政府間的博弈農(nóng)信社改革的另一種選擇

政府間的博弈農(nóng)信社改革的另一種選擇

一、農(nóng)村金融發(fā)展的政策初衷自2003年8月以來(lái)，隨著新改革開(kāi)放的開(kāi)始，中國(guó)農(nóng)村合作組合社開(kāi)始了一個(gè)艱難的制度變革過(guò)程?；仡欀袊?guó)農(nóng)信社迄今已歷50余年的演進(jìn)過(guò)程,真可謂命運(yùn)多舛。在經(jīng)濟(jì)體制改革以前,農(nóng)信社長(zhǎng)期依附于當(dāng)時(shí)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制,淪落為人民公社和生產(chǎn)隊(duì)的“會(huì)計(jì)出納”。改革以后,農(nóng)村信用社迎來(lái)了改革發(fā)展的機(jī)遇。但好事多磨,先是被“過(guò)繼”給農(nóng)行托管,后來(lái)恢復(fù)了“三會(huì)”,但行社“分家”后又劃至信合辦麾下。其間二度“更名”“換牌”,但始終難以治愈信用社的體制硬傷,至今仍未找到現(xiàn)代合作金融的有效發(fā)展路徑。綜觀農(nóng)信社的歷次改革,每次都有著良好的初衷,并且無(wú)不聲勢(shì)浩大,無(wú)不伴隨著國(guó)*此項(xiàng)研究得到國(guó)家教育部人文社會(huì)科學(xué)研究重大項(xiàng)目(02JAZD790009)專項(xiàng)資金的資助,特此致謝。家巨額資金的投入或優(yōu)惠政策的配套,然而始終脫離不了外力主導(dǎo)、行政推動(dòng)的慣性,最終大都“虎頭蛇尾”,甚至“新瓶裝舊酒”,難以擺脫傷筋不動(dòng)骨的“改良”治標(biāo)老路。問(wèn)題在于,經(jīng)過(guò)多次反復(fù),同樣遵循經(jīng)濟(jì)理性的國(guó)家為什么仍然癡心不改、“屢敗屢戰(zhàn)”?特別是與理論界長(zhǎng)期以來(lái)所疾呼的農(nóng)村“內(nèi)生金融”相對(duì)應(yīng),大量案例表明這次改革不僅未能促進(jìn)農(nóng)村內(nèi)生金融的發(fā)展,反而由于政府部門大量“騙取”民間資金而扼殺了內(nèi)生金融的資金來(lái)源。為什么國(guó)家始終對(duì)外生供給情有獨(dú)鐘,其積極介入農(nóng)村金融發(fā)展的邏輯究竟是什么?面對(duì)理論界與決策層如此大的反差,如何認(rèn)識(shí)這次農(nóng)信社改革的性質(zhì),具體到本次農(nóng)信社改革政策的設(shè)計(jì),究竟出于什么樣的政策初衷?是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村金融發(fā)展與改革歷史邏輯的必然,還是政府部門又一次“越俎代庖”式的決策失誤,抑或體制改革路徑的慣性使然?本文試圖對(duì)上述問(wèn)題做出初步回答。具體分析結(jié)構(gòu)為:第二節(jié)討論由此次兩級(jí)政府“關(guān)聯(lián)注資”所引致的政府間的利益博弈及其績(jī)效;第三節(jié)透過(guò)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的金融需求特征,具體分析僅著眼于在政府間分?jǐn)傊贫茸冞w成本的改革行動(dòng)是如何使中國(guó)的農(nóng)村信用社體制與農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)金融需求漸行漸遠(yuǎn)的;第四節(jié)分析中央政府長(zhǎng)期以來(lái)在中國(guó)農(nóng)信社體制以及整個(gè)農(nóng)村金融制度的選擇上所面臨的兩難困境;最后在第五節(jié)給出全文的結(jié)論。二、中央不斷完善農(nóng)村市場(chǎng),不使其與地方政府合作而生中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),全國(guó)近13億人口中62%在農(nóng)村,農(nóng)村尚有3000多萬(wàn)貧困人口。然而,隨著國(guó)家清理整頓農(nóng)村“兩會(huì)一部”、國(guó)有商業(yè)銀行部分機(jī)構(gòu)從農(nóng)村市場(chǎng)退出,農(nóng)村信用社在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益突出,逐漸成為農(nóng)村地區(qū)唯一的正規(guī)金融機(jī)構(gòu),承擔(dān)著支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展金融支柱的重要職能。