我國礦產(chǎn)資源儲量管理的現(xiàn)狀與發(fā)展

我國礦產(chǎn)資源儲量管理的現(xiàn)狀與發(fā)展

自成立以來，國家文物局加快了礦產(chǎn)資源儲量評價體系的改革，努力實現(xiàn)了礦產(chǎn)資源儲量評價、地質(zhì)數(shù)據(jù)管理、礦產(chǎn)儲量統(tǒng)計等方面的變化。按照礦產(chǎn)資源政策研究，加快礦產(chǎn)資源調(diào)查、儲量規(guī)范與國際一體化的進程。近年來,按照“掌控家底,保障發(fā)展,維護權(quán)益,穩(wěn)定秩序,做好服務(wù)”的總體思路,積極履行儲量管理職能,探索創(chuàng)新儲量管理方式,礦產(chǎn)資源儲量管理工作取得顯著成效,礦產(chǎn)資源儲量管理的基礎(chǔ)性地位和作用得到進一步提升。一、中國礦產(chǎn)資源儲量管理的主要成果1.礦產(chǎn)資源儲量管理1998年6月16日,國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)(1998)47號文印發(fā)了《國土資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》。國土資源部礦產(chǎn)資源儲量管理工作為:組織擬定礦產(chǎn)資源儲量管理辦法、標準、規(guī)程、規(guī)范;組織建立健全礦產(chǎn)資源儲量評審的專家系統(tǒng);承擔(dān)礦產(chǎn)資源儲量管理和地質(zhì)資料匯交管理工作;組織礦產(chǎn)資源供需形勢分析、研究擬定礦產(chǎn)資源政策等。國土資源部的成立后,由原全國礦產(chǎn)資源委員會管理的儲量工作改由國土資源部承擔(dān),以及由原有關(guān)工業(yè)主管部門承擔(dān)的礦產(chǎn)資源行政管理的職責(zé)歸入國土資源部,真正實現(xiàn)了礦產(chǎn)資源行政職能的統(tǒng)一管理,也實現(xiàn)了我國礦產(chǎn)資源儲量的統(tǒng)一管理。2.建立礦產(chǎn)資源儲量評審機構(gòu),實行政府分國土資源部成立后,推進礦產(chǎn)資源儲量管理的改革,加快了礦產(chǎn)資源儲量評審制度建設(shè)的步伐。一是改革礦產(chǎn)資源儲量評審管理制度。1999年7月15日,國土資源部、國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、中國人民銀行、中國證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布實施《礦產(chǎn)資源儲量評審認定辦法》,將礦產(chǎn)資源儲量審批制度改革為礦產(chǎn)資源儲量評審認定制度,即礦產(chǎn)資源儲量報告由礦產(chǎn)資源儲量評審機構(gòu)評審,國土資源主管部門對承擔(dān)評審工作的機構(gòu)的資格、評審程序、評審專家資格、評審參照的技術(shù)標準和規(guī)定等四方面符合規(guī)定的給予認定的制度。礦產(chǎn)儲量審批制度改為評審認定制度,是為了使政府機關(guān)擺脫繁雜的事務(wù)性技術(shù)審查工作,將其從政府主管部門職責(zé)中分解出來,交由政府事業(yè)單位承擔(dān),而政府工作人員可以專心于儲量行政管理,這種改革是一種審批形式的改變,但沒有改變礦產(chǎn)儲量評審制度是政府法定職責(zé)的實質(zhì)。2003年5月6日,又以國土資發(fā)136號文規(guī)定國土資源行政主管部門對礦產(chǎn)資源儲量管理不再進行認定,改為評審備案制度,進一步厘清了政府儲量管理職能。二是建立了各級礦產(chǎn)資源儲量評審機構(gòu)。1999年9月27日是,中央機構(gòu)編制委員會辦公室在中編辦字99號文《關(guān)于國土資源部部分事業(yè)單位更名的批復(fù)》中,將原國家礦產(chǎn)儲量管理局礦產(chǎn)儲量技術(shù)經(jīng)濟研究中心更名為國土資源部礦產(chǎn)資源儲量評審中心,明確國土資源部礦產(chǎn)資源儲量評審中心是國土資源部從事礦產(chǎn)資源儲量評審的直屬事業(yè)單位。為了做好特定礦種的儲量評審工作,設(shè)立了礦產(chǎn)資源儲量評審中心放射性礦產(chǎn)專業(yè)辦公室,掛靠國防科工委核工業(yè)地質(zhì)局(現(xiàn)為中國核工業(yè)總公司地質(zhì)總局),承擔(dān)全國放射性礦產(chǎn)資源儲量評審工作,業(yè)務(wù)上接受國土資源部礦產(chǎn)資源儲量司和礦產(chǎn)資源儲量評審中心石油天然氣專業(yè)辦公室領(lǐng)導(dǎo)。1999年8月10日,國土資源部在國土資函367號《關(guān)于同意成立礦產(chǎn)資源儲量評審中心石油天然氣專業(yè)辦公室的函》中明確:油氣儲量評審辦公室應(yīng)注冊登記為獨立的事業(yè)法人,行政上直接掛靠中國石油天然氣集團公司,業(yè)務(wù)上接受國土資源部礦產(chǎn)資源儲量司領(lǐng)導(dǎo)。