政策跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)與內(nèi)容界定探究

當(dāng)前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和制度轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，面臨著國內(nèi)外發(fā)展變化帶來的一系列挑戰(zhàn)和機(jī)遇，各種民生問題日益突出。在新時(shí)代環(huán)境日益復(fù)雜多變的背景下，必須繼續(xù)加強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)政府決策審計(jì)服務(wù)工作，更加關(guān)注國家政策民生，開展經(jīng)濟(jì)政策問題跟蹤審計(jì)，促進(jìn)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和整個(gè)社會(huì)的快速穩(wěn)定發(fā)展，走出一條中國特色社會(huì)主義的審計(jì)道路。一、政策跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)內(nèi)涵目前，跟蹤審計(jì)工作的有效實(shí)施依然處于探索階段，相對(duì)一致的基礎(chǔ)內(nèi)涵并未形成，部分學(xué)者認(rèn)為政策的合理審計(jì)框架的定義性能跟蹤結(jié)果，也應(yīng)該完善相關(guān)元素的特點(diǎn)，構(gòu)成審計(jì)方法，有效的政策跟蹤結(jié)果框架基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地考慮基本的組成部分現(xiàn)有政策有效性跟蹤過程審計(jì)方法的特點(diǎn)。首先，從政策的目的和性質(zhì)的角度實(shí)現(xiàn)跟蹤實(shí)現(xiàn)審計(jì)，它屬于政府審計(jì)免疫行為，它的目的應(yīng)該首先專注于實(shí)現(xiàn)預(yù)防工作，防止出現(xiàn)偏差的項(xiàng)目或重大項(xiàng)目實(shí)施，并確保相關(guān)政策的及時(shí)執(zhí)行。其次，從政策落地跟蹤審計(jì)的具體內(nèi)容來看，其目標(biāo)重點(diǎn)應(yīng)是黨的國家政策和省市政府其他重要政策的有效落實(shí)。最后，從政策動(dòng)態(tài)跟蹤審計(jì)服務(wù)的具體發(fā)展和時(shí)間來看，它可能是最后政策動(dòng)態(tài)跟蹤審計(jì)服務(wù)，其業(yè)務(wù)最早實(shí)施的時(shí)間應(yīng)為政策文件制定和發(fā)布后一周，或者相關(guān)政策實(shí)施后的一段時(shí)間。從這個(gè)意義上說，政策執(zhí)行的以下審計(jì)和審計(jì)是指，政府部門促進(jìn)下級(jí)政黨實(shí)現(xiàn)科學(xué)、客觀的評(píng)價(jià)和政府部門制定完善的具體政策，防止或限制政策執(zhí)行中的分歧，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)政策文件執(zhí)行情況的監(jiān)督，審計(jì)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠根據(jù)國家具體社會(huì)政策的規(guī)定，對(duì)國家發(fā)展規(guī)劃過程中的情況進(jìn)行及時(shí)干預(yù)，對(duì)整個(gè)過程的審計(jì)和監(jiān)察進(jìn)行調(diào)查是經(jīng)濟(jì)審計(jì)的另一種形式。二、政策跟蹤審計(jì)的主要特點(diǎn)(一)階段特點(diǎn)政策跟蹤審計(jì)在宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行過程中，要貫穿于政策執(zhí)行的整個(gè)過程，由于具體的經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行時(shí)間跨度相當(dāng)大，在實(shí)踐中往往會(huì)有調(diào)整或變化等，因此決定實(shí)施政策分析跟蹤審計(jì)結(jié)果，具有很多階段性特征。為了快速適應(yīng)新特征，需要在及時(shí)、全面掌握最新政策的規(guī)律性變化的基礎(chǔ)上，根據(jù)政府部門當(dāng)前提出的政策執(zhí)行問題，選擇最直觀可以全面反映當(dāng)前客觀經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)狀況的典型審計(jì)載體，作為最佳切入審計(jì)研究的切入點(diǎn)，并提出階段性意見。通過目前新政策的實(shí)施跟蹤審計(jì)過程，在有效的前提下促進(jìn)相關(guān)政策的連續(xù)操作，提高地位，審計(jì)可以提升一層一層地跟蹤目標(biāo)，促進(jìn)審計(jì)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)更加完美，更加標(biāo)準(zhǔn)化的管理操作。(二)全面特點(diǎn)那些屬于直接和相關(guān)中央民生政策調(diào)整，或直接影響政府實(shí)施政策上面的各種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真按照民生活動(dòng)做系統(tǒng)的分類和整理總結(jié)?？紤]采用定量統(tǒng)計(jì)加抽樣審計(jì)研究的統(tǒng)計(jì)綜合方法，如實(shí)記錄審計(jì)報(bào)告對(duì)上述報(bào)告的階段性成果,及上述經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施效果和具體工作的總體意見。與中國現(xiàn)代審計(jì)相比,傳統(tǒng)的審計(jì)方法在經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入和支出的民生政策影響,跟蹤分析抽樣審計(jì)項(xiàng)目,需要特別注意的有效實(shí)施審計(jì),以反映其經(jīng)濟(jì)政策或?qū)崿F(xiàn),使績(jī)效具有有效性和盈利性，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論和分析相關(guān)程序的符合性，并發(fā)表合理的內(nèi)部審計(jì)咨詢意見。