政府采購審計(jì)問題及對(duì)策研究

隨著政府采購制度改革的全面推進(jìn)，政府采購制度在優(yōu)化政府采購流程、強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督、節(jié)約財(cái)政資金、提高資金使用效益等方面扮演了重要角色。但這些年來串標(biāo)圍標(biāo)的采購事件屢禁不止，政府采購制度的完善迫在眉睫。政府采購行為的規(guī)范化，是促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展、安全有效運(yùn)行的有力保證。作為強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的重要手段，審計(jì)不僅促使了政府采購行為的規(guī)范，強(qiáng)化了財(cái)政支出管理，讓“公平、公開、透明”的政府工作不再是句空號(hào)。一、政府采購審計(jì)概述（一）政府采購審計(jì)的主要內(nèi)容1．審查預(yù)算編制的科學(xué)性、計(jì)劃性和合理性在取得部門預(yù)算和財(cái)政部門批復(fù)預(yù)算的文件及全部追加、追減預(yù)算文件資料的基礎(chǔ)上，核查采購部門預(yù)算是否按照相關(guān)要求編制，是否存在預(yù)算編制不合理、不科學(xué)造成預(yù)算執(zhí)行率過低，資金閑置的情況；審查年中預(yù)算的調(diào)整是否執(zhí)行嚴(yán)格的審批流程，特別關(guān)注追加預(yù)算金額、改變政府采購目錄的項(xiàng)目性質(zhì)類別和數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)或者需要補(bǔ)報(bào)的政府采購項(xiàng)目；審查預(yù)算編制的完整性和準(zhǔn)確性，如是否存在漏編采購預(yù)算、部分收支未納入預(yù)算管理的情況。2．審查政府采購相關(guān)制度的健全性健康、持續(xù)發(fā)展的政府采購離不開健全的規(guī)章制度。作為基本法，《政府采購法》旨在引導(dǎo)政府采購活動(dòng)合法合規(guī)，然而全國的政府采購業(yè)務(wù)千差萬別，采購單位需根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況在《政府采購法》的指引下和這個(gè)框架范圍內(nèi)制定適合的具體執(zhí)行細(xì)則，因此審查政府采購制度內(nèi)容的規(guī)范化和可行性十分必要。以制度建設(shè)情況為切入點(diǎn)，審查審計(jì)機(jī)關(guān)是否在現(xiàn)行法律法規(guī)指引下制定符合本機(jī)關(guān)政府采購的各項(xiàng)制度，能否滿足采購及相關(guān)部門的需要，是否存在制度缺失和管理漏洞；審查制定的政府采購制度是否符合本單位實(shí)際，是否直接套用或轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)的文件規(guī)定，搞“上下一般粗”。最后審查采購制度執(zhí)行的有效性，制定的政策是否與實(shí)際工作相脫節(jié)、流于形式，是否文件有要求、實(shí)際無落實(shí)。3．審查政府采購方式的合理合規(guī)性政府采購方式多樣化，主要包括競爭性談判、公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、單一來源等方式，其中大額采購主要以公開招標(biāo)方式為主，小額采購主要以詢價(jià)方式為主。因此，政府采購審計(jì)應(yīng)審查是否存在通過分拆及化整為零等隱蔽方式規(guī)避公開招標(biāo)的行為，如將一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目下的同類服務(wù)采用公開招標(biāo)以外的方式分次采購，或需要公開招標(biāo)的工程項(xiàng)目未公開招投標(biāo)，未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審議，僅經(jīng)過采購領(lǐng)導(dǎo)“一支筆批到底”等方法規(guī)避公開招標(biāo)；檢核采購過程中是否存在違規(guī)行為。審查招投標(biāo)過程是否規(guī)范合法，如采購項(xiàng)目程序倒置、關(guān)鍵審批環(huán)節(jié)缺失等；審查采購項(xiàng)目招投標(biāo)過程是否存在漏洞、流于形式，如招標(biāo)文件“量身定做”或早與采購單位聯(lián)系，向其提交設(shè)計(jì)方案和成果等方式內(nèi)定中標(biāo)單位，僅從形式上滿足《政府采購法》和招投標(biāo)法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，邀請(qǐng)關(guān)系密切甚至是有關(guān)聯(lián)關(guān)系的招標(biāo)單位參與陪標(biāo)，其他競標(biāo)單位成了名正言順的陪跑隊(duì)員。4．審查政府采購合同的規(guī)范性審查政府采購合同條款額內(nèi)容完整性、真實(shí)性、合規(guī)性和可操作性。