我國城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)研究

我國城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)研究

一、城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的發(fā)展現(xiàn)狀和模式選擇中國的城市社會最低生活保障體系始于20世紀(jì)50年代。80—90年代,我國城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險逐步改革并基本完成體系構(gòu)建。1997年,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本社會養(yǎng)老保險制度的決定》,建立社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本社會養(yǎng)老保險模式。2011年,全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為28391萬人,參保率達79.05%,人均基本養(yǎng)老金為1511元(1)。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的探索始于80年代中期,1991年,民政部頒布《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》,在全國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,90年代末期陷入停滯階段。2009年,國務(wù)院出臺了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》,標(biāo)志我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進入新的階段。2011年,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點地區(qū)參保人數(shù)32643萬人,參保率49.72%,人均養(yǎng)老金為54.9元(2),僅為城鎮(zhèn)人均基本養(yǎng)老金的1/28?？梢?我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展遠(yuǎn)滯后于城鎮(zhèn),城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度發(fā)展不均衡,城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展差距較大?？s小城鄉(xiāng)差距、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是黨和政府始終關(guān)注的重點問題。黨的十六大、十七大和十八大報告中分別提及“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,在2020年基本建成覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系”,體現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本理念。2010年出臺的《社會保險法》為推動覆蓋城鄉(xiāng)的社會保險制度奠定了法律基礎(chǔ)。盡管現(xiàn)行法規(guī)、政策、報告中較多提及城鄉(xiāng)一體化的概念,但就如何推動實施城鄉(xiāng)一體化社會保障、具體發(fā)展的階段及實現(xiàn)的路徑是什么卻并未明確提及。國內(nèi)外關(guān)于城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險的研究集中在四個方面:一是對當(dāng)前“碎片化”社會養(yǎng)老保險制度的整合研究,如以新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與其他制度融合、改變碎片化狀態(tài)為出發(fā)點的研究、以農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度整合和模式設(shè)計為視角的研究、以被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度嵌入、銜接和制度創(chuàng)新為出發(fā)點的研究。二是城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險的目標(biāo)模式研究。代表性的如建立“名義賬戶制”、“非繳費型國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金計劃+繳費型名義賬戶制”、“社會統(tǒng)籌名義賬戶制+個人賬戶完全積累制”、“統(tǒng)賬結(jié)合、分賬管理、實賬運行”。盡管學(xué)者提出多種養(yǎng)老保險的目標(biāo)模式,但最終實現(xiàn)制度統(tǒng)一是學(xué)者統(tǒng)一的看法。三是城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險的制度框架研究。一方面,通過分步、分階段的制度整合與統(tǒng)籌,完成城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的銜接、合并和統(tǒng)一。另一方面,設(shè)計多層次的養(yǎng)老保障體系,充分發(fā)揮各個層次養(yǎng)老保障制度的功能。四是城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險的路徑選擇研究。國外學(xué)者提出應(yīng)通過個人賬戶養(yǎng)老金權(quán)益的累計來解決養(yǎng)老保險的便攜性問題。而我國養(yǎng)老保險呈現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象,因而具有多樣化的建設(shè)路徑。具有代表性的觀念如,將現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險融合為統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度、建立以城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險為核心,將其他養(yǎng)老保險制度并入其中、按照城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險的制度模式設(shè)計并整合現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、使二者相銜接和并列運行。目前學(xué)界很少涉及關(guān)于城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度并軌的演變階段、實現(xiàn)路徑,很難為我國未來社會養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)一體化的實踐和發(fā)展方向提供前瞻性的理論指導(dǎo)。