截至2005年9月末,全國(guó)信用社法人機(jī)構(gòu)33016個(gè),其中信用社30505個(gè),縣級(jí)聯(lián)社2408個(gè),市地聯(lián)社78個(gè),省級(jí)聯(lián)社25個(gè);各項(xiàng)存款余額31460億元,各項(xiàng)貸款余額22359億元,分別占金融機(jī)構(gòu)境內(nèi)人民幣存款余額和貸款余額的10.8%和11%。同期,全國(guó)農(nóng)村信用社農(nóng)業(yè)貸款余額10511億元,占農(nóng)信社全部貸款總額的47%,占全部金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款總額的88%。在此情況下,深化農(nóng)村信用社體制改革不僅關(guān)系到中國(guó)金融體系的安全和“三農(nóng)”問(wèn)題的根本解決;更為重要的是它還直接關(guān)系到中國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)的協(xié)調(diào)、平穩(wěn)和健康發(fā)展。在一定程度上甚至可以說(shuō),盡快從根本上解決農(nóng)信社的問(wèn)題,對(duì)于國(guó)家而言已成為一個(gè)迫不及待的重大政治追求。正因如此,中央政府才不惜拿出逾千億資金試圖把農(nóng)信社系統(tǒng)拉出困境,希望通過(guò)重振農(nóng)信社來(lái)盤活供需嚴(yán)重失衡的農(nóng)村金融市場(chǎng),推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的新一輪發(fā)展。然而,由于各種原因,中國(guó)農(nóng)信社的發(fā)展卻面臨著難以為繼的危險(xiǎn)境地。2001年底,全國(guó)信用社不良貸款5290億元,占貸款總額的44%,當(dāng)年有46%的信用社虧損,虧損金額167億元,歷年累計(jì)虧損掛賬1250億元;有58%的信用社已經(jīng)資不抵債,總計(jì)資不抵債2361億元,其中嚴(yán)重資不抵債的信用社有1萬(wàn)個(gè),占總數(shù)的27%(于寧等,2003)。因此,任何關(guān)于農(nóng)信社的改革方案首先必須面對(duì)且無(wú)法繞過(guò)的問(wèn)題是:如何處理農(nóng)信社積累至今的歷史包袱為既有體制埋單,通過(guò)財(cái)務(wù)重組來(lái)緩解危機(jī),并更新?tīng)t灶、“打掃干凈屋子”,為進(jìn)一步的機(jī)制改造和體制重構(gòu)做好準(zhǔn)備?？梢哉f(shuō),農(nóng)信社的改革最少應(yīng)當(dāng)有三個(gè)層次的目標(biāo):一是財(cái)務(wù)重組,改善農(nóng)信社的財(cái)務(wù)狀況,實(shí)現(xiàn)農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)的財(cái)務(wù)可持續(xù)(financialsustainability),避免出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)危機(jī);二是健全機(jī)制,將農(nóng)信社改造成所有者明確、法人治理完善、管理和內(nèi)部控制健全、真正具有活力的農(nóng)村金融組織。三是改善服務(wù),構(gòu)建具有適度競(jìng)爭(zhēng)力和多元化的農(nóng)村金融市場(chǎng),為具有活力的成千上萬(wàn)的農(nóng)民和個(gè)體工商戶、小企業(yè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、高效、低成本地提供金融服務(wù)。從中央政府的角度看,最初本立意于發(fā)展農(nóng)村金融市場(chǎng)、改善農(nóng)村金融服務(wù),但在目前農(nóng)信社壟斷農(nóng)村金融市場(chǎng)的情況下,不得不倚重于農(nóng)信社,而農(nóng)信社又瀕臨險(xiǎn)境,因而又必須現(xiàn)實(shí)地正視農(nóng)信社的歷史包袱和財(cái)務(wù)重組問(wèn)題。在此方面,中央政府被迫一再退縮。但從三個(gè)層次目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)條件看,雖相互關(guān)聯(lián),但仍需做各不相同的政策努力。財(cái)務(wù)重組主要是花錢埋單、處理歷史包袱的問(wèn)題,它僅是健全經(jīng)營(yíng)機(jī)制的基礎(chǔ),遠(yuǎn)非全部。因此,目前所盛傳的農(nóng)信社改革“花錢買機(jī)制”實(shí)是一種誤解,在沒(méi)有其他政策措施跟進(jìn)的情況下,花錢最多只能贏取一時(shí)漂亮的財(cái)務(wù)業(yè)績(jī),未必能取得機(jī)制方面的長(zhǎng)遠(yuǎn)改善1。