斷的形成,并不完全是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的失靈,而是一開(kāi)始就作為市場(chǎng)機(jī)制的替代物而出現(xiàn)的(石淑華,2006)。也就是說(shuō),行政壟斷的形成并非基于自然壟斷的制度選擇,而是伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而出現(xiàn)的。(2)逐步放松競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的行政壟斷階段。在這一階段,開(kāi)始放松部分競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)(如電信增值業(yè)務(wù))的行政壟斷(即從第Ⅲ象限向第Ⅳ象限轉(zhuǎn)化)。同時(shí),不少競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的行政壟斷并沒(méi)有放松,仍處于行政壟斷的狀態(tài)(第Ⅲ象限)。例如,報(bào)刊發(fā)行業(yè)務(wù)仍由中國(guó)郵政壟斷經(jīng)營(yíng)。(3)適度放松自然壟斷業(yè)務(wù)的行政壟斷階段。在這一階段,對(duì)于一些自然壟斷業(yè)務(wù)(尤其是弱自然壟斷業(yè)務(wù)),通過(guò)結(jié)構(gòu)重組、放松進(jìn)入限制等放松了行政壟斷的力度。例如,從一家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的強(qiáng)行政壟斷,轉(zhuǎn)向少數(shù)幾家企業(yè)寡頭壟斷的弱行政壟斷。當(dāng)然,對(duì)于多數(shù)自然壟斷業(yè)務(wù),政府行政壟斷的力度仍舊沒(méi)有放松,依然保持著過(guò)去的強(qiáng)行政壟斷狀態(tài)(第Ⅰ象限)。四、壟斷與政府管制的主要差異壟斷性產(chǎn)業(yè)的政府管制與行政壟斷是不同的概念。政府管制是具有法律地位的、相對(duì)獨(dú)立的政府管制者(機(jī)構(gòu)),依照一定的法規(guī)對(duì)被管制者(主要是企業(yè))所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為(王俊豪,2007)。政府管制包括三大領(lǐng)域:經(jīng)濟(jì)性(壟斷性產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入、退出、價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、投資等)管制、社會(huì)性(安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等)管制和反托拉斯(對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、不公平交易等)管制?？梢?jiàn),政府管制的內(nèi)涵比行政壟斷要寬泛。即便政府管制中的進(jìn)入、投資管制等,與行政壟斷也只是形式相似,實(shí)質(zhì)上存在本質(zhì)差別。表1列出了政府管制與行政壟斷在實(shí)施主體、實(shí)施目的、實(shí)施過(guò)程、實(shí)施形式、實(shí)施結(jié)果、實(shí)施公平性等方面的主要差異。表1壟斷性產(chǎn)業(yè)的政府管制與行政壟斷的差異總體上講,政府管制與行政壟斷的本質(zhì)差異在于:管制是通過(guò)依法監(jiān)督管理以實(shí)現(xiàn)壟斷性產(chǎn)業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng),從而提高效率。而行政壟斷是通過(guò)行政權(quán)力以排斥、限制競(jìng)爭(zhēng)(盡管這不一定是壞事)。目的的差異決定了其行為的差異:管制對(duì)所有企業(yè)一視同仁,實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng);而行政壟斷容易偏向于某個(gè)企業(yè)或某幾個(gè)企業(yè),往往造成不公平競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)行政壟斷的管制,并非不加區(qū)別地禁止和消除一切形式的行政壟斷,而是要根據(jù)壟斷性產(chǎn)業(yè)壟斷的二元性和行政壟斷的兩重性特征實(shí)行分類(lèi)管制。這里,管制行政壟斷的關(guān)鍵和重點(diǎn)是要根據(jù)特定壟斷性產(chǎn)業(yè)的具體業(yè)務(wù)特征(即自然壟斷的“程度”),合理確定行政壟斷的“邊界”和“力度”。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù),不合理的行政壟斷應(yīng)盡量消除或減少(即從第Ⅲ象限向第Ⅳ象限轉(zhuǎn)化),以盡可能避免不合理行政壟斷的危害。對(duì)于自然壟斷業(yè)務(wù),合理的行政壟斷應(yīng)予以維持,但也要盡可能減少行政壟斷的“力度”或“強(qiáng)度”。鑒于自然壟斷業(yè)務(wù)并非鐵板一塊(自然壟斷不是簡(jiǎn)單的有無(wú)問(wèn)題,還有一個(gè)程度問(wèn)題),對(duì)于強(qiáng)自然壟斷業(yè)務(wù),一般只允許一家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng),即應(yīng)實(shí)行強(qiáng)行政壟斷;對(duì)于弱自然壟斷業(yè)務(wù),則可以適度放松進(jìn)入管制,允許少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng),即弱行政壟斷是更合適的選擇。此外,即便對(duì)于合理的行政壟斷(不管是強(qiáng)行政壟斷還是弱行政壟斷),也應(yīng)采取切實(shí)的管制政策措施以盡可能割裂政府行政權(quán)力與壟斷企業(yè)的特殊關(guān)系,盡量避免行政權(quán)力直接介入導(dǎo)致的不公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和低效率資源配置。根據(jù)上述思路,對(duì)中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)行政壟斷的主要管制政策措施是:1.實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的根本性轉(zhuǎn)換政企不分是行政壟斷的根源。在傳統(tǒng)的政府管理體制下,中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務(wù)是由中央政府或地方政府壟斷經(jīng)營(yíng)的。政府部門(mén)既是政權(quán)機(jī)構(gòu)又擁有國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)以及經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)的職能。這種政企合一的政府管理體制為行政壟斷提供了土壤和便利。