本文從城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險的概念內(nèi)涵出發(fā),解析了城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險的淵源、西方和我國學(xué)者的界定,提出城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險的制度內(nèi)涵、基本原則和實現(xiàn)條件;分析了城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險的必要性和可行性;最后設(shè)計了城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險的建設(shè)進程和實現(xiàn)路徑。二、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度設(shè)計“城鄉(xiāng)一體化”的思想淵源來自恩格斯在19世紀(jì)中期提出的“城鄉(xiāng)融合”一詞。隨后,英國學(xué)者EbenezerHoward率先提出并界定了“城鄉(xiāng)一體化”的概念,認(rèn)為“在工業(yè)化過程中制造業(yè)由大中心城市向較小的村落或工業(yè)未開墾地區(qū)轉(zhuǎn)移,形成城市和農(nóng)村地區(qū)混合共存的區(qū)域?！弊?960年以來,各個國家逐漸注重城市和農(nóng)村的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展,強調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式。在實踐發(fā)展中,城鄉(xiāng)一體化意指通過資源和要素在城鄉(xiāng)間的自由流動,打破長期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),使生產(chǎn)要素在城市和農(nóng)村間的優(yōu)化組合和配置,實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政治、經(jīng)濟、文化等多方面的協(xié)調(diào)、系統(tǒng)、可持續(xù)發(fā)展(1)。國外學(xué)者從均等化和公平性的視角來闡釋城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險的內(nèi)涵。貝弗里奇在《社會保險和相關(guān)服務(wù)》中強調(diào)國家應(yīng)設(shè)計覆蓋全民并提供充足養(yǎng)老金的福利體系。LouisKaplow認(rèn)為,養(yǎng)老保險的制度設(shè)計影響著城市和鄉(xiāng)村地區(qū)不同群體的福利水平,作為一種典型的公共產(chǎn)品,養(yǎng)老保險制度的終極目標(biāo)是要實現(xiàn)福利的均等化發(fā)展。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看,MichaelJ.Pries和Ruiz共同提出,DB制養(yǎng)老保險模式會減少勞動力在城市和鄉(xiāng)村間供給的扭曲性,從而保護了鄉(xiāng)村低收入勞動群體。PeterDiamond分析了養(yǎng)老保險制度的私有化改革,強調(diào)不同國家的制度效應(yīng)不同,智利的養(yǎng)老金私有化改革不利于低收入人群的再分配效應(yīng)。若美國進行養(yǎng)老金私有化改革,則低收入人群能獲得比中高收入人群更多的收入再分配效應(yīng),實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化的社會福利目標(biāo)。總體看,期望壽命、城鄉(xiāng)經(jīng)濟差異、家庭結(jié)構(gòu)、民主程度、制度模式等諸多復(fù)雜因素對養(yǎng)老保險的均等化發(fā)展產(chǎn)生影響。國內(nèi)學(xué)者多從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的視角界定城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險。如童廣印提出通過體制、制度、政策的改革,統(tǒng)籌安排、綜合規(guī)劃城市和農(nóng)村發(fā)展、整體考慮城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民,建立覆蓋并惠及城鄉(xiāng)全體成員的一體化養(yǎng)老保險制度體系。曹信邦認(rèn)為建立統(tǒng)一的、覆蓋城鄉(xiāng)所有群體的社會養(yǎng)老保險制度就實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化,讓勞動力和養(yǎng)老保險資源同時在城鄉(xiāng)間自由流動,勞動者有權(quán)利自由選擇養(yǎng)老保險投保地。袁文全等分析指出,由于城鄉(xiāng)區(qū)域在經(jīng)濟發(fā)展水平、勞動者職業(yè)身份、城鄉(xiāng)居民物價指數(shù)存在較大差異,同時在養(yǎng)老保險的繳費率、補貼水平、繳費方式、養(yǎng)老金待遇等方面也不盡相同,因而城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險不能理解為城鄉(xiāng)間養(yǎng)老保險的完全等同。結(jié)合學(xué)界對城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險的界定,本文認(rèn)為,立足于現(xiàn)實國情和經(jīng)濟的發(fā)展,城市和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度設(shè)計應(yīng)從城鄉(xiāng)有別逐步向城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度并軌的方向發(fā)展,實現(xiàn)城鄉(xiāng)全體成員均等享有養(yǎng)老保障的制度目標(biāo)。因此,本文將城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險界定為,通過養(yǎng)老保險制度的銜接和整合,將城市和農(nóng)村居民納入同一社會養(yǎng)老保險系統(tǒng)統(tǒng)一安排,消除城鄉(xiāng)差異和分隔,最終建立起“城鄉(xiāng)統(tǒng)一、覆蓋全民、流動自由、保障基本”的社會養(yǎng)老保險制度。一般而言,建立城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險制度的基本原則為:(1)普遍保障原則。城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險覆蓋城鄉(xiāng)所有社會成員;(2)適度原則。城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險的保障水平要和經(jīng)濟社會發(fā)展的階段相適應(yīng)。(3)漸進發(fā)展原則。先在農(nóng)村建立養(yǎng)老保險制度,然后逐步并入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系。建立城鄉(xiāng)一體化社會保險制度一般滿足4個條件:(1)城市和農(nóng)村先后建立養(yǎng)老保險制度;(2)人均GDP超過3000美元;(3)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例低于20%;(4)人口城市化率高于50%。