既然當(dāng)務(wù)之急是處理歷史包袱的問(wèn)題,則又不能不追究包袱的形成緣由。從農(nóng)信社的發(fā)展歷史來(lái)看,農(nóng)村信用社自成立到不斷發(fā)展壯大,始終與地方政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。其發(fā)展離不開(kāi)地方政府,現(xiàn)有的問(wèn)題也大都肇因于地方政府在人事安排、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)等方面的各種干預(yù)行為。在農(nóng)信社現(xiàn)有的不良資產(chǎn)中,大部分都與地方政府的非規(guī)范行為有關(guān)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì),這些年來(lái),地方政府主導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制共形成農(nóng)村信用社不良貸款大約860多億元;所有的縣、鄉(xiāng)政府及干部借款400多億。二者合計(jì)達(dá)1260多億元,而2001年末農(nóng)村信用社總的虧損掛賬也僅為1250多億元2。由此可見(jiàn),農(nóng)信社大量不良貸款的清收,歷史包袱的處理,都需要地方政府的配合。特別是從源頭上控制農(nóng)信社的新增不良貸款、防止既有問(wèn)題的重演,根本性地解決農(nóng)信社的問(wèn)題,更需要切實(shí)規(guī)范地方政府的行為。對(duì)于中央政府而言,既需要盡快解決農(nóng)信社的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,又無(wú)法完全繞開(kāi)地方政府的干擾。但從歷次農(nóng)信社的改革情況看,始終存在著地方政府與農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)管理層的道德風(fēng)險(xiǎn)。每次中央的注資、核銷、救助性再貸款等,最終非但未解決問(wèn)題,反倒可能使問(wèn)題更趨嚴(yán)重,甚至演變?yōu)榈胤秸鹑≈醒胭Y金的一種經(jīng)常性的渠道。地方政府正是看到中央政府不可能完全放棄農(nóng)信社,因而便借農(nóng)信社“尋租”,不斷地侵害農(nóng)信社的利益,然后將問(wèn)題與包袱甩給中央。借助“三農(nóng)”問(wèn)題的政治化,農(nóng)信社實(shí)際上成為地方政府要挾中央的一種“人質(zhì)”。利用這一強(qiáng)有力的“人質(zhì)”,地方政府攫取了大量的中央資金。中央政府無(wú)法放棄信用社,對(duì)于地方政府而言,同樣也無(wú)法放棄。只有農(nóng)信社繼續(xù)運(yùn)營(yíng),地方政府的利益才能得到持續(xù)保障3。因而,維持農(nóng)信社的持續(xù)運(yùn)營(yíng)、避免農(nóng)信社破產(chǎn)倒閉是中央政府與地方政府實(shí)現(xiàn)雙贏的納什均衡解。最起碼,對(duì)于地方政府而言,農(nóng)信社的持續(xù)運(yùn)營(yíng)是對(duì)農(nóng)信社實(shí)行市場(chǎng)退出的一種占優(yōu)解。鑒于地方政府這一顧慮,中央便不會(huì)單純聽(tīng)任地方政府的要挾與擺布,相反也有了向地方政府討價(jià)還價(jià)的余地。因此,本次改革的高明之處就在于,中央不再像以往那樣被動(dòng)地順從地方政府和農(nóng)信社員工的要挾進(jìn)行簡(jiǎn)單的注資,而是設(shè)計(jì)出了一個(gè)與地方政府多階段動(dòng)態(tài)連續(xù)博弈的博弈格局,以降低地方政府和農(nóng)信社員工的道德風(fēng)險(xiǎn),避免再次出現(xiàn)“人財(cái)兩空”的博弈結(jié)局。博弈的開(kāi)始,作為改革的主導(dǎo)者,中央政府先拋出一個(gè)誘餌,承諾中央將部分地承擔(dān)試點(diǎn)省區(qū)轄內(nèi)各農(nóng)信社的歷史包袱,具體份額是其凈值損失的一半即2002年末資不抵債額的一半。同時(shí),中央政府又為此設(shè)定了條件,要求參加改革的省、地市、縣一直到基層農(nóng)信社,必須先采取切實(shí)可行的措施消化不良資產(chǎn),同時(shí)想辦法動(dòng)員透支戶,使自己的凈資本從過(guò)去的負(fù)值達(dá)到零水平。也就是,地方政府及農(nóng)信社自身必須先把自己應(yīng)負(fù)的那一半責(zé)任承擔(dān)到位,中央才可能承擔(dān)起另一半的責(zé)任。