顯然,不實(shí)行體制改革,不改變政企關(guān)系,就不可能割裂企業(yè)和政府之間的特殊利益關(guān)系,也不可能消除不合理的行政保護(hù)和行政特權(quán),從而不可能打破行政壟斷。政企分離的管制體制下,政府不再直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),從壟斷性產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)的組織者,其主要職能是通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)管制機(jī)構(gòu)以監(jiān)督、規(guī)范企業(yè)的市場(chǎng)行為。企業(yè)作為市場(chǎng)主體,根據(jù)政府頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)許可證的有關(guān)條款,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的根本性轉(zhuǎn)換?？梢?jiàn),要打破行政壟斷,必須加快體制改革,把政企合一的體制改革為政企分離的體制,割裂企業(yè)和政府之間的特殊利益關(guān)系,消除不合理的行政保護(hù)和行政特權(quán)。2.壟斷性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組實(shí)現(xiàn)政企分離是打破行政壟斷的制度基礎(chǔ)。但要真正打破行政壟斷,還需要對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)實(shí)行結(jié)構(gòu)重組,形成可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。這是因?yàn)?在壟斷性產(chǎn)業(yè)由一家企業(yè)主導(dǎo)的情況下,新企業(yè)一般很難進(jìn)入,即使進(jìn)入后,也難以同原有壟斷企業(yè)開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)閴艛嗥髽I(yè)可以通過(guò)在自然壟斷業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)間采取交叉補(bǔ)貼(Cross-subsidies)戰(zhàn)略以驅(qū)逐競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。為此,必須對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)實(shí)行結(jié)構(gòu)重組,實(shí)現(xiàn)自然壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)相分離,最終形成可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家壟斷性產(chǎn)業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看,壟斷性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組對(duì)于促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)、推進(jìn)民營(yíng)化改革都是十分必要的。結(jié)構(gòu)重組有狹義和廣義之分。狹義結(jié)構(gòu)重組是在短期內(nèi)對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)作重大調(diào)整,把壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)改造成為競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。主要表現(xiàn)形式是對(duì)具有絕對(duì)市場(chǎng)壟斷力量的主導(dǎo)企業(yè)實(shí)行縱向、橫向分割政策。例如,1999年對(duì)中國(guó)電信按業(yè)務(wù)實(shí)行縱向分割,2001年對(duì)中國(guó)電信實(shí)行南北分割。廣義結(jié)構(gòu)重組還包括對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)實(shí)行放松管制政策,允許一定數(shù)量的新企業(yè)進(jìn)入,逐漸把壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)改造成為競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。例如,1993年我國(guó)組建中國(guó)聯(lián)通,成為中國(guó)電信的第一個(gè)直接競(jìng)爭(zhēng)者。此外,相繼成立吉通、網(wǎng)通、鐵通公司,并允許一批經(jīng)營(yíng)IP電話(huà)、增值電信業(yè)務(wù)的新企業(yè)進(jìn)入電信產(chǎn)業(yè)。實(shí)行廣義結(jié)構(gòu)重組(放松進(jìn)入管制)必須考慮壟斷性產(chǎn)業(yè)的具體業(yè)務(wù)類(lèi)型。表2列出了7個(gè)主要壟斷性產(chǎn)業(yè)的兩類(lèi)不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。(1)顯然,放松進(jìn)入管制應(yīng)首先針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)而不是壟斷性業(yè)務(wù)。當(dāng)然,狹義和廣義結(jié)構(gòu)重組往往交叉在一起,共同發(fā)生作用。短期內(nèi)政府可以運(yùn)用強(qiáng)制性管制政策措施,通過(guò)較大幅度地重組或調(diào)整原有的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)(狹義結(jié)構(gòu)重組),以形成有利于有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)框架。但要從動(dòng)態(tài)上保持有效競(jìng)爭(zhēng)的格局,就必須采取放松進(jìn)入管制政策(廣義結(jié)構(gòu)重組),通過(guò)允許一定數(shù)量的新企業(yè)進(jìn)入,最終形成可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。3.壟斷性產(chǎn)業(yè)以競(jìng)爭(zhēng)為主、地位較低的基本情況由于政府與國(guó)有企業(yè)是“父子關(guān)系”,體制改革和結(jié)構(gòu)重組難以完全割裂政府與國(guó)有企業(yè)之間的特殊關(guān)系。因此,實(shí)行民營(yíng)化改革,重塑市場(chǎng)主體是打破壟斷性產(chǎn)業(yè)行政壟斷的關(guān)鍵。民營(yíng)化改革并非不加區(qū)別地整體民營(yíng)化。