三、城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老金的需求和可行性(一)城市和農(nóng)村地區(qū)社會保障保險的必要性分析1.農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障能力建設(shè)的挑戰(zhàn)2000年我國已跨入人口老齡化國家行列。據(jù)預(yù)測,2051年我國人口老齡化水平將達到31%的峰值,80歲及以上老年人口將占老年人口的21.78%(1)。此外,計劃生育政策的推行、家庭觀念的變化使得獨生子女增多、家庭平均人口逐漸下降,家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)小型化、核心化趨勢。家庭保障功能日益弱化,養(yǎng)老責(zé)任從家庭向社會轉(zhuǎn)移,社會養(yǎng)老成為未來養(yǎng)老模式的首要選擇,給當(dāng)前社會養(yǎng)老保險制度帶來巨大挑戰(zhàn),農(nóng)村地區(qū)對養(yǎng)老保障制度的內(nèi)在需求和當(dāng)前制度保障能力不足的矛盾更為突出。城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險制度是解決養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)全覆蓋、縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險差距的重要舉措,更是應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變動的現(xiàn)實選擇。2.城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建長期以來我國形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展極為不均衡。2010年,我國基尼系數(shù)達到0.48,已超過0.45的國際警戒線(2)。構(gòu)建均等化的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系是縮小城鄉(xiāng)差距、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要舉措,而實施城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險又是推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的重要手段和社會穩(wěn)定器。城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險將城市和農(nóng)村居民統(tǒng)籌安排、規(guī)劃,均衡配置城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障資源,使每個居民能均等化地享受城鄉(xiāng)養(yǎng)老公共服務(wù),有助于消除城鄉(xiāng)收入分配不公、縮小城鄉(xiāng)社會保障差距、促進城鄉(xiāng)勞動力合理流動。3.城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡新中國成立初期,我國選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略道路,利用工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”為城市工業(yè)化發(fā)展、城市建設(shè)提供了初始資本積累,但農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展長期受到抑制,城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重不均衡。改革開放初期我國城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)強度(3)達到6.08,西方國家最大值僅為4.09,并且在經(jīng)濟增長、工業(yè)化程度達到特定階段,工業(yè)開始反哺農(nóng)業(yè),并實施覆蓋城鄉(xiāng)的福利保障制度(4)。2008年,我國人均GDP首次突破3000美元,已進入中等發(fā)達國家行列(5),因此加快推進城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突破口。4.養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)均衡性城鄉(xiāng)一體化是一個國家或地區(qū)在經(jīng)濟或城市化水平發(fā)展到特定階段的必然選擇,而社會保障制度城鄉(xiāng)均衡發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化的客觀需要。世界各國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的建立時間平均早于農(nóng)村54.7年,且一般將農(nóng)村養(yǎng)老保險的建立作為實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的重要手段,政府投入大量財政補貼資金,以縮小城鄉(xiāng)差距。德國將農(nóng)民全部納入養(yǎng)老保險體系,補貼總額占到總保險費的70%;日本把農(nóng)民納入統(tǒng)一的“國民年金”社會保障網(wǎng)絡(luò),補貼總額占總保費的38%;韓國通過財政補貼鼓勵農(nóng)民加入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險,補貼總額占總保費的70%以上。我國也將走“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合、互利共存”的可持續(xù)發(fā)展道路。(二)城鄉(xiāng)一體化社會健康保險的可行性分析1.農(nóng)村老年人口規(guī)模2011年我國經(jīng)濟總量為471564億元,比上年增長9.2%;人均GDP達5432美元。同年,我國農(nóng)村地區(qū)總?cè)丝谑?5656萬人,按照60歲及以上老年人口占總?cè)丝?3.7%的比重測算,農(nóng)村老年人口規(guī)模約為8994.9萬人,以中央財政按每人撥付55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)測算,共需支出49.47億元,僅占當(dāng)年財政總收入的103740億元的0.048%。經(jīng)濟和社會的飛速發(fā)展為城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險制度提供了有力的物質(zhì)基礎(chǔ)。2.城鄉(xiāng)居民收入。要素,多以人均收入水平的不斷增長使居民具有較強的繳費能力和參保意愿。2011年,農(nóng)村居民人均純收入6977元,比上年增長17.9%,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21810元,比上年增長14.1%。