抽查部分采購合同，檢查采購單位是否及時(shí)與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂書面合同，所簽訂的合同主要條款是否與招標(biāo)文件、中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件響應(yīng)條款一致，有無實(shí)際性變更或缺失；審查合同變更的必要性、補(bǔ)充合同是否符合原合同約定的變更或補(bǔ)充條件、合同各方利益是否得到保證；審查合同有效性，包括三方面的審查，一是合同主體的合法性，如是否與參與采購主體一致；二是合同目的正當(dāng)性，是否涉嫌違法違規(guī)；三是合同程序、內(nèi)容、形式的合法性，如是否具有可操作性，是否存在不對(duì)等的權(quán)利義務(wù)情況。5．審查政府采購履約驗(yàn)收的有效性部分采購單位驗(yàn)收意識(shí)薄弱，收而不驗(yàn)，驗(yàn)而不實(shí)等流于形式的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，給某些供應(yīng)商帶來了可乘之機(jī)，不惜采取偷梁換柱、以次充好等手段謀取利益，甚至發(fā)生與供應(yīng)商暗中勾結(jié)，默認(rèn)其擅自改變商品參數(shù)、配置等情況，因此履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)審查的重要不容忽略。檢查相關(guān)文件，審查政府采購項(xiàng)目的驗(yàn)收是否實(shí)現(xiàn)不相容崗位相互分離，是否由專業(yè)人員組成的驗(yàn)收小組來進(jìn)行，驗(yàn)收單是否填寫完整、正確等；審查大額、復(fù)雜、特殊的采購項(xiàng)目是否委托具有資質(zhì)的專業(yè)檢測機(jī)構(gòu)或聘請(qǐng)專家辦理驗(yàn)收事宜，驗(yàn)收人員是否在驗(yàn)收單上規(guī)范簽字蓋章或出具權(quán)威的驗(yàn)收證明；抽查部分憑證，確定政府采購的數(shù)量、金額商品名稱、型號(hào)與簽訂合同的一致性，必要時(shí)對(duì)重大的設(shè)備上進(jìn)行實(shí)地盤點(diǎn)，核對(duì)其與招投標(biāo)文件、采購合同、驗(yàn)收單是否一致；審查合同履行是否執(zhí)行到位，合同條款是否形同虛設(shè)，如存在供應(yīng)商未按規(guī)定足額提供服務(wù)；合同無法履行，未進(jìn)行重新采購，直接變更合同實(shí)質(zhì)性條款；合同約定的服務(wù)人員無相關(guān)資質(zhì)；未按合同約定進(jìn)行考核評(píng)分扣款等情況。（二）政府采購審計(jì)方法和措施1．全面關(guān)注，重點(diǎn)審計(jì)政府采購從內(nèi)容上包括采購范圍、采購程序、采購過程及采購管理；從對(duì)象上包括采購入、供貨商和采購代理機(jī)構(gòu)等；從采購方式上包括詢價(jià)、競爭性談判、單一來源、公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)及其他采購方式。因此，不僅要從總體上統(tǒng)籌，對(duì)單位政府采購所涉及的方面實(shí)行全面關(guān)注，又要在把握總體情況的基礎(chǔ)上突出重點(diǎn)，通過綜合分析和篩選，對(duì)重大資金、重要項(xiàng)目、重點(diǎn)部門的采購給予額外注意和重點(diǎn)審計(jì)。2．綜合利用多種具體審計(jì)方法政府采購審計(jì)涉及范圍廣、內(nèi)容多，可能涉及服務(wù)、工程、環(huán)保、商品等各行業(yè)審計(jì)領(lǐng)域，需要綜合利用多種具體審計(jì)方法。實(shí)施審計(jì)過程中，通過審閱法，檢查國家相關(guān)采購政策文件、單位制定的采購制度、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)資料等，核查資料的準(zhǔn)確性、完整性、連貫性、勾稽關(guān)系和邏輯關(guān)系，發(fā)現(xiàn)其采購業(yè)務(wù)的真實(shí)、正確、合規(guī)和有效性；通過座談與詢問、專業(yè)分析以及外部調(diào)查等方法和手段，從中抽絲剝繭發(fā)現(xiàn)線索，然后再深入調(diào)查審計(jì)，從而查出是否存在采購人、政府采購中介機(jī)構(gòu)與供應(yīng)商相互串通作弊，操縱操投標(biāo)，謀取私利等嚴(yán)重違紀(jì)問題。利用現(xiàn)場審計(jì)，可以深入了解供應(yīng)商是否嚴(yán)格按照合同條款履約，是否存在偷梁換柱、以次充好、虛假驗(yàn)收等情況。3．探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，拓展政府采購審計(jì)方法實(shí)施大數(shù)據(jù)審計(jì)是貫徹落實(shí)國家信息化建設(shè)戰(zhàn)略、提高審計(jì)效率和提升審計(jì)監(jiān)督效能的重要手段。目前政府采購網(wǎng)站已覆蓋全國，日益成熟的政府采購信息系統(tǒng)已形成便捷、高速的信息通道，為政府采購審計(jì)搭建了集成、共享的信息平臺(tái)。