為了克服地方政府在此過(guò)程中的短期行為,真正建立農(nóng)信社穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的有效機(jī)制,中央又提出,即使其承擔(dān)農(nóng)信社另一半凈值損失,也不是立即便兌付“真金白銀”,而是通過(guò)發(fā)行中央銀行票據(jù)或再貸款置換農(nóng)信社資不抵債額的一半,其所發(fā)行的中央銀行票據(jù)可以計(jì)息,但不能作為現(xiàn)金使用。只要當(dāng)農(nóng)信社經(jīng)歷兩年的實(shí)際考驗(yàn)之后,當(dāng)其真正健全了公司治理機(jī)制、建立起了穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)期有效經(jīng)營(yíng)機(jī)制之后,才可能真正取得中央政府的資金支持。從博弈策略的設(shè)計(jì)來(lái)看,這種政策安排步步為營(yíng)、環(huán)環(huán)相扣,無(wú)疑相當(dāng)嚴(yán)密,對(duì)于中央而言也是占優(yōu)的。特別是將花錢與機(jī)制的改造相關(guān)聯(lián),力求實(shí)現(xiàn)“花錢買機(jī)制”的改革初衷。然而,從博弈的實(shí)際展開(kāi)過(guò)程來(lái)看,由于整個(gè)過(guò)程僅局限于中央政府與地方政府之間,未真正引入市場(chǎng)化主體,完全由行政推動(dòng),最終不可避免地落入“上有政策,下有對(duì)策”行政博弈的陳規(guī)之中。改革主導(dǎo)者為厘清責(zé)任、明確標(biāo)準(zhǔn)而不得不設(shè)定的中間量化指標(biāo),卻成為地方政府所追求的改革的全部?jī)?nèi)容和任務(wù),手段異化為目標(biāo),形式淪落為內(nèi)容,博弈結(jié)果與最初的設(shè)想相去甚遠(yuǎn)。從中央政府的角度看,其發(fā)行中央銀行票據(jù)的條件是,農(nóng)信社一半的資不抵債額已得以補(bǔ)充;其實(shí)際兌付中央銀行票據(jù)的條件是,2年后農(nóng)信社資本充足率達(dá)到2%,不良貸款率比2002年末下降50%以上。當(dāng)然,除此之外,還有別的考核指標(biāo),如產(chǎn)權(quán)明晰、治理結(jié)構(gòu)完善等,但這些都缺乏明確的量化指標(biāo),難以精確考核,真正的硬性指標(biāo)只有資本充足率與不良貸款率兩項(xiàng)。因此,從地方政府與農(nóng)信社的角度看,真正構(gòu)成約束的也只有這兩項(xiàng)指標(biāo)。為了達(dá)到要求,其當(dāng)務(wù)之急便是盡快增資擴(kuò)股。從地方政府與農(nóng)信社角度來(lái)看,正如某試點(diǎn)省一位副省長(zhǎng)所說(shuō),“這是國(guó)家拿資金倒貼,置換農(nóng)村信用社的破爛,機(jī)會(huì)千載難逢”。受此激勵(lì),便演化出了各地行政主導(dǎo)下的農(nóng)信社增資擴(kuò)股“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)。為盡早以盡可能低的成本取得中央的資金,在地方政府的積極推動(dòng)下,這場(chǎng)中央政府與地方政府之間的博弈,又進(jìn)一步延伸到農(nóng)信社與其職工、社員之間。對(duì)于其職工而言,“只要先把錢掏出來(lái),中央銀行的錢就能馬上到位,這樣就可以賺錢,馬上分紅”而且“工作有保證,飯碗有保證”;對(duì)于農(nóng)民社員而言,“不入股就不能貸款”,而且“入股立即就能取得比存款利率還高的紅利”(常紅曉,2004),再加上其它種種誘惑,使得增資擴(kuò)股真正成為職工、社員積極廣泛參與的一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)。對(duì)于地方政府、信用社職工和社員而言,唯一所關(guān)注的只是近期內(nèi)資金投入與回報(bào)的比較,無(wú)一真正關(guān)注農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)機(jī)制的再造與治理結(jié)構(gòu)的完善。由此使得中央政府再次在博弈中為地方政府所“算計(jì)”,一場(chǎng)立意于“花錢買機(jī)制”的改革,最終“種瓜得豆”。農(nóng)信社的歷史包袱與經(jīng)營(yíng)困難問(wèn)題雖在增資擴(kuò)股與中央注資的影響下得以緩解,但根本問(wèn)題仍遠(yuǎn)未解決。三、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度帶來(lái)新的社會(huì)結(jié)構(gòu)在中央與地方政府之間圍繞著農(nóng)信社改革所進(jìn)行的注資博弈過(guò)程中,雙方所共同關(guān)注的仍然在于如何再次修補(bǔ)已然千瘡百孔的農(nóng)信社制度,始終未跳出農(nóng)信社這一體制之外進(jìn)行求解。