自2000年起,省(區(qū)、市)礦產(chǎn)資源儲量評審機構(gòu)相繼建立。截至2007年調(diào)查統(tǒng)計,有30個省(區(qū)、市)建立了儲量評審機構(gòu)。為了進行資源儲量評審中介組織的培育試點,2001年3月8日,國土資源部授予中國礦業(yè)聯(lián)合會北京中礦聯(lián)咨詢中心礦產(chǎn)資源儲量評審資格。為加強對礦產(chǎn)資源儲量評審機構(gòu)資格的管理,2001年6月20日,國土資源部以國土資發(fā)72號文印發(fā)了《礦產(chǎn)資源儲量評審機構(gòu)資格管理暫行辦法》。該辦法規(guī)定國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門是礦產(chǎn)資源儲量評審機構(gòu)資格的管理機關(guān),負責(zé)統(tǒng)一認定礦產(chǎn)資源儲量評審機構(gòu)資格,頒發(fā)礦產(chǎn)資源儲量評審機構(gòu)資格證書,并確定評審業(yè)務(wù)范圍。該辦法中還規(guī)定了評審機構(gòu)應(yīng)具備的條件、從事礦產(chǎn)資源儲量評審業(yè)務(wù)應(yīng)遵守的規(guī)則等內(nèi)容。各類評審機構(gòu)的建設(shè),為我國礦產(chǎn)資源儲量管理提供了有力的支撐。3.礦產(chǎn)資源儲量管理取得了重要進展,礦一是開展礦產(chǎn)資源利用現(xiàn)狀調(diào)查工作。為全面、準確、及時掌握我國礦產(chǎn)資源儲量家底,為各級領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門把握國情、做出決策、制定政策、編制規(guī)劃等提供服務(wù),2007年國土資源部決定開展全國礦產(chǎn)資源利用現(xiàn)狀調(diào)查工作。至2011年底,已全面完成28個礦種共2.16萬個礦區(qū)的野外核查和省級單礦種評審驗收工作,基本掌握了28個礦種的資源家底,解決了儲量管理中多年存在的一些問題,對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況形成了許多新的認識。為建立礦產(chǎn)資源儲量監(jiān)管長效機制,完善儲量管理技術(shù)標準,啟動新一輪礦產(chǎn)資源發(fā)展戰(zhàn)略研究及保障程度論證奠定了基礎(chǔ)。二是礦山儲量動態(tài)檢測工作扎實推進。礦山儲量動態(tài)檢測是掌握礦山生產(chǎn)儲量變化情況的一項重要基礎(chǔ)性工作,是監(jiān)管礦山企業(yè)保護與合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的重要抓手。目前,儲量動態(tài)檢測范圍進一步加大,基本實現(xiàn)了甲類和乙類礦山全覆蓋。儲量動態(tài)監(jiān)管成果對加強礦山儲量管理發(fā)揮了作用,為開展儲量利用調(diào)查提供了依據(jù),為全面推進礦產(chǎn)資源有償使用改革提供了支撐。三是規(guī)范完善儲量評審管理制度,保障礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)的真實、科學(xué)。礦產(chǎn)資源儲量管理作為礦政管理基礎(chǔ),核心是保障礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)的真實科學(xué),要做到這一點,關(guān)鍵是把好入口關(guān)。通過進一步規(guī)范礦產(chǎn)資源儲量報告評審備案工作流程,提高工作效率,保證了評審備案質(zhì)量。四是強化儲量登記的地位和作用,保障統(tǒng)計數(shù)據(jù)的時效性、準確性和實用性。完善儲量登記統(tǒng)計與儲量評審備案、儲量動態(tài)監(jiān)管的銜接,壓覆儲量登記與建設(shè)用地預(yù)審審批銜接,保障了統(tǒng)計數(shù)據(jù)的時效性和準確性;將儲量數(shù)據(jù)與礦區(qū)位置相結(jié)合,使儲量統(tǒng)計逐漸由以數(shù)量統(tǒng)計為主轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量與空間位置并重,增強了儲量統(tǒng)計信息的實用性。目前全國有3萬多個礦區(qū)、近10萬個礦山納入登記統(tǒng)計儲量庫,實現(xiàn)了全部甲類礦產(chǎn)和大部分乙類礦產(chǎn)儲量的入庫。4.礦產(chǎn)資源方面一是開展礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項工作取得顯著經(jīng)濟效益和社會效益。