“河長(zhǎng)制”的環(huán)境法思考

PAGEPAGEII“河長(zhǎng)制”的環(huán)境法思考摘要：“河長(zhǎng)制”一方面是水環(huán)境行政管理權(quán)力的集中統(tǒng)一，另一方面又是水環(huán)境管理行政權(quán)力的嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，具有重要的環(huán)境法意義、其中體現(xiàn)出來(lái)的環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)現(xiàn)方式理應(yīng)成為水環(huán)境乃至整個(gè)生態(tài)環(huán)境治理的立法趨勢(shì)。但是，由于河長(zhǎng)制尚處于探索階段，也遭遇了一些法律短板，譬如河長(zhǎng)制的分散性與短效性，規(guī)劃功能與考評(píng)機(jī)制的泛化，公眾參與和監(jiān)督力度疲軟。本文在河長(zhǎng)制發(fā)展的基礎(chǔ)上，提出了完善河長(zhǎng)制的環(huán)境法的對(duì)策，包括建立統(tǒng)一長(zhǎng)效機(jī)制，健全規(guī)劃與考評(píng)機(jī)制，以及引入公眾參與和監(jiān)督制度。關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制；環(huán)境法；問(wèn)題；對(duì)策

目錄前言 1一、“河長(zhǎng)制”環(huán)境法的實(shí)施現(xiàn)狀 1（一）落實(shí)水環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制，強(qiáng)化政府水環(huán)境治理責(zé)任 1（二）突破現(xiàn)有水環(huán)境管理體制的桎梏，創(chuàng)新區(qū)域水環(huán)境治理機(jī)制 2二、“河長(zhǎng)制”環(huán)境法存在的問(wèn)題分析 3（一）河長(zhǎng)制的短效性與分散性 3（二）水污染防治規(guī)劃與考評(píng)機(jī)制不健全 3（三）公眾參與與監(jiān)督力度疲軟 4三、“河長(zhǎng)制”環(huán)境法的完善建議 4（一）建立統(tǒng)一長(zhǎng)效的河長(zhǎng)制 4（二）建立健全水污染防治規(guī)劃與考評(píng)機(jī)制 5（三）引入公眾參與和監(jiān)督機(jī)制 5參考文獻(xiàn) 7PAGE6前言當(dāng)前，我國(guó)水危機(jī)仍在不斷加劇，水環(huán)境治理依然任重道遠(yuǎn)。而水環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要的不僅是技術(shù)與資金，更需要政策與制度上的創(chuàng)新。在應(yīng)對(duì)無(wú)錫藍(lán)藻水污染事件過(guò)程中，無(wú)錫市首創(chuàng)的河長(zhǎng)制因其顯效性而逐漸受到越來(lái)越多的地方政府的青睞。截至目前，已有包括無(wú)錫、沈陽(yáng)、周口、大連、長(zhǎng)興、昆明等數(shù)十個(gè)城市試驗(yàn)并推廣河長(zhǎng)制。在領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、目標(biāo)分解、分級(jí)傳遞的行政治水網(wǎng)絡(luò)體系下，河長(zhǎng)制在水治理方面的程序性、效率性、問(wèn)責(zé)性充分發(fā)揮。但隨即而來(lái)的也有諸多質(zhì)疑，“形式主義”“人治主義”“運(yùn)動(dòng)主義”的批評(píng)似乎也讓我們看到了河長(zhǎng)制光環(huán)背后的陰霾。河長(zhǎng)制到底是什么？河長(zhǎng)制是否可行？在可行性受到認(rèn)可的前提下現(xiàn)階段的河長(zhǎng)制應(yīng)當(dāng)做出怎樣的調(diào)整？這些問(wèn)題的解答應(yīng)當(dāng)成為決定河長(zhǎng)制宿命的“天問(wèn)”。環(huán)境保護(hù)法是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的中流砥柱。因此，從環(huán)境保護(hù)法的角度去解讀河長(zhǎng)制，尋找河長(zhǎng)制的法律依據(jù)，探析河長(zhǎng)制的法律短板，完善河長(zhǎng)制的法律因應(yīng)就成為一個(gè)十分必要的課題。一、“河長(zhǎng)制”環(huán)境法的實(shí)施現(xiàn)狀（一）落實(shí)水環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制，強(qiáng)化政府水環(huán)境治理責(zé)任環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制將環(huán)境保護(hù)工作目標(biāo)、內(nèi)容、任務(wù)具體化、明確化、定量化，并據(jù)以進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲，是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作，促進(jìn)環(huán)境建設(shè)的一項(xiàng)行之有效的制度。