雙方博弈的均衡不過(guò)是如何分?jǐn)傓r(nóng)信社的修補(bǔ)成本,而不是農(nóng)村金融制度的供求均衡,因?yàn)樵诖瞬┺倪^(guò)程中,農(nóng)村金融服務(wù)真正的需求者始終被置身事外。饒有意味的是,許多農(nóng)村地區(qū)都流行這樣一幅宣傳標(biāo)語(yǔ)——“把農(nóng)信社辦成真正的銀行”?？梢韵胂?這一口號(hào)絕非農(nóng)民的要求,因?yàn)橐坏┏蔀殂y行,農(nóng)民便無(wú)法享受到其服務(wù)。相反,農(nóng)村金融組織越正規(guī)化、越“官化”,越有利于地方政府的控制,農(nóng)民則越享受不到自己所需要的金融服務(wù)。這便涉及到目前農(nóng)村的金融服務(wù)需求問(wèn)題,而要回答這一問(wèn)題,就必須回到目前我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)中來(lái)。自20世紀(jì)70年代末改革開(kāi)始至今所持續(xù)推進(jìn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革,實(shí)質(zhì)上是對(duì)1950年代初農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)制度變遷失當(dāng)?shù)募m偏。特別是,全面推進(jìn)的家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制,重新恢復(fù)了中國(guó)農(nóng)村的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)。而此前,政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的控制達(dá)到了前所未有的程度,以近乎軍事化的手段管理農(nóng)村,徹底打破了作為封建制度特征的農(nóng)村宗法勢(shì)力與地主豪強(qiáng),同時(shí)也從根本上動(dòng)搖了持續(xù)數(shù)千年的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度。但這種外生性的制度變革忽視了制度演進(jìn)的內(nèi)在邏輯,試圖以社會(huì)主義現(xiàn)代化大生產(chǎn)直接替代綿延近千年的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。在整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平尚未演化到相應(yīng)程度之前,這種拔苗助長(zhǎng)式的做法顯然過(guò)了頭。其結(jié)果不是農(nóng)業(yè)的持續(xù)性大發(fā)展,相反卻使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)幾乎瀕臨崩潰境地。而在近千年小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷史中,災(zāi)情似乎都從未如此嚴(yán)重過(guò)。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是中國(guó)數(shù)百年來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一種基本制度特色,也是與當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)能力與政治文化融為一體、相互適應(yīng)的一種經(jīng)濟(jì)制度。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基本特點(diǎn)就是自給自足、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。鑒于農(nóng)業(yè)本身的產(chǎn)業(yè)脆弱性,用托尼的話形象地說(shuō),這些小農(nóng)就像一個(gè)人長(zhǎng)久地站在齊脖深的水中,只要涌來(lái)一個(gè)細(xì)浪,就會(huì)陷入滅頂之災(zāi)(斯科特,1976)。由于不存在正規(guī)的家庭外社會(huì)保障體系,小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)基本由農(nóng)戶家庭承擔(dān)。這種體制一直延續(xù)至今,可以說(shuō)建國(guó)后所實(shí)行的單位內(nèi)保障,實(shí)質(zhì)上便是家庭內(nèi)保障的自然延伸。