為貫徹落實資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略,努力提高礦產(chǎn)資源利用效率和資源保障能力,經(jīng)國務(wù)院批準,2010年財政部、國土資源部聯(lián)合實施了礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項,采取“以獎代補”和“示范工程”兩種方式鼓勵和支持礦山企業(yè)合理開發(fā)和綜合利用礦產(chǎn)資源。據(jù)國土資源部統(tǒng)計資料,兩年來,中央財政共計安排專項資金80.16億元,對704家礦山企業(yè)和408個示范工程項目進行了獎勵。獲得獎勵的礦山企業(yè)最近3年用于提高“三率”水平的直接效益合計超過600億元,示范工程帶動礦山企業(yè)投入資金近500億元,因“三率”水平高于規(guī)定或設(shè)計標準增加銷售收入近2000億元,中央財政資金的拉動作用和效果得到充分體現(xiàn)。二是建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理進一步規(guī)范。為保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展,嚴格限制對重要礦產(chǎn)資源儲量的壓覆,通過完善制度,規(guī)范了建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批工作,減少了壓覆重要礦產(chǎn)資源規(guī)模。三是全面啟動礦產(chǎn)地儲備試點工作。礦產(chǎn)地儲備是國家的戰(zhàn)略儲備之一,關(guān)系到我國資源安全,也關(guān)系到子孫后代可持續(xù)發(fā)展,是國務(wù)院批準國土資源部“三定”方案中賦予國土資源部的一項重要職能。試點首選煉焦用煤、稀土、鎢、銻等4種礦產(chǎn),在內(nèi)蒙古等19個省(區(qū)、市)和相關(guān)單位開展了試點,進展順利。5.礦產(chǎn)資源基金征收入庫管理情況一是加強礦產(chǎn)資源補償費征管工作,入庫額保持穩(wěn)定增長。礦產(chǎn)資源補償費征收是維護礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的重要經(jīng)濟手段,是地質(zhì)找礦以及礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的重要資金保障。為規(guī)范補償費的征收管理和提高征收效率,開展了礦產(chǎn)資源補償費精細化征收研究工作,按照礦種的不同,分別采取從量、從價、量價結(jié)合以及定額征收的管理辦法。各地的入庫管理,礦產(chǎn)資源補償費征收入庫額在2010年創(chuàng)紀錄的141.8億元的基礎(chǔ)上,比上年度增長25%。2011年征收入庫繼續(xù)保持增長。二是礦業(yè)權(quán)評估監(jiān)督管理不斷加強,誠信建設(shè)得到各方重視。近年來,礦業(yè)權(quán)評估在維護國家所有者權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益方面發(fā)揮了積極作用,重點強化了誠信制度建設(shè)等要求。6.礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)管制度一是進一步健全完善礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理長效機制。改變過去以運動式整治為主的管理方式,建立以有效的日常管理為主,同時又輔助以必要的集中整治的工作機制。在嚴格礦業(yè)權(quán)人勘查開采活動的監(jiān)管、加強礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用的監(jiān)管、建立健全及時發(fā)現(xiàn)和有效制止礦產(chǎn)資源勘查開采違法行為以及構(gòu)建共同責(zé)任機制等方面做出了規(guī)定,重點強化了建立采礦權(quán)標識制度,針對加強礦產(chǎn)督察員管理、勘查開采年度檢查、礦山儲量動態(tài)監(jiān)管、礦山企業(yè)礦產(chǎn)資源回采率指標管理、“兩率”指標統(tǒng)計和嚴格考核制度等提出了要求,作出一系列規(guī)定。二是加強礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)管信息化建設(shè)。建設(shè)開發(fā)勘查開采監(jiān)管信息系統(tǒng),包括礦產(chǎn)資源勘查和開采年度檢查、礦產(chǎn)督察和礦山儲量動態(tài)檢測等內(nèi)容,加大監(jiān)管力度,提高監(jiān)管效率,提升礦產(chǎn)資源開發(fā)利用監(jiān)管的信息化水平。7.地質(zhì)資料信息服務(wù)成效一是建立礦產(chǎn)資源儲量信息發(fā)布制度。