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第16條明確了環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制。為了進(jìn)一步在水環(huán)境治理中細(xì)化環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制新修訂的《水污染防治法》在第4條又確立了水環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制。但是，無(wú)論是環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制還是水環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制都存在一個(gè)共同的缺陷就是未能形成明確的責(zé)任追究機(jī)制，我們幾乎不能在《環(huán)境保護(hù)法》與《水污染防治法》中找到地方政府不實(shí)施環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制與水環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制的法律責(zé)任條款。而地方政府的主要目標(biāo)是發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)和控制下崗失業(yè)，這與地方長(zhǎng)官的政績(jī)緊密相連，因此他們并不真正關(guān)心地區(qū)的水污染控制狀況，有時(shí)為了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，他們還專門引進(jìn)一些重污染企業(yè)，只因?yàn)檫@些企業(yè)能成為地方的納稅大戶。河長(zhǎng)制的出現(xiàn)改變了這一局而，河長(zhǎng)制一方面要求由黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，并以其為中心，經(jīng)過(guò)目標(biāo)分解、分級(jí)傳遞，形成“鎖鏈”，使水環(huán)境管理工作環(huán)環(huán)相扣，把各方而的力量、積極性和可能的措施都集中起來(lái)，使水環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制落到實(shí)處；另一方而與河長(zhǎng)制相配套的是水污染治理規(guī)劃與考評(píng)機(jī)制，通過(guò)規(guī)劃與考評(píng)使得責(zé)任定量化與民主化，進(jìn)而強(qiáng)化水環(huán)境治理責(zé)任。（二）突破現(xiàn)有水環(huán)境管理體制的桎梏，創(chuàng)新區(qū)域水環(huán)境治理機(jī)制我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境管理體制存在著立法體系不完善、立法內(nèi)容存在交義和矛盾、某些立法授權(quán)不符合科學(xué)管理的規(guī)律等問(wèn)題。這種管理體制的立法問(wèn)題反映到水環(huán)境管理體制上來(lái)主要存在如下桎梏。一是統(tǒng)管部門統(tǒng)而不統(tǒng)。根據(jù)我國(guó)《水污染防治法》規(guī)定環(huán)境保護(hù)部門是水污染防治的統(tǒng)管部門。但是對(duì)于統(tǒng)管部門如何統(tǒng)管，統(tǒng)管職權(quán)以及如何在各水環(huán)境管理部門協(xié)調(diào)等都未做明確規(guī)定，實(shí)踐中環(huán)境保護(hù)部門在水環(huán)境管理中一般受制于地方保護(hù)主義，在各部門職權(quán)的推諉與爭(zhēng)搶中停滯不前。二是分管部門分而不動(dòng)。我國(guó)《水污染防治法》在確定環(huán)境保護(hù)部門作為統(tǒng)管機(jī)構(gòu)之外，還確定了交通、水行政、國(guó)土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)以及流域水資源管理機(jī)構(gòu)等分管部門。但是，對(duì)于分管部門的職權(quán)，以及如何分管都未做規(guī)定，導(dǎo)致分管部門總感覺(jué)自己是處于配角的地位，進(jìn)行監(jiān)督管理也是為統(tǒng)管部門做嫁衣裳，有了成績(jī)盡是統(tǒng)管部門的，因而缺乏管理的積極性。三是管理職權(quán)交義矛盾。由于立法的簡(jiǎn)單、抽象造成了我國(guó)水環(huán)境管理職權(quán)的交義與矛盾。以水環(huán)境管理為例，我國(guó)2002年修訂的《水法》規(guī)定水資源管理的統(tǒng)管部門為水行政部門，而2008年修訂的《水污染防治法》規(guī)定水污染防治的統(tǒng)管部門為環(huán)保行政部門，水行政管理部門僅為分管部門。法律不同，水行政管理的部門的職權(quán)與地位卻發(fā)生了變化，法律之間的矛盾顯而易見(jiàn)。