應(yīng)充分利用方便、快捷的政府采購大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)思維，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的穿透力和時(shí)效性。如在某項(xiàng)目的審計(jì)中，審計(jì)人員利用天眼查、企查查等信息平臺(tái)分析出不同投標(biāo)單位背后錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)聯(lián)關(guān)系，利用公共資源交易中心篩查出不同投標(biāo)單位的投標(biāo)文件存在服務(wù)方案雷同、方案內(nèi)容錯(cuò)誤相同，相比傳統(tǒng)的手工查賬方式，大數(shù)據(jù)審計(jì)切實(shí)大大提高了審計(jì)效率和審計(jì)質(zhì)量。二、政府采購審計(jì)的現(xiàn)狀和存在問題（一）政府采購審計(jì)未能全面覆蓋根據(jù)審計(jì)委員會(huì)的會(huì)議精神指示，所有使用財(cái)政資金的項(xiàng)目和單位都需要進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)審計(jì)的全面覆蓋，并要求應(yīng)審盡審，凡審必嚴(yán)。目前我國政府采購審計(jì)任務(wù)的繁重、審計(jì)力量的缺乏嚴(yán)重制約著政府采購審計(jì)的全面覆蓋。由于大部分審計(jì)精力、資源傾斜于“三重一大”項(xiàng)目，反而小額采購?fù)菀妆缓鲆暎藭r(shí)小額采購成為高危廉政風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。同時(shí)由于趕進(jìn)度、專業(yè)能力有限，工作態(tài)度不端正等原因使得一部分政府采購審計(jì)工作“蜻蜓點(diǎn)水”式地開展，未能深入挖掘采購活動(dòng)里面盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系，審計(jì)范圍多維度包括深度和廣度的開展受到限制，這也是政府采購審計(jì)覆蓋面不廣的另一重要因素。（二）審計(jì)流程設(shè)計(jì)、執(zhí)行不科學(xué)眾所周知，政府采購業(yè)務(wù)活動(dòng)的連續(xù)性，決定了審計(jì)流程需根據(jù)政府采購業(yè)務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn)來設(shè)計(jì)執(zhí)行，由于人力、成本、資源等方面的制約，采購部門一般對(duì)已發(fā)生的采購項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，即所謂的“事后審計(jì)”。采取“事后審計(jì)”的優(yōu)點(diǎn)是成本低，效率高，缺點(diǎn)是滯后性明顯，審計(jì)質(zhì)量低下，未能及時(shí)阻止舞弊行為的發(fā)生，政府采購工作的監(jiān)管也無法更好地全面細(xì)致地參與，審計(jì)的監(jiān)督評(píng)價(jià)“治巳病、防未病”作用也未能很好地發(fā)揮作用。（三）政府采購審計(jì)人員素質(zhì)良莠不齊首先，政府采購審計(jì)人員隊(duì)伍年齡兩極分化嚴(yán)重，實(shí)務(wù)中往往是“一老”帶“多新”，審計(jì)力量斷層嚴(yán)重。年齡較大的審計(jì)人員雖然實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富，但是固化的思維模式、陳舊的知識(shí)機(jī)構(gòu)桎梏著其對(duì)審計(jì)新方法、新思路的熟練掌握。另外，年輕的審計(jì)人員雖然容易接受新知識(shí)，但是由于豐富實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的缺乏，使得其在面對(duì)業(yè)務(wù)復(fù)雜，項(xiàng)目重大的審計(jì)工作中往往像“無頭蒼蠅”般無從下手，同時(shí)由于內(nèi)心的不堅(jiān)定，對(duì)政府采購審計(jì)認(rèn)知不足，人員流失頻繁導(dǎo)致審計(jì)人員隊(duì)伍看似龐大，實(shí)則中流砥柱人員偏少。其次專業(yè)素養(yǎng)不夠高。政府采購內(nèi)容的多樣性、重要性和復(fù)雜性等特點(diǎn)導(dǎo)致對(duì)政府采購審計(jì)人員要求偏高，不但需要熟練掌握專業(yè)的審計(jì)知識(shí)，同時(shí)對(duì)公共服務(wù)、信息工程、工程造價(jià)、招投標(biāo)、法律等行業(yè)知識(shí)也需要有一定的了解，甚至需要更深入的學(xué)習(xí)研究。三、加強(qiáng)政府采購審計(jì)的對(duì)策和建議（一）扎實(shí)推動(dòng)政府采購審計(jì)全覆蓋在實(shí)務(wù)中，扎實(shí)推動(dòng)政府采購審計(jì)全覆蓋的前提是需要對(duì)全覆蓋的內(nèi)涵、定義等具備充分認(rèn)識(shí)，并依據(jù)審計(jì)發(fā)展規(guī)律精準(zhǔn)把控著力點(diǎn)，不留盲區(qū)和死角。