礦產(chǎn)勘查資源儲量成果信息是礦產(chǎn)資源勘查、開采領(lǐng)域最重要的基礎(chǔ)信息,對經(jīng)濟社會的發(fā)展影響大,受到社會各界的廣泛關(guān)注,國土資源部專門建立了礦產(chǎn)勘查資源儲量成果信息發(fā)布制度,實行統(tǒng)一管理、分級負責(zé)、主動發(fā)布。明確礦產(chǎn)勘查資源儲量成果信息發(fā)布管理機關(guān)、國土資源部和省兩級國土資源主管部門的職責(zé)分工、發(fā)布時間、發(fā)布媒體和為了維護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益信息暫緩發(fā)布程序等,規(guī)范了發(fā)布行為。加強了儲量信息服務(wù)能力建設(shè)。二是地質(zhì)資料信息服務(wù)集群化產(chǎn)業(yè)化工作逐步深入,取得明顯成效。自2009年開展以來,在全面總結(jié)和推廣上海的經(jīng)驗和做法并廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上,制定了《推進地質(zhì)資料信息服務(wù)集群化產(chǎn)業(yè)化工作方案》。建立了“兩化”工作聯(lián)席會議制度,開展試點,均取得了明顯成效。三是地質(zhì)資料匯交成果和服務(wù)大幅增加。實物地質(zhì)資料匯交工作取得實質(zhì)進展,國土資源實物地質(zhì)資料中心2008年以前共接收匯交的實物地質(zhì)資料5.1萬米,2009、2010年兩年接收的實物地質(zhì)資料為9.9萬米,兩年接收量幾乎是前些年總和的兩倍。地質(zhì)資料社會化服務(wù)水平逐年提升,據(jù)全國地質(zhì)資料館統(tǒng)計,到2012年10月底,通過到館借閱、電話、電子郵件及網(wǎng)站接待閱者共計1122248人次,是2006年(開始提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù))的35倍。二、礦產(chǎn)資源儲量管理改革取得的成效國土資源部成立10多年來,礦產(chǎn)資源儲量管理工作,按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,努力探索新體制下加強礦產(chǎn)資源儲量管理的新路子,改革取得了明顯的成效。同時,由于體制機制多方面的因素,礦產(chǎn)資源儲量管理仍然存在諸多方面的問題,主要是:1.礦產(chǎn)資源儲量評審制度改革的現(xiàn)狀礦產(chǎn)資源儲量管理涉及礦產(chǎn)資源儲量技術(shù)標準、評審程序過程、評審監(jiān)管、儲量登記、儲量統(tǒng)計和評審機構(gòu)、人員及其資質(zhì),儲量地質(zhì)資料的匯交和服務(wù)等管理工作。礦產(chǎn)資源儲量管理覆蓋礦產(chǎn)資源儲量從形成直至消耗的全過程管理,包括礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)和礦山閉坑過程中對礦產(chǎn)資源儲量的管理,是礦政管理工作的核心和基礎(chǔ)。因此,科學(xué)合理的礦產(chǎn)資源儲量管理內(nèi)涵和定位決定了儲量管理的指導(dǎo)思想、管理方式、管理重點等管理工作內(nèi)容。目前在礦產(chǎn)資源儲量管理內(nèi)涵和定位上是存在分歧的,影響了礦產(chǎn)資源儲量管理工作的發(fā)展。國土資源部成立后,原有的礦產(chǎn)資源儲量管理體制、管理制度已被打破,新的有權(quán)威的管理體制和完善的管理制度尚未建立。按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,計劃經(jīng)濟時期實行的礦產(chǎn)資源儲量審批制度,改為采取儲量的評審交由專門的機構(gòu)組織專家,按照技術(shù)標準的要求進行,政府負責(zé)規(guī)定儲量評審的技術(shù)標準,規(guī)范評審的程序,并對儲量評審進行監(jiān)管的思路,建立礦產(chǎn)資源儲量的評審認定制度。2002年,國務(wù)院行政審批制度改革,取消了礦產(chǎn)資源儲量評估師資格認定、評審機構(gòu)資質(zhì)認定、評審結(jié)果認定、工業(yè)指標審批4項職能。在評審認定制度定格為行政審批被取消之后,設(shè)立了目前施行的評審備案制度。礦產(chǎn)資源儲量評審制度的改革,將政府從儲量審批而承擔(dān)的無限責(zé)任中解脫出來,其改革的方向無疑是正確的。但由于管理體制、機制尚未理順,相關(guān)管理制度尚未建立或不完善等,在實際管理中,由于制度的缺失而在儲量評審方面帶來了一系列問題。當(dāng)前承擔(dān)儲量評審工作的機構(gòu)性質(zhì)、經(jīng)費來源呈現(xiàn)多樣化。經(jīng)費來源上,有全額撥款、差額撥款、自收自支的;機構(gòu)性質(zhì)上,有事業(yè)單位、社團管理、公司企業(yè)、中介機構(gòu),有獨立的、掛靠的、派駐的辦事機構(gòu),有法人制、合伙制,某些省評審機構(gòu)尚未取得評審資格,等等,過分強調(diào)其中介服務(wù)的性質(zhì),依靠承接報告評審業(yè)務(wù)求生存發(fā)展,必然會受制于評審委托人,在評審業(yè)務(wù)的市場競爭中,影響其從事評審工作的公正性和權(quán)威性,帶來了管理上的混亂,嚴重影響了評審工作的健康發(fā)展,難以擔(dān)當(dāng)起保護礦產(chǎn)資源的重要責(zé)任。