河長(zhǎng)制的要義就在于突破這種水環(huán)境管理體制的桎梏，地方政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任河長(zhǎng)，將水環(huán)境質(zhì)量的擔(dān)子明確的放在河長(zhǎng)身上，政府部門間接的成為水環(huán)境統(tǒng)管部門，一方而地方保護(hù)主義迎刃而解，地方政府首長(zhǎng)真正對(duì)轄區(qū)水環(huán)境負(fù)責(zé)，經(jīng)濟(jì)環(huán)保雙肩挑，那個(gè)都不能放過(guò)，否則都要承擔(dān)責(zé)任。另一方而，地方政府具有最充分的行政資源，是地方水環(huán)境治理最合適的統(tǒng)管部門。通過(guò)河長(zhǎng)對(duì)水環(huán)境治理的目標(biāo)分解，任何分管部門都不可能分而不動(dòng)。最后，地方政府作為各分管部門的領(lǐng)導(dǎo)者，在各分管部門之間產(chǎn)生職權(quán)交義與矛盾時(shí)的協(xié)調(diào)能力是不言而喻的。由地方政府的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人作為河長(zhǎng)擔(dān)任水環(huán)境管理的統(tǒng)管部門，再由河長(zhǎng)進(jìn)行目標(biāo)分解與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這種區(qū)域水環(huán)境管理體制無(wú)疑是一種制度創(chuàng)新。二、“河長(zhǎng)制”環(huán)境法存在的問(wèn)題分析（一）河長(zhǎng)制的短效性與分散性河長(zhǎng)制的推行最初是由水污染事件逼出來(lái)的，因此河長(zhǎng)制并沒(méi)有廣泛的理論基礎(chǔ)，更沒(méi)有在國(guó)家層面上取得共識(shí)，河長(zhǎng)制僅僅是一種水環(huán)境管理的自下而上的探索。這種發(fā)展進(jìn)路勢(shì)必造成河長(zhǎng)制在立法上的依據(jù)不足，進(jìn)而導(dǎo)致各地的做法迥異，未能形成一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。有的地方采取河長(zhǎng)制，有的地方則不采取河長(zhǎng)制。采取河長(zhǎng)制的地方在具體操作步驟上又有極大的差異，有的以立法形式予以明確，如無(wú)錫市頒布的《無(wú)錫市河（湖、庫(kù)、蕩、洗）斷而水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》；而有的則通過(guò)責(zé)任書(shū)形式予以推進(jìn)，如洱源縣的河長(zhǎng)制就是通過(guò)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂《洱海水源保護(hù)治理目標(biāo)責(zé)任書(shū)（2003-2006）》的形式。這種巨大的差異性就使得河長(zhǎng)制的短效性與分散性相當(dāng)突出，往往一個(gè)地區(qū)是否搞河長(zhǎng)制，何時(shí)搞河長(zhǎng)制，河長(zhǎng)制怎么搞，完全決定于領(lǐng)導(dǎo)人的環(huán)保意識(shí)的高低與治理的決心。這就是許多學(xué)者將河長(zhǎng)制批判為“形式主義”“運(yùn)動(dòng)主義”“人治主義”的主要論據(jù)。同時(shí)此種現(xiàn)象還人為的造成了行政責(zé)任的不平等，某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人在無(wú)錫市水環(huán)境治理不力可能“一票否決”，而在其他未予實(shí)施河長(zhǎng)制的地區(qū)可能不要承擔(dān)任何行政責(zé)任。（二）水污染防治規(guī)劃與考評(píng)機(jī)制不健全河長(zhǎng)制是一種水環(huán)境目標(biāo)管理機(jī)制，要實(shí)施好水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)管理，首先要有個(gè)很好的水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃包括的內(nèi)容較多，但最基礎(chǔ)的是水質(zhì)規(guī)劃。水質(zhì)規(guī)劃就是要通過(guò)規(guī)劃的實(shí)施，使所要保護(hù)的水體能夠達(dá)到一個(gè)確定的水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)。2008年新修訂的《水污染防治法》第15條對(duì)水污染防治規(guī)劃的制定與批準(zhǔn)做了較為全面的規(guī)定。但是，新法的執(zhí)行是需要一個(gè)過(guò)程的，現(xiàn)階段我國(guó)重要河流的水污染治理規(guī)劃都尚未完全公布，地方水污染規(guī)劃的制定情況可想而知。因此，沒(méi)有完整的水污染防治規(guī)劃，就無(wú)法建立具體可操作性的考核標(biāo)準(zhǔn)，這也有可能是在2009年初無(wú)錫對(duì)30條河流進(jìn)行的百分制考核（水質(zhì)和治理措施分別占20分和80分）中，得分超過(guò)90分的河流競(jìng)多達(dá)28條的真正原因。