同時,隨著城市對農(nóng)村地區(qū)的輻射和帶動效應(yīng)日益增大,傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”觀念在逐步淡化,居民思想觀念更新較快,社會化養(yǎng)老需求日益突出。城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險制度已得到廣大居民的深入認(rèn)同和一致?lián)碜o,居民參保意愿強烈。3.新農(nóng)保制度推進歷程我國采取中央集權(quán)型“單一制”國家結(jié)構(gòu),中央政府對各級地方政府進行自上而下的宏觀調(diào)控和資源配置,為建立城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險奠定了強有力的政治基礎(chǔ)。自新農(nóng)保制度試點以來,中央重大決議和政府報告中都對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度展開了重要部署,各地政府陸續(xù)出臺政策措施和配套服務(wù),迅速成立了各級管理部門和經(jīng)辦機構(gòu)、明確部門職能、建立獎懲機制和重要考核指標(biāo),工作層層落實,新農(nóng)保制度在短期內(nèi)迅速普及。政府強有力的政治推進從根本上保障了養(yǎng)老保險政策在各地貫徹落實的有效性,確保城鄉(xiāng)居民均等化地享受公共養(yǎng)老資源。4.養(yǎng)老保險制度已成熟我國已具備實施城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險的基本條件。(1)在城市和農(nóng)村已先后建立了覆蓋各類人群的養(yǎng)老保險制度。最早建立了機關(guān)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度且目前已趨于成熟;2006年,將農(nóng)民工和被征地農(nóng)民納入社會養(yǎng)老保險制度;2009年,建立了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度;2011年,啟動了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點。(2)2011年,我國人均GDP達5432美元。(3)2011年,農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的10.1%。(4)2011年,城市化率達到51.3%(1)。四、城鄉(xiāng)融合階段。在農(nóng)業(yè)從國外城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展道路和演進規(guī)律看,本文認(rèn)為,其一般經(jīng)歷了城鄉(xiāng)覆蓋發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)融合三個動態(tài)發(fā)展階段。西方國家先在城市勞動者中建立養(yǎng)老保險制度,當(dāng)工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期、人均GDP超過2000美元時,工業(yè)開始反哺農(nóng)業(yè),農(nóng)村養(yǎng)老保險制度開始建立,進入城鄉(xiāng)覆蓋發(fā)展階段,養(yǎng)老保險實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋;當(dāng)城鄉(xiāng)差距進一步縮小、人均GDP達到6000~20000美元時,進入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段。國家通過大量財政補貼來減少城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的差距,社會保障支出水平上升很快;當(dāng)城鄉(xiāng)差距消除、人均GDP超過20000美元時,進入到城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段。馬克斯、恩格斯提出城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的終極目標(biāo)。此時城市和農(nóng)村居民被納入到統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度范圍內(nèi),消除了養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)差別,實現(xiàn)了人人享有平等的社會保障權(quán)利。如圖1所示。由圖1可知,城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險的發(fā)展階段是一個國家或地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展到特定階段的必然選擇。我國城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)也必將經(jīng)歷這三個階段。2011年我國人均GDP達5432美元,處于第一階段末期并準(zhǔn)備向第二階段轉(zhuǎn)變。北京、上海、蘇州、嘉興等地已陸續(xù)開展城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險的實踐,將農(nóng)村居民分步驟、分階段地納入到城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系中。但由于我國人口基數(shù)大、經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域不均衡、養(yǎng)老保險制度碎片化,因此在我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險的各個發(fā)展階段,又應(yīng)設(shè)計有別于西方發(fā)達國家演進軌跡的制度特色和實踐內(nèi)容。(一)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度并存城鄉(xiāng)覆蓋發(fā)展階段,由于城鄉(xiāng)間在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、思想觀念、勞動者職業(yè)身份等方面存在較大差異,只有采取漸進式、多階段的養(yǎng)老保險推進方式,先在農(nóng)村建立有別于城市的養(yǎng)老保險制度,然后逐步和城市養(yǎng)老保險制度并軌、統(tǒng)一,才符合我國城鄉(xiāng)發(fā)展的基本國情。通過在農(nóng)村建立并迅速普及養(yǎng)老保險制度,將所有農(nóng)村居民納入統(tǒng)一的養(yǎng)老保障體系,確保農(nóng)村居民享有基本的養(yǎng)老保障項目,以實現(xiàn)養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)人群全覆蓋的目標(biāo),形成“城鄉(xiāng)分設(shè)”、多種養(yǎng)老保險制度并存的格局。盡管該階段農(nóng)村和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險在制度設(shè)計、保障方式、待遇水平等方面存在一定差距,但實現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度從無到有的突破,對于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險制度的意義尤為重大。