礦產(chǎn)資源儲量評估師執(zhí)業(yè)資格制度,作為一項國家執(zhí)業(yè)資格主管部門認可的執(zhí)業(yè)資格制度,是我國礦產(chǎn)資源儲量管理改革的產(chǎn)物,發(fā)揮了重要作用。礦產(chǎn)儲量評估師執(zhí)業(yè)資格認定職能被取消之后,弱化了對具有資質(zhì)礦產(chǎn)資源評估師的管理,評估師隊伍的數(shù)量和質(zhì)量難以滿足我國礦產(chǎn)資源儲量報告評審工作的需求現(xiàn)狀,當(dāng)然,也影響礦產(chǎn)資源儲量報告評審的質(zhì)量和評審責(zé)任的落實。據(jù)業(yè)內(nèi)專家普遍的反映,近年來,礦產(chǎn)勘查報告、儲量估算報告質(zhì)量的下滑,已經(jīng)到了十分嚴重的程度,偽造基礎(chǔ)資料、編寫假報告已不是個別現(xiàn)象。同時礦產(chǎn)資源儲量監(jiān)管體系不健全,制度力度不夠,已嚴重影響到礦產(chǎn)資源儲量評審機構(gòu)的誠信,也影響了礦產(chǎn)資源儲量管理部門的權(quán)威,危及國家礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的安全。2.礦產(chǎn)資源造林取消的必要性《礦產(chǎn)資源法》修改工作滯后,礦產(chǎn)資源儲量管理法律地位不明確,礦產(chǎn)資源儲量的管理缺乏有效的實施、監(jiān)督手段和法規(guī)支撐。我國礦產(chǎn)資源管理以“一法七令”為準則,但缺少礦產(chǎn)資源儲量管理的規(guī)章?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源法實施細則》明確為行政審批事項,但《國務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批項目的決定》(國發(fā)24號)已將礦產(chǎn)資源儲量審批取消。儲量評審改為程序性備案:礦產(chǎn)資源儲量評審機構(gòu)在完成評審后,將評審意見書和相關(guān)材料報國土資源行政主管部門備案。國土資源行政主管部門就評審機構(gòu)、評審專家及評審程序等進行合規(guī)性檢查,對符合要求的,出具備案證明。儲量報告的真實性以礦業(yè)權(quán)人、報告編制單位的承諾書代替,加之對儲量評審機構(gòu)和礦產(chǎn)資源儲量評估師缺乏行之有效的管理,儲量評審機構(gòu)和礦產(chǎn)資源儲量評估師缺乏誠信,導(dǎo)致大量虛假儲量報告的產(chǎn)生,礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益未能得到很好的保障。3.礦產(chǎn)資源儲量評審單位因國土資源部停止礦產(chǎn)資源儲量評審資質(zhì)審批,個別省份缺少取得正式儲量報告評審資質(zhì)的礦產(chǎn)資源儲量評審單位。也是因國土資源部停止礦產(chǎn)資源儲量評估師注冊登記,不少省份礦產(chǎn)資源儲量評估師人數(shù)少,有青黃不接的現(xiàn)象。而且專職評估師少,絕大部分評估師為兼職;部分在職評估師擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或業(yè)務(wù)工作忙,能參加評審工作的時間較少。4.堅持公正、全面、可靠原則,提高資源儲量評審質(zhì)量資源儲量報告(含礦山儲量年報)的編制、資源儲量評審工作要以公正、全面、真實、可靠為前提。目前,管理部門、地勘單位、評審機構(gòu)、評估師、礦業(yè)權(quán)人等都存在一定的問題。三、礦產(chǎn)資源儲量管理體制轉(zhuǎn)換中的制度矛盾礦產(chǎn)資源儲量管理體制改革以來,國土資源主管部門在礦產(chǎn)資源儲量管理和制度建設(shè)方面做了大量的工作和有益的實踐探索,取得了顯著的成績,但在管理體制轉(zhuǎn)換的新時期,也存在礦產(chǎn)資源儲量管理認識不統(tǒng)一、定位不明、法規(guī)制度建設(shè)滯后、管理體制不順、規(guī)范規(guī)程技術(shù)標準不完善、監(jiān)管不到位等諸多管理制度的問題和矛盾,這是改革發(fā)展中的問題和矛盾,也只能在改革與發(fā)展中不斷解決完善。就當(dāng)前礦產(chǎn)資源儲量管理制度建設(shè)提出如下幾點建議。1.礦產(chǎn)資源儲量的確定性定位在新形勢下,礦產(chǎn)資源儲量管理的定性、定位,直接影響礦政管理的體制和管理制度,對地質(zhì)工作導(dǎo)向也將產(chǎn)生直接影響,因此明確其定性、定位是十分重要和必要的。