以家庭為核心,逐漸向外輻射延伸,由小家到宗族,由宗族到村鄰,由村到鄉(xiāng)鎮(zhèn),由鎮(zhèn)及縣,再依次到地市、省、方言區(qū)、民族、國(guó)家等,一圈圈擴(kuò)展開(kāi)來(lái),便構(gòu)成了中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)所特有的“圈層結(jié)構(gòu)”。這種圈層結(jié)構(gòu)又成為中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基本社會(huì)文化基礎(chǔ)。農(nóng)戶的所有行為,都由此打上了強(qiáng)烈的文化印記(費(fèi)孝通,1947;Skinner,1964-1965)。作為家的擴(kuò)展,任何一個(gè)親戚朋友都可在某一層次的圈層中找到自己的位置,家庭內(nèi)保障的要求,也因此賦予每個(gè)人為其親戚朋友提供必要幫助的義務(wù)。由此便成就了農(nóng)村社會(huì)之中普遍的熟人借貸與友情借貸。這種經(jīng)濟(jì)制度及其文化特征,為小范圍熟人社會(huì)中合作金融奠定了深厚的基礎(chǔ),從而使得各種民間合會(huì)這種充滿合作理念和商業(yè)智慧的古老的融資方式綿延數(shù)百年而不衰。同時(shí),這種“圈層結(jié)構(gòu)”也決定了中國(guó)社會(huì)特殊的信任結(jié)構(gòu)。由于圈層之間的壁壘,阻礙了普遍意義上的信任體系的建立,使信任僅局限于圈層之內(nèi),而在圈層之外則戒備森嚴(yán)。因而中國(guó)農(nóng)村社會(huì)既有著小范圍內(nèi)高度的信任和秩序,又有著大范圍內(nèi)的極端不信任和無(wú)序,形成具有強(qiáng)烈反差的二元信用體系。這又進(jìn)一步限制了現(xiàn)代合作金融和商業(yè)金融的發(fā)展,使得合作金融一旦走出一定的圈層邊界,便無(wú)法存續(xù)。近幾年,江浙地區(qū)民間標(biāo)會(huì)的“倒會(huì)”風(fēng)波以及合作升級(jí)后農(nóng)信社對(duì)合作金融的實(shí)質(zhì)背離,都是有力的例證。對(duì)于現(xiàn)代商業(yè)金融而言,奠基于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)既沒(méi)有為其提供必要的信用基礎(chǔ),也缺乏相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)本身周而復(fù)始重復(fù)的簡(jiǎn)單再生產(chǎn),難以進(jìn)行規(guī)模擴(kuò)張,其相當(dāng)窄淺的經(jīng)濟(jì)剩余空間無(wú)法有效平抑以往年度的損失,也難以為以后年度的損失建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。因此,以平滑生產(chǎn)波動(dòng)、有效參與剩余分配為基本內(nèi)涵的現(xiàn)代意義上的商業(yè)性金融,顯然難以適應(yīng)萌生于這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件的金融服務(wù)需要。然而,由于熟人社會(huì)在地理分布上一般較為集中,在農(nóng)業(yè)仍然“靠天吃飯”的情況下,家庭內(nèi)保障難以有效分散各種自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。特別是,中國(guó)本身又處于自然災(zāi)害較多的地區(qū),根據(jù)歷史統(tǒng)計(jì),兩千多年來(lái),平均每年1.72次大災(zāi)(鄧拓,1958)。大的自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)動(dòng)輒綿延數(shù)省,絕大多數(shù)家庭無(wú)力承擔(dān)這樣的風(fēng)險(xiǎn),熟人社會(huì)內(nèi)的互助也無(wú)法繼續(xù)。為不破壞國(guó)家與小農(nóng)之間的脆弱均衡關(guān)系,防止饑民鋌而走險(xiǎn),政府歷朝歷代都極為重視賑濟(jì),國(guó)家農(nóng)貸體系自西周以來(lái)綿延數(shù)千年,雖周期性地廢了又立、立了又廢,但其基本性質(zhì)與格局沒(méi)有多大改變。此外,由于農(nóng)業(yè)收入本身的不穩(wěn)定性與農(nóng)業(yè)剩余的有限性,小農(nóng)經(jīng)濟(jì)又呈現(xiàn)出典型的“拐杖經(jīng)濟(jì)”色彩。所有農(nóng)戶都秉承著“以末致富,以本守之”的基本傳統(tǒng)。