我國已建立了覆蓋機關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民工、農(nóng)村居民等多項城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度,其中城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度處于剛起步時期。允許在“保障基本生活”的前提下實現(xiàn)多種有差異的養(yǎng)老保險制度共存。在城鄉(xiāng)覆蓋發(fā)展階段的重點任務(wù)是,逐步完善城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度,推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的全覆蓋,加快合并實施城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險制度,實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的人群全覆蓋。同時,加快建立不同養(yǎng)老保險制度間轉(zhuǎn)移接續(xù)的通道,為未來城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的并軌和統(tǒng)一奠定前期基礎(chǔ)。(二)加快城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)整合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段,應(yīng)堅持“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、均衡發(fā)展、互利共存”的可持續(xù)發(fā)展道路。充分發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺作用,通過城市對農(nóng)村地區(qū)的輻射和帶動作用,形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動的長效發(fā)展機制。加大對農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險制度建設(shè)的財政支持力度,將城市和農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民納入整體統(tǒng)籌規(guī)劃,加快推進城鄉(xiāng)不同養(yǎng)老保險制度間的整合,改革并優(yōu)化城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的制度模式,實現(xiàn)養(yǎng)老保險由“城鄉(xiāng)分設(shè)”向“城鄉(xiāng)整合”轉(zhuǎn)變,逐步縮小不同養(yǎng)老保險制度間的差距,使城鄉(xiāng)居民公平地享受養(yǎng)老金待遇水平。我國部分地區(qū)已啟動實施城鄉(xiāng)一體化居民社會養(yǎng)老保險制度,將城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民納入統(tǒng)一的制度體系。因此,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段的重點任務(wù)是加快整合城鄉(xiāng)各項社會養(yǎng)老保險制度,最終形成基于勞動者身份的城鄉(xiāng)職工社會養(yǎng)老保險和基于居民身份的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險兩類制度。城鄉(xiāng)職工社會養(yǎng)老保險制度參照當(dāng)前發(fā)展相對成熟的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度,城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度采取和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險相一致的制度模式設(shè)計,僅在參保繳費、待遇標(biāo)準(zhǔn)上低于后者,以確保養(yǎng)老待遇和經(jīng)濟發(fā)展同步動態(tài)增長。通過科學(xué)的政策導(dǎo)向,合理配置各種養(yǎng)老資源,完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌均衡發(fā)展的社會養(yǎng)老保險制度,不斷縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、群體間的制度差距。(三)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是社會養(yǎng)老保險制度的終級統(tǒng)一城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段,統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展藍(lán)圖、建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制、機制和政策,加速城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各項社會事業(yè)推進,促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由流動,真正打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),使城市和農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟、社會、環(huán)境等方面均衡化發(fā)展、消除城鄉(xiāng)差異。通過構(gòu)建城鄉(xiāng)“一體化、多層次”的養(yǎng)老保險制度,實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度由“城鄉(xiāng)整合”向“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”轉(zhuǎn)變,真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)無差異、融合共存的目標(biāo),最終使城鄉(xiāng)所有居民公平地、均等地享有社會保障權(quán)利。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險制度演進的終極階段,養(yǎng)老保險制度建設(shè)的目標(biāo)是人人享有基本的養(yǎng)老保障待遇。在實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、逐步消除城鄉(xiāng)差距的前提下,通過進一步的制度并軌,逐步將城鄉(xiāng)職工社會養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度合并為“制度統(tǒng)一、管理統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)一致、選擇自由”的社會養(yǎng)老保險制度體系。