另外由于河長(zhǎng)制缺乏一個(gè)總體布局，考核機(jī)制的構(gòu)架過(guò)于抽象與簡(jiǎn)單也是一個(gè)重要問(wèn)題，根據(jù)已經(jīng)實(shí)行河長(zhǎng)制地區(qū)的操作思路，目前的河長(zhǎng)一般是由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任，由環(huán)保部門考核。但是在具體操作中問(wèn)題就出來(lái)了，黨政領(lǐng)導(dǎo)人不止一個(gè)，到底由誰(shuí)擔(dān)任河長(zhǎng)，如果有復(fù)數(shù)河流，領(lǐng)導(dǎo)人之間責(zé)任如何分配；另外河長(zhǎng)具體承擔(dān)的是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任、間接責(zé)任還是其他責(zé)任，責(zé)任形式有哪些以及不同層級(jí)之間、正副職之間的責(zé)任該如何確定都是個(gè)問(wèn)題；最后由環(huán)保部門考核政府，這種下級(jí)考核上級(jí)的合理性與公正性何在？（三）公眾參與與監(jiān)督力度疲軟有的學(xué)者認(rèn)為真正的河長(zhǎng)在民間，并以此批評(píng)河長(zhǎng)制缺乏公眾參與是有道理的。一環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“解決中國(guó)嚴(yán)峻環(huán)境問(wèn)題的最終動(dòng)力來(lái)自于公眾，公眾應(yīng)該充分行使憲法賦予的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，對(duì)各類環(huán)保公共事務(wù)進(jìn)行深度參與?！惫妳⑴c是環(huán)境法的一個(gè)基本原則，為了確保公眾的環(huán)境知情權(quán)，2008年國(guó)務(wù)院頒布《政府信息公開(kāi)條例》，原環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)環(huán)保部）頒布《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》都明確規(guī)定政府部門應(yīng)當(dāng)向公眾主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息，接受公眾監(jiān)督，公眾也可以請(qǐng)求公開(kāi)環(huán)境信息，對(duì)不予公開(kāi)或者公開(kāi)遲延的政府部門公眾可以提起行政訴訟。但是河長(zhǎng)制的思路卻僅僅停留于行政系統(tǒng)內(nèi)部動(dòng)員階段，無(wú)論是河長(zhǎng)的任免與考核以及監(jiān)督都主要是通過(guò)行政干預(yù)進(jìn)行。且不論這種做法在行政法上的合法性，單從合理性來(lái)講，上下級(jí)之間本來(lái)就存在任命于被任命的關(guān)系，上級(jí)或者下級(jí)的問(wèn)責(zé)本身就意味著問(wèn)責(zé)主體本身監(jiān)管職責(zé)的缺失，這如何保證監(jiān)督的公正性。因此，公眾參與疲軟必然導(dǎo)致監(jiān)督的疲軟。這是河長(zhǎng)制的一大硬傷。三、“河長(zhǎng)制”環(huán)境法的完善建議（一）建立統(tǒng)一長(zhǎng)效的河長(zhǎng)制河長(zhǎng)制不能成為“運(yùn)動(dòng)主義”“形式主義”與“人治主義”的犧牲品。在環(huán)境法已成為環(huán)境保護(hù)的中流砥柱的規(guī)則社會(huì)，改變的辦法就是將河長(zhǎng)制納入環(huán)境法治軌道并成為一項(xiàng)水環(huán)境管理的重要制度。筆者認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)部應(yīng)當(dāng)就河長(zhǎng)制的全面實(shí)施制定指導(dǎo)辦法。具體操作路徑可以參考2004年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局頒布的《淮河流域水污染防治工作目標(biāo)責(zé)任書(shū)執(zhí)行情況評(píng)估辦法（試行）》以及2009年4月頒布的《重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況考核暫行辦法》。但是，河長(zhǎng)制的指導(dǎo)辦法應(yīng)在上述兩個(gè)辦法的基礎(chǔ)上做如下修正：第一，河長(zhǎng)制適用的是水環(huán)境管理，不僅適用水污染防治而且適用水資源管理。因此，相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)與考核辦法也應(yīng)做相應(yīng)的調(diào)整。第二，河長(zhǎng)制適用于所有水環(huán)境，不僅包括重要河流，同時(shí)也包括其他水系。（二）建立健全水污染防治規(guī)劃與考評(píng)機(jī)制河長(zhǎng)制的核心關(guān)鍵在于河長(zhǎng)的問(wèn)責(zé)。