土地不僅是農(nóng)戶生活的基本保障,是一種生活保險(xiǎn),而且由此衍生出了許多特殊的情感、文化與傳統(tǒng),難以割舍和替代。作為農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)的重要“拐杖”,非農(nóng)收入的增加在很大程度上增強(qiáng)了農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的持續(xù)性和穩(wěn)定性,從而成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的重要補(bǔ)充4。根據(jù)這種“拐杖邏輯”,農(nóng)戶的普遍心態(tài)就是保持溫飽無(wú)憂,當(dāng)家庭預(yù)算出現(xiàn)赤字時(shí),首先就是爭(zhēng)取非農(nóng)收入,然后才是謀求熟人借貸。非農(nóng)收入除了貼補(bǔ)農(nóng)戶生活消費(fèi)所需之外,也傾向于增加農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)資金,如購(gòu)置土地、購(gòu)買機(jī)車農(nóng)具等。因此,非農(nóng)收入的多少,與農(nóng)民生產(chǎn)性的金融服務(wù)需求成反比(黃宗智,1985、1990;林毅夫、Feder,G.、劉遵義和羅小朋,1989)?？傊?對(duì)于中國(guó)相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū),特別是中西部的農(nóng)村,小農(nóng)借貸的基本邏輯次序和金融需求結(jié)構(gòu)便是,在農(nóng)業(yè)收入不足以維持生計(jì)時(shí)尋求以非農(nóng)收入為主的家庭內(nèi)源融資,如果家庭預(yù)算仍然存在缺口,就去尋求外源融資。外源融資的次序則是,首先在家庭圈層結(jié)構(gòu)內(nèi)尋求友情借貸,其次則謀求國(guó)家的信貸支持,最后不得已便求助于帶有商業(yè)特點(diǎn)的民間借貸或高利貸,以爭(zhēng)取生存所需的非生產(chǎn)性資金。對(duì)于農(nóng)信社這種制度,從一開(kāi)始便既與中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的圈層結(jié)構(gòu)相背離,又未遵循國(guó)際公認(rèn)的合作制的基本原則,以致“從來(lái)便沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的合作制”(謝平,2001)。農(nóng)信社作為政府外生供給的一種金融制度,既秉承著國(guó)家政策性農(nóng)貸制度的傳統(tǒng)思想,但又實(shí)行采取市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)模式,始終游離于政策性與商業(yè)化之間,背負(fù)著雙重的職能,最終在地方政府干預(yù)和內(nèi)部人控制雙重壓力下難以為繼。四、兩種金融制度的對(duì)比上面的討論表明,對(duì)于國(guó)家而言,維持農(nóng)信社這一既有的農(nóng)村正式金融制度供給,注定難以逃脫地方政府及農(nóng)信社職工等內(nèi)部人的“算計(jì)”;但另一方面,農(nóng)信社這一外生的金融制度供給又不是目前中國(guó)農(nóng)村所真正需要的。但為什么國(guó)家仍然如此癡心不改、不遺余力地向農(nóng)村提供著這種并不完全符合農(nóng)村金融需求的金融制度,為什么國(guó)家不能從農(nóng)村金融市場(chǎng)退出,放任農(nóng)村內(nèi)生金融制度自主發(fā)展?從農(nóng)村內(nèi)生金融的發(fā)展來(lái)看,正如前面所分析,小農(nóng)家庭的生存經(jīng)濟(jì)決定了其資金需求的非生產(chǎn)性,主要是突發(fā)、大額以及明顯的特殊消費(fèi)如喪葬婚嫁或用于建造新房舍等,這部分資金主要依靠親朋好友的友情借貸解決,一般不計(jì)息。這種非正式借貸幾乎總是用于各種特定的目的,通常不增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的凈流動(dòng)資金。也正是由于這種資金需求通常與生存相關(guān),資金需求彈性極小,當(dāng)友情借貸無(wú)法解決時(shí),便只有求助于民間的高利貸市場(chǎng)了。友情借貸與高利貸統(tǒng)一組成農(nóng)村社會(huì)的非正式金融制度,并且已成為目前農(nóng)戶資金需求的主要提供者。農(nóng)戶的大部分金融服務(wù)需求都由這些非正式金融市場(chǎng)提供(張杰、謝曉雪、張淑敏,2005)。目前農(nóng)戶的金融需求基本依靠友情借貸、高利貸與官方的信用社借款三者來(lái)共同滿足。