礦產(chǎn)資源儲量管理涉及面廣,影響因素多,它的準確定性、定位,應(yīng)根據(jù)新形勢下對礦產(chǎn)資源儲量所發(fā)揮的功能和作用的綜合分析加以確定。礦產(chǎn)資源儲量是國家礦產(chǎn)資源資產(chǎn)豐度的集中體現(xiàn);是我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、國家經(jīng)濟安全、民生需求的物質(zhì)保障;是國家規(guī)劃、計劃、地質(zhì)工作發(fā)展戰(zhàn)略、礦產(chǎn)資源政策制定的依據(jù)和宏觀調(diào)控的手段;是礦產(chǎn)資源市場配置的基礎(chǔ),現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)管理、礦產(chǎn)資源有償制度實施的核心條件。根據(jù)當(dāng)前礦政管理現(xiàn)狀和上述情況綜合分析,礦產(chǎn)資源儲量管理的內(nèi)涵是制定規(guī)則,對礦產(chǎn)資源儲量審核、登記、統(tǒng)計、開發(fā)利用全程動態(tài)監(jiān)管、信息披露及服務(wù)管理的總和,礦產(chǎn)資源儲量管理是政府政務(wù),而不是服務(wù)性公益業(yè)務(wù),它在礦政管理體系中總體處于基礎(chǔ)地位,對此應(yīng)有統(tǒng)一、明確的認識。2.切實依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》等法律的相關(guān)規(guī)定,確立黨委我國《憲法》、《物權(quán)法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律都對礦產(chǎn)資源國家所有的屬性做了明確規(guī)定?！兜V產(chǎn)資源法》明確規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬國家所有,由國務(wù)院行使對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)?！钡沁@些年來,有一些地方對此認識產(chǎn)生了一些混亂,甚至認為他們也可代表國家行使所有權(quán),并以防止國有資產(chǎn)流失為名制定了一些與法律規(guī)定不一致的政策,這無疑削弱了國務(wù)院行使所有權(quán)主體的地位。為在市場經(jīng)濟條件下維護礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益,確立國務(wù)院行使國家所有權(quán)的權(quán)威主體地位,必須進一步強調(diào)、貫徹《礦產(chǎn)資源法》等法律的相關(guān)規(guī)定,進一步切實貫徹國發(fā)33號文,即《國務(wù)院關(guān)于整頓礦業(yè)秩序維護國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的通知》,“要充分認識礦產(chǎn)資源屬于國家所有,而不是所在地方或分管部門所有,更不屬小團體所有”等要求?！霸鰪姺ㄖ朴^念,提高執(zhí)法自覺性、嚴格依法行政”。當(dāng)前雖然礦產(chǎn)資源礦政管理的內(nèi)外形勢都發(fā)生了很大變化,但法律沒有修改,礦產(chǎn)資源仍為國家所有,國務(wù)院行使所有權(quán)主體地位沒有變,必須依法行政,必須進一步明確強調(diào)礦產(chǎn)資源屬國家所有、國務(wù)院行使所有權(quán)的主體地位,這是加強有效實施礦產(chǎn)資源儲量管理的基礎(chǔ),是礦產(chǎn)資源儲量管理制度建設(shè)的法規(guī)依據(jù)。根據(jù)我國實際,在堅持上述原則的基礎(chǔ)上,正確處理中央與地方的關(guān)系,按分級管理的原則,劃分中央與地方的管理權(quán)責(zé),充分發(fā)揮地方管理的積極性,同時,從我國政體現(xiàn)實出發(fā),建議在《礦產(chǎn)資源法》修改時,對礦產(chǎn)資源管理實施“中央政府統(tǒng)管與省政府分管相結(jié)合”的意見予以研究。為有效實施礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)一管理,克服當(dāng)前存在的問題,理順管理體制,國土資源主管部門應(yīng)根據(jù)我國實際,吸納過去我國礦產(chǎn)資源儲量管理的歷史經(jīng)驗,研究考慮建立類似于當(dāng)年“全國儲委”那樣專職的礦產(chǎn)資源儲量管理機構(gòu),實施對礦產(chǎn)資源儲量有效的統(tǒng)一管理。3.礦產(chǎn)資源儲量在礦產(chǎn)資源運礦產(chǎn)資源儲量管理部門必須依法行政,法規(guī)建設(shè)跟不上,各項工作不可能從根本上理順,礦產(chǎn)資源儲量管理也就沒有法源依據(jù)。根據(jù)當(dāng)前有法不依、無法可依并存的情況,應(yīng)從以下幾方面加強法規(guī)制度建設(shè)工作。