要科學(xué)地制定壟斷性產(chǎn)業(yè)的民營(yíng)化改革政策,需要首先區(qū)分自然壟斷業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)(如表2所示)。自然壟斷業(yè)務(wù)是壟斷性產(chǎn)業(yè)的核心業(yè)務(wù),其規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)非常顯著,應(yīng)由一家或少數(shù)幾家國(guó)有企業(yè)控制,以保證國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)的控制力。競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)并不顯著,可由多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng),以提高經(jīng)營(yíng)效率。由此,民營(yíng)化改革應(yīng)首先針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。這樣,國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)在壟斷性產(chǎn)業(yè)分布的總體格局是:國(guó)有企業(yè)主要分布于自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域,而民營(yíng)企業(yè)主要分布于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域。表2壟斷性產(chǎn)業(yè)的自然壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)民營(yíng)化改革可采取資本市場(chǎng)融資、BOT項(xiàng)目融資、特許投標(biāo)、國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)合資經(jīng)營(yíng)、民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓出售等多種途徑。對(duì)這些途徑的選擇及其最佳組合,不僅要根據(jù)特定產(chǎn)業(yè)自然壟斷業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的分布、技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)范圍等因素而定,而且應(yīng)根據(jù)同一產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化改革的不同階段而定。在民營(yíng)化改革過(guò)程中,一方面,政府須制定較為嚴(yán)格的資格審查和經(jīng)營(yíng)許可制度,確保擬進(jìn)入壟斷性產(chǎn)業(yè)的企業(yè)具有相應(yīng)的資金、技術(shù)、管理能力;另一方面,政府應(yīng)打破壟斷性產(chǎn)業(yè)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的歧視,對(duì)符合要求的民營(yíng)企業(yè),降低進(jìn)入障礙(如減少行政審批范圍、規(guī)范審批程序、提高辦事效率等),確保民營(yíng)企業(yè)能夠自由、平等地進(jìn)入壟斷性產(chǎn)業(yè)。4.通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)管制提升經(jīng)營(yíng)效率對(duì)于必須實(shí)行行政壟斷的業(yè)務(wù)(自然壟斷業(yè)務(wù)),為了促使壟斷性企業(yè)提高效率,必須實(shí)行管制改革,設(shè)計(jì)有效的管制機(jī)制,盡可能采取激勵(lì)性管制方式。限于篇幅,本文簡(jiǎn)要討論特許經(jīng)營(yíng)(FranchiseBidding)、最高限價(jià)(PriceCapRegulation)和地區(qū)間比較競(jìng)爭(zhēng)(YardstickCompetition)這三種激勵(lì)性管制方式。(1)特許經(jīng)營(yíng)。特許經(jīng)營(yíng)強(qiáng)調(diào)在政府管制中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,通過(guò)拍賣(mài)形式,讓多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壟斷性產(chǎn)業(yè)的獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán),在一定的質(zhì)量要求下,由提供最低報(bào)價(jià)的企業(yè)取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)(Demsetz,1968)。這改變了直接以行政手段授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的傳統(tǒng)方法,通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng),篩選出效率最高的經(jīng)營(yíng)企業(yè),從而提高壟斷性產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。只要競(jìng)爭(zhēng)是充分的,這種借助事前競(jìng)爭(zhēng)的間接管制方式能夠?qū)崿F(xiàn)理想的實(shí)際效果。近年來(lái),我國(guó)一些城市對(duì)市政公用事業(yè)實(shí)行了特許經(jīng)營(yíng)管制方式,并取得了較好的管制效果。(2)最高限價(jià)。最高限價(jià)管制由Littlechild(1983)首次提出。其基本模型為:Pt+1≤Pt(1+RPI-X)。這里,Pt+1、Pt分別為壟斷產(chǎn)品下一期和本期的管制價(jià)格;RPI是零售價(jià)格指數(shù),即通貨膨脹率;X是由管制者確定的,一定時(shí)期內(nèi)生產(chǎn)率增長(zhǎng)(成本降低)的百分比。這個(gè)模型意味著壟斷產(chǎn)品價(jià)格的變化取決于RPI和X的相對(duì)值,如果RPI-X是一個(gè)負(fù)數(shù),企業(yè)必須降價(jià),其幅度是RPI-X的絕對(duì)值。最高限價(jià)管制的主要優(yōu)勢(shì)在于:模擬競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,激勵(lì)企業(yè)降低生產(chǎn)成本、提高生產(chǎn)效率;抑制成本價(jià)格的剛性上漲,切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者利益;抑制過(guò)度的投資需求(防止A-J效應(yīng));減少管制信息需求,降低管制成本。(3)地區(qū)間比較競(jìng)爭(zhēng)。地區(qū)間比較競(jìng)爭(zhēng)是一種借助政府管制機(jī)制,促