從三種不同信貸制度的提供方式看,友情借貸較為普遍,但不確定性較大,不可持續(xù)性強(qiáng),面子成本高,只能偶爾為之;高利貸則無(wú)面子成本問(wèn)題,也無(wú)數(shù)額限制,但利率負(fù)擔(dān)重,常常難以承擔(dān);官方的農(nóng)信社貸款,常常實(shí)行較低的優(yōu)惠利率,但限制條件多,數(shù)量有限,難以取得。盡管數(shù)千年來(lái),高利貸一直為上層統(tǒng)治者與基層民眾所共同譴責(zé),但由于正式信貸市場(chǎng)與非正式信貸市場(chǎng)的嚴(yán)重分隔,彼此之間一般不能有效替代。正式貸款一直嚴(yán)格限制其生產(chǎn)性用途,且期限接近生產(chǎn)周期長(zhǎng)度,無(wú)法打破市場(chǎng)的分割,替代非正式信貸市場(chǎng)。盡管歷史上一直在進(jìn)行著這樣的努力,試圖以正式信貸制度將高利貸等非正式信貸制度擠出農(nóng)村信貸市場(chǎng),但始終未能成功。王安石所推行的青苗法即是此例(張杰,2005)。從非正式信貸制度存在的基礎(chǔ)看,根本在于農(nóng)戶的低收入水平與“生存經(jīng)濟(jì)”狀態(tài)。家庭保險(xiǎn)功能與低收入水平只能與傳統(tǒng)的金融需求和信貸制度諸如官方借貸、友情借貸以及高利貸相伴隨。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)本身的運(yùn)營(yíng)特點(diǎn),決定了其不可能內(nèi)生出現(xiàn)代意義上的金融制度。因此,為了將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代金融制度相對(duì)接,通過(guò)引入現(xiàn)代金融制度提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平,政府要做的不是一廂情愿地直接去推動(dòng)某種自己認(rèn)為是好的金融制度,而是要想方設(shè)法讓農(nóng)民積累財(cái)富和提高收入,讓他們逐步具備提出正常金融需求從而有能力利用現(xiàn)代農(nóng)村金融制度的條件,在此基礎(chǔ)上,讓其自己選擇合適的現(xiàn)代農(nóng)村金融制度。只有當(dāng)農(nóng)民收入普遍提高之后,面子成本提高,友情借貸才會(huì)減少;同時(shí),其資金需求彈性也將隨之提高,逐漸便會(huì)減少了對(duì)高利貸的需求,也會(huì)減少對(duì)政府低息救濟(jì)性的國(guó)家信貸的需求。相反,在此過(guò)程中,其金融服務(wù)需求將逐步轉(zhuǎn)變成對(duì)現(xiàn)代商業(yè)性信貸的需求,信貸市場(chǎng)的分割問(wèn)題將逐步得以消除。這也就是為什么經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)較好的原因。但問(wèn)題是,怎么提高農(nóng)民收入?單靠農(nóng)業(yè)似乎不是根本出路,根據(jù)邊際產(chǎn)出遞減的規(guī)律,提高土地收入有極限。因此,解決農(nóng)村的金融問(wèn)題,根本仍在于農(nóng)業(yè)之外,是農(nóng)村大社會(huì)的問(wèn)題,必須解放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力,將農(nóng)民由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。而農(nóng)民的非農(nóng)轉(zhuǎn)移,其根本環(huán)節(jié)又在于農(nóng)地問(wèn)題。如果這一問(wèn)題解決不了,中國(guó)便不可能徹底完成工業(yè)革命和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化發(fā)展。農(nóng)村金融問(wèn)題的解決需要農(nóng)民增收,而增收的關(guān)鍵又在于土地所有權(quán)改革,界定和落實(shí)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)。但從目前來(lái)看,基于土地本身所承擔(dān)的社會(huì)保障功能,短期內(nèi)不可能完全實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的清晰界定,較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍將是農(nóng)民與少量土地相關(guān)聯(lián)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì),短期