而問(wèn)責(zé)落到實(shí)處則在于考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)量化。因此，必須加快《水污染防治法》第15條有關(guān)水污染防治規(guī)劃制定與批準(zhǔn)的執(zhí)行力度。筆者認(rèn)為國(guó)家可以進(jìn)行水污染防治規(guī)劃制訂的執(zhí)法檢查，督促水污染防治規(guī)劃的完成。在此基礎(chǔ)上，考評(píng)機(jī)制的完善應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手：第一，責(zé)任主體，即河長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)由黨政一把手擔(dān)任。若轄區(qū)內(nèi)的河流為復(fù)數(shù)，則相應(yīng)由其他分管黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。具體的為省、自治區(qū)直轄市一級(jí)黨政一把手擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)的重要河流湖泊的河長(zhǎng)。市、縣、鎮(zhèn)村一級(jí)黨政一把手擔(dān)任各自轄區(qū)內(nèi)主要河流湖泊的河長(zhǎng)。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)自身轄區(qū)流域的特點(diǎn)進(jìn)行層層分解，這種分解的形式必須以責(zé)任書(shū)的形式予以明確。第二，責(zé)任形式。結(jié)合《重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況考核暫行辦法》的規(guī)定，河長(zhǎng)制的問(wèn)責(zé)結(jié)果也必須納入政績(jī)考核體系，對(duì)于連續(xù)兩年考核不達(dá)標(biāo)的河長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)實(shí)行嚴(yán)格的“一票否決”制。第三，問(wèn)責(zé)主體。環(huán)保部考核省一級(jí)河長(zhǎng)，省一級(jí)環(huán)保部門考核市一級(jí)河長(zhǎng)，市一級(jí)環(huán)保部門考核縣一級(jí)河長(zhǎng)，層層考核，上級(jí)環(huán)保部門考核下級(jí)環(huán)保部門。（三）引入公眾參與和監(jiān)督機(jī)制河長(zhǎng)制全過(guò)程應(yīng)當(dāng)引入公眾參與和監(jiān)督機(jī)制。筆者認(rèn)為河長(zhǎng)制的公眾參與和監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手：第一，河長(zhǎng)制的任免與考核結(jié)果納入到政府主動(dòng)公開(kāi)的環(huán)境信息范圍。環(huán)境知情權(quán)是參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前提，因此要加強(qiáng)河長(zhǎng)制的公眾監(jiān)督首先就必須保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。根據(jù)《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》第11條第6款規(guī)定，環(huán)保部門主動(dòng)公開(kāi)的環(huán)境信息包括主要污染物排放總量指標(biāo)分配及落實(shí)情況，排污許可證發(fā)放情況，城市環(huán)境綜合整治定量考核結(jié)果。此處的城市環(huán)境綜合整治定量考核結(jié)果，顯然包括對(duì)水環(huán)境管理的考核結(jié)果。因此，各級(jí)環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)將河長(zhǎng)制的任免情況與考核結(jié)果進(jìn)行公布，至于公開(kāi)形式應(yīng)當(dāng)遵循便民原則，根據(jù)已有的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為河長(zhǎng)的任免應(yīng)在河道的顯要處樹(shù)立公示牌為適宜，而考核結(jié)果則應(yīng)當(dāng)通過(guò)大眾媒體予以公布。第二，河長(zhǎng)制的考核應(yīng)當(dāng)將公眾的評(píng)價(jià)作為重要的參考指標(biāo)。公眾選擇的范圍、公眾評(píng)價(jià)的內(nèi)容以及公眾評(píng)價(jià)在考核中的地位應(yīng)當(dāng)予以明確。第三，適時(shí)引入公益訴訟。針對(duì)河長(zhǎng)水環(huán)境治理的不作為或者不適當(dāng)作為行為，允許公眾而向法院提起公益訴訟，這對(duì)于保護(hù)公共環(huán)境和公民環(huán)境權(quán)益，監(jiān)督河長(zhǎng)制的實(shí)施能夠起到非常重要的作用。

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