無論城鄉(xiāng)參保者的職業(yè)身份如何,其都能夠在統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度范圍內(nèi)根據(jù)自身的經(jīng)濟能力和參保意愿自主選擇不同的繳費水平,并享受與自身繳費水平相適應(yīng)的養(yǎng)老保障待遇。通過實施覆蓋城鄉(xiāng)所有成員的、統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度,真正消除養(yǎng)老保險制度在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、群體間的差距。五、養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)整合本文設(shè)想城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)分三步:第一步(2012—2014年),實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的人群全覆蓋,出臺社會養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移接續(xù)細(xì)則。第二步(2015—2020年)(1),實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度由“城鄉(xiāng)分設(shè)”向“城鄉(xiāng)整合”過程的轉(zhuǎn)變,縮小不同制度之間的差距。第三步(2021—2030年)(2),建立“多層次、一體化”的社會養(yǎng)老保險制度,實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)融合和大統(tǒng)一。(一)擴大養(yǎng)老保險制度的覆蓋面該階段的主要任務(wù)是:(1)推進城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的人群全覆蓋,使養(yǎng)老保險制度在城鄉(xiāng)所有不同群體間實現(xiàn)應(yīng)保盡保;(2)完善養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移政策,使參保者能在不同養(yǎng)老保險制度間自由、順暢地轉(zhuǎn)移。該階段的對策措施是:1.健全基層組織服務(wù)機構(gòu),實現(xiàn)預(yù)防全覆蓋總結(jié)和借鑒試點地區(qū)經(jīng)驗,完善各級管理體制和經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu),不斷加大對經(jīng)濟落后地區(qū)以及繳費困難群體的財政補貼力度,對不同的人群分類推進,逐步實現(xiàn)適齡中老年人口全覆蓋、適齡青年人口全覆蓋。2.養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的確定借鑒歐盟國家養(yǎng)老保險制度中采用的“權(quán)益累加,加權(quán)計發(fā)”的辦法,對于在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度均有繳費記錄,且累計繳費年限超過15年的參保者,享有退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利。養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的確定,以每種制度下參保繳費積累的養(yǎng)老金權(quán)益作為基數(shù),以養(yǎng)老繳費年限占累計繳費年限的比例作為權(quán)重,計算養(yǎng)老金待遇的加權(quán)平均值作為個人養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn),即Q=Q1[T1/(T1+T2)]+Q2[T1/(T1+T2)]。充分體現(xiàn)所得和貢獻匹配的原則,參保者不會由于在區(qū)域間流動導(dǎo)致異地繳費記錄清零而不能領(lǐng)取養(yǎng)老金,也不會產(chǎn)生養(yǎng)老金權(quán)益在轉(zhuǎn)移中承受損失,實現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度間的無縫隙轉(zhuǎn)移接續(xù)。(二)以建立多種養(yǎng)老保險制度為基礎(chǔ),推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展該階段的主要任務(wù)是:(1)加快整合城鄉(xiāng)現(xiàn)行多項養(yǎng)老保險制度,為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定基礎(chǔ);(2)改革城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度設(shè)計,逐步縮小城鄉(xiāng)差距。該階段的對策措施是:1.城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險加快機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革,將城鎮(zhèn)居民和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全部并軌為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險,最終形成覆蓋機關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)和農(nóng)村企業(yè)職工、農(nóng)民工等擁有職業(yè)身份的城鄉(xiāng)職工社會養(yǎng)老保險,以及覆蓋城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、被征地農(nóng)民等居民身份的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險兩類。前者以當(dāng)前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度為藍(lán)本設(shè)計。2.社會統(tǒng)籌部分的繳費標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平,與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度銜接城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實行個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合,其中個人賬戶由參保者個人繳費和政府補貼構(gòu)成,將現(xiàn)行個人按定額繳費制改革為按比例費率制,以上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入為繳費基數(shù),可設(shè)定1%~10%共10個繳費檔次,政府根據(jù)不同繳費標(biāo)準(zhǔn)制