4.礦產(chǎn)資源儲量管理技術(shù)指標的統(tǒng)一礦產(chǎn)資源儲量管理規(guī)程、規(guī)范、技術(shù)標準是衡量礦產(chǎn)資源儲量管理相關(guān)各項技術(shù)指標是否達到國家統(tǒng)一規(guī)定基本要求的尺度,是礦產(chǎn)資源儲量管理的基本手段。建議當(dāng)前急需開展的工作如下:5.地質(zhì)勘查單位建立健全地質(zhì)勘查市場準入和退出機制。加強對地質(zhì)勘查單位資質(zhì)的管理,按照地質(zhì)勘查單位資質(zhì)管理的有關(guān)規(guī)定,嚴格執(zhí)行國家地質(zhì)勘查單位分類分級標準,認真做好地質(zhì)勘查單位資質(zhì)的核定和監(jiān)督管理,嚴格核實地質(zhì)勘查單位的人員、資產(chǎn)、設(shè)備和管理水平,并實行公告制度,保證地質(zhì)勘查單位的整體素質(zhì)及地質(zhì)勘查工作的質(zhì)量與核定的勘查資質(zhì)類別和等級相符。一是實行地質(zhì)勘查資質(zhì)差別化管理。提高勘查市場準入門檻,制定地質(zhì)勘查資質(zhì)類別和級別差別化管理制度。二是嚴肅查處。對地質(zhì)勘查資質(zhì)掛靠、出租,勘查項目轉(zhuǎn)包等違法違規(guī)行為一經(jīng)查實,嚴肅查處。三是建立勘查單位信用體系?？辈閱挝灰訌娦袠I(yè)自律,建立勘查市場信用體系,地質(zhì)勘查管理部門要加強引導(dǎo),如實紀錄勘查單位的業(yè)績和劣績,并在媒體上定期公告,引入新聞輿論監(jiān)督機制。6.建立地質(zhì)勘查合同、法人負責(zé)制度推行全面質(zhì)量管理必須要有組織保證,需要依靠高效、靈敏的信息反饋系統(tǒng),依靠科學(xué)的管理手段。為達到此目的,就必須有一個高效率、運轉(zhuǎn)靈活的組織機構(gòu),這個組織機構(gòu)還必須有權(quán)威性。建議成立地質(zhì)工作質(zhì)量監(jiān)督檢查機構(gòu),負責(zé)各類地質(zhì)勘查項目的質(zhì)量監(jiān)督管理和項目驗收。建立監(jiān)理責(zé)任制。為保證地質(zhì)項目工作進度、質(zhì)量和勘查經(jīng)費的合理、有效使用,有必要設(shè)立項目監(jiān)理機構(gòu)作為第三方介入,以便對項目實施的全過程進行現(xiàn)場監(jiān)管。為了確保地質(zhì)勘查資金效益和成果質(zhì)量,出資人、承擔(dān)人、監(jiān)理人“三位一體”的組織結(jié)構(gòu)模式勢在必行,缺一不可。項目出資人對承擔(dān)人和監(jiān)理人的管理應(yīng)按照“合同管理、法人負責(zé)”的機制運行。在地質(zhì)勘查行業(yè)內(nèi)全面推行地質(zhì)勘查項目監(jiān)理制度,要按照進一步完善市場經(jīng)濟體制的要求,緊緊圍繞監(jiān)理服務(wù)和服從質(zhì)量管理這一基本定位,構(gòu)建地質(zhì)勘查工作各個方面之間相互協(xié)作、相互制約、相互促進的地質(zhì)勘查項目管理體制,增強項目實施過程中的質(zhì)量、安全、投資、進度和成果質(zhì)量的保障力度。(1)礦產(chǎn)資源儲量管理的制度已經(jīng)不適應(yīng)市場發(fā)展的要求隨著市場經(jīng)濟體制的確立,對與新體制不相適應(yīng)的礦產(chǎn)資源儲量管理規(guī)程、規(guī)范、技術(shù)標準,需要根據(jù)我國的特點、過去的管理經(jīng)驗,結(jié)合近年的實踐和對市場經(jīng)濟的思考,不斷完善,按照地質(zhì)工作發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律,每4~5年就需要進行修訂。而現(xiàn)行的規(guī)程、規(guī)范、技術(shù)標準已經(jīng)實施10年以上,在市場經(jīng)濟體制下情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化,隨著市場運行規(guī)則的變化、以及技術(shù)進步的日新月異,現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源儲量管理規(guī)程、規(guī)范、技術(shù)標準有些缺失,有些需補充,有些需修改完善等,已經(jīng)不能適應(yīng)地質(zhì)工作和市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。因此,急需開展并加快規(guī)程、規(guī)范、技術(shù)標準制定修訂,特別是在實踐中反映比較集中的一些問題,諸如分類標準、可行性評價等,應(yīng)作為重點解決。(2)儲量評審管理體系被破題一是礦產(chǎn)資源儲量管理在計劃經(jīng)濟條件下得到完善,形成了一套嚴密的管理體系。