首先，科學(xué)制定審計(jì)計(jì)劃，統(tǒng)籌謀劃，分類實(shí)施，聚焦重點(diǎn)。全覆蓋審計(jì)并不是浮于表面的數(shù)量審計(jì)，而是根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)審深審?fù)?，從點(diǎn)到線到面，多維發(fā)力。比如可以通過建立審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫，分類確定審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)頻次，保證一定周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。其次，不斷充實(shí)和完善聯(lián)網(wǎng)審計(jì)數(shù)據(jù)庫，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計(jì)優(yōu)勢(shì)，為全覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供便利條件，可以通過建立數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)、構(gòu)建審計(jì)模型，從不同維度進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，拓寬審計(jì)深度和廣度。最后，聚焦創(chuàng)新審計(jì)方式，統(tǒng)籌規(guī)劃，充分利用“一審多項(xiàng)”“一審多果”“一果多用”“上下聯(lián)動(dòng)”等形式，實(shí)現(xiàn)了一次進(jìn)駐、統(tǒng)籌實(shí)施、互補(bǔ)互衛(wèi)、同頻共振、成果共享，避免重復(fù)審計(jì)和資源浪費(fèi)，最大限度提升審計(jì)質(zhì)效，為進(jìn)一步有重點(diǎn)有步驟地實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋目標(biāo)打下基石。（二）建立健全的政府采購審計(jì)質(zhì)量控制體系眾所周知，政府采購過程具有連續(xù)性，想要發(fā)現(xiàn)問題的根源，需要引入健全審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制體系。建立政府采購審計(jì)事前、事中、事后三種審計(jì)形式，及時(shí)介入政府采購活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。事前審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府采購預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性、采購意向公開、授權(quán)與審批程序、供應(yīng)商資質(zhì)、招投標(biāo)文件的制定等。采購過程是暗箱操作、錢權(quán)交易的高發(fā)階段，此時(shí)的事中審計(jì)也必須落實(shí)到位，如嚴(yán)格把控政府的采購招投標(biāo)工作，保證采購活動(dòng)的公平公開；強(qiáng)化監(jiān)測施工管理和價(jià)款結(jié)算。最后建立完善的長效審計(jì)機(jī)制，注重全過程監(jiān)督，落實(shí)“長線審計(jì)”，特別關(guān)注服務(wù)時(shí)間長、采購金額大的采購合同執(zhí)行、履約過程的監(jiān)管情況和采購資金支付等方面，如檢查其是否存在合同簽訂不合理，隨意修改實(shí)質(zhì)性條款，未足額提供服務(wù)、合同履約于資金支付掛鉤不緊密等情況。（三）完善人才管理制度，提升審計(jì)人員素質(zhì)高素質(zhì)、專業(yè)化的人才隊(duì)伍是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量審計(jì)的根本，是審計(jì)事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵，因此完善人才管理制度，提升審計(jì)人員素質(zhì)成為政府采購審計(jì)工作順利開展的重中之重。首先，審計(jì)機(jī)關(guān)要認(rèn)真思考本單位政府采購審計(jì)隊(duì)伍的真實(shí)情況，合理搭配，揚(yáng)長避短，有的放矢。建立有效的培訓(xùn)考核制度，加強(qiáng)繼續(xù)教育，有計(jì)劃地開展經(jīng)驗(yàn)交流分享、審計(jì)培訓(xùn)等活動(dòng)，拓寬審計(jì)人員思路，開闊審計(jì)人員視野，促進(jìn)審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)的提升，使其廣泛掌握政府采購、財(cái)務(wù)、計(jì)算機(jī)等知識(shí)。其次，健全審計(jì)人員選拔、考核機(jī)制，為銳意進(jìn)取、善謀實(shí)干的年輕人員搭建施展才華的平臺(tái)，對(duì)工作態(tài)度馬虎、懶散拖拉的人員給以警告甚