機構(gòu)改革后,原來的儲量評審管理體系被打破,又由于礦產(chǎn)資源法律法規(guī)不健全,還未形成適應(yīng)新時期其基礎(chǔ)性地位的儲量評審管理體系,面臨深化改革的任務(wù)。二是地質(zhì)勘查工作中重審批、輕監(jiān)管,質(zhì)量監(jiān)督管理機制尚未完善,勘查過程中遺留的問題在儲量評審中無法解決。三是地質(zhì)勘查資質(zhì)管理不到位,掛靠、轉(zhuǎn)包情況較多。(3)虛假投入的風(fēng)險由于礦業(yè)市場投資多元化,地質(zhì)工作市場化,投資者往往不愿意冒勘查投入的風(fēng)險,又不了解礦產(chǎn)勘查行業(yè)的質(zhì)量要求,一味強調(diào)不切合實際的少投入,受利益驅(qū)使,出現(xiàn)了種種弄虛作假的情況。個別企業(yè)根據(jù)利益需要,刻意將儲量做大或做小。(4)設(shè)計及施工質(zhì)量標準不適應(yīng)一是部分地質(zhì)勘查單位受利益驅(qū)動,什么項目都能接,什么事情都能干,且不能嚴格執(zhí)行有關(guān)規(guī)范和標準,勘查成果質(zhì)量得不到保證。二是對各級地礦行政主管部門出臺的一些新政策、規(guī)定不了解。三是設(shè)計前未進行實地踏勘,對以往地質(zhì)勘查工作完成的工作量和取得的成果反映不全,工程布置不合理,設(shè)計依據(jù)不充分,導(dǎo)致勘查項目一實施就調(diào)整工作任務(wù)。四是施工中不遵循地質(zhì)勘查工作普遍原則,不按設(shè)計施工,工程布置隨意性大。不遵守有關(guān)操作規(guī)程,樣品采集、測試、分析結(jié)果不符合要求。對工業(yè)指標特別是特殊工業(yè)指標認識不足,隨意變動。五是煤炭勘查中對物探測井工作不重視,測井工作質(zhì)量差或不作測井工作。六是工作區(qū)內(nèi)對礦床勘查評價不完整,導(dǎo)致大面積無地質(zhì)工作的空白區(qū);或礦體工程控制不夠,部分礦體地表為單工程控制,礦體延伸也是單工程控制,給總體評價帶來很大的缺陷。七是個別勘查單位采取極不負責(zé)任的態(tài)度,在工作量、資料、測試成果、工作時間等方面弄虛作假、胡編亂造,成果報告存在弄虛作假現(xiàn)象。八是儲量報告內(nèi)容不全面,編寫不嚴謹,重點不突出,報告內(nèi)容很多雷同,沒有變化,機械套用他人成果,復(fù)制內(nèi)容多。九是地質(zhì)技術(shù)人員因素是一個不容忽視的問題,目前不少地質(zhì)勘查工作任務(wù)過飽和,地質(zhì)技術(shù)人員工作負荷大,以降低質(zhì)量獲取速度和效益。(5)專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理一是評審時間有限,大型報告的評審會多數(shù)只安排半天時間,小型報告一天要審好幾個,評審質(zhì)量有所欠缺。二是有些省份儲量評估師數(shù)量少,評估師隊伍專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,儲量評估師總體上年齡偏大,相當(dāng)部分評估師是單位領(lǐng)導(dǎo),有些評估師根本就沒時間參加評審。三是個別儲量評估師不負責(zé)任,曲意迎合礦業(yè)權(quán)人、報告編制單位的意圖。四是評審機構(gòu)自身專業(yè)力量薄弱,對標準的理解、把握和執(zhí)行的程度不盡統(tǒng)一。五是評審機構(gòu)、儲量評估師對評審資料的真實性和準確性只能依據(jù)送審單位的承諾書來認定,而“承諾書”中人為處理的因素較多,限于人力、財力,根本沒有足夠的時間和精力進行野外踏勘調(diào)查或現(xiàn)場核實。(1)關(guān)于《礦產(chǎn)資源法》的修改建議《礦產(chǎn)資源法》是礦產(chǎn)資源儲量管理的法源,現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》有許多方面已不能適應(yīng)當(dāng)前礦產(chǎn)資源儲量管理所面臨的形勢,加快《礦產(chǎn)資源法》的修改已是十分緊迫的工作,這也是各方面的共識與要求。(2)建立礦產(chǎn)資源儲量管理體系根據(jù)礦產(chǎn)資源儲量管理的重要性和涉及面廣的特點,有必要啟動制定《礦產(chǎn)資源儲量管理條例》,對礦產(chǎn)儲量管理性質(zhì)、定位、任務(wù)、管理、監(jiān)督、標準、協(xié)調(diào)等方面作出明確界定與要求,把礦產(chǎn)資源儲量管理納入法制化軌道。(3)完善礦產(chǎn)資源和礦政管理的法律法規(guī)礦產(chǎn)資源儲量管理是一項專業(yè)技術(shù)性、法制性都很強的社會管理工作,貫穿于礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用、管理和礦業(yè)權(quán)價款處置等全過程,是優(yōu)化資源配置和完善礦政管理的關(guān)鍵性基礎(chǔ)工作,又是為國家掌控資源家底、保護與合理高效利用,維護國家資源性資產(chǎn)