因此，審計(jì)監(jiān)督還應(yīng)采用動(dòng)態(tài)跟蹤績(jī)效審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量評(píng)價(jià)報(bào)告的綜合研究設(shè)計(jì)方法，堅(jiān)持在盡可能客觀分析的基礎(chǔ)上充分展現(xiàn)解決實(shí)際問題的前提，通過實(shí)踐進(jìn)一步科學(xué)調(diào)查和分析，找到深層次問題的根本原因，對(duì)解決問題提出最具體的合理化和改進(jìn)建議。(三)專業(yè)特點(diǎn)政府審計(jì)體系獨(dú)特強(qiáng)大的專業(yè)信息平臺(tái)和科技手段優(yōu)勢(shì)，在組織或跨領(lǐng)域、跨單位、跨行業(yè)實(shí)施，核查和管理監(jiān)督檢查可以隨時(shí)隨地從各種審計(jì)服務(wù)對(duì)象系統(tǒng)中實(shí)時(shí)進(jìn)行，因?yàn)閿?shù)量巨大，各種信息的動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)變化迅速。這些各種各樣的審計(jì)服務(wù)對(duì)象信息無疑是政府系統(tǒng)審計(jì)局所擁有的最大的數(shù)據(jù)資源。政府決策審計(jì)制度可以借助信息分析和審計(jì)手段，對(duì)重大決策、重大項(xiàng)目、重大資金、資源利用效果及其相關(guān)環(huán)節(jié)如權(quán)力的合理配置、制約行使結(jié)果和社會(huì)責(zé)任主體履行職責(zé)情況，分析實(shí)體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的結(jié)果和相關(guān)政策。深入分析可能產(chǎn)生各種問題的根本原因。三、政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)容界定(一)科學(xué)性審計(jì)(1)確定所有的群體參與決策和決策評(píng)審政策，是否采取廣泛的決策的原則，結(jié)合專業(yè)工作，檢查政策是否已經(jīng)通過民主程序，如：征求有關(guān)人大代表的建議，全國政協(xié)專職委員，以及提前咨詢和評(píng)估機(jī)構(gòu)。(2)主要審核政策目標(biāo)的選擇是否正確合理，即確定政策目標(biāo)的制定是否與國家綜合治理體系目標(biāo)布局的實(shí)現(xiàn)相一致，是否存在一定的滯后性。(3)具體政策方向客觀合理穩(wěn)定，調(diào)控措施基本內(nèi)容明確合理，即確定經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策提出是否要對(duì)某一階段國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理的重要目標(biāo)進(jìn)行匹配調(diào)適，并且應(yīng)該有一系列可行的制度運(yùn)行的具體措施。(4)政策依據(jù)的具體目標(biāo)取向和政策執(zhí)行的調(diào)控手段是否堅(jiān)持兩者的統(tǒng)籌考慮，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的其他政策取向是否存在一定的矛盾關(guān)系或結(jié)構(gòu)性沖突，即：具體的經(jīng)濟(jì)政策方向必須與經(jīng)濟(jì)環(huán)境嚴(yán)格結(jié)合。(5)關(guān)注政策實(shí)施和調(diào)控力度是否適當(dāng)，即在政府審計(jì)實(shí)施中財(cái)政調(diào)控措施力度是否過晚或不足；從而適當(dāng)減少或及時(shí)消除對(duì)財(cái)政調(diào)整政策實(shí)施的無效監(jiān)督或影響。如家電下鄉(xiāng)實(shí)行財(cái)政定額補(bǔ)貼政策等具體目的的政策設(shè)定，應(yīng)增加以擴(kuò)大內(nèi)需、改善保障我國人民生活、促進(jìn)加快社會(huì)主義新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)具體政策效果等方面的工作，還明確規(guī)定家電補(bǔ)貼范圍的實(shí)施規(guī)模和比例，以及實(shí)施的具體時(shí)間和范圍的要求。因此，也可以確定政策目標(biāo)和調(diào)整措施的范圍較為明確穩(wěn)定，調(diào)控和實(shí)施力度適中。(二)執(zhí)行性審計(jì)政策措施和相關(guān)配套優(yōu)惠措施出臺(tái)后，如何評(píng)價(jià)政策實(shí)施效果，也是政策實(shí)施后續(xù)檢查和審計(jì)監(jiān)督的關(guān)鍵內(nèi)容。(1)負(fù)責(zé)政策實(shí)施后項(xiàng)目實(shí)施財(cái)務(wù)進(jìn)度的審核。包括政策出臺(tái)前后相關(guān)資金執(zhí)行情況、主體項(xiàng)目完成情況和建設(shè)完成情況，以及項(xiàng)目資金預(yù)算實(shí)際撥付金額和具體使用情況報(bào)告。(2)主要監(jiān)督檢查項(xiàng)目反映政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的執(zhí)行情況。根據(jù)政策規(guī)模的不同，綜合經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可以進(jìn)一步分為一般微觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，綜合經(jīng)濟(jì)指標(biāo)包括全國全年社會(huì)名義國內(nèi)生產(chǎn)總值單位、進(jìn)出口總額、失業(yè)社會(huì)消費(fèi)品批發(fā)和零售，小到某個(gè)地方去年全年的財(cái)政收入，公司年銷售額主要業(yè)務(wù)的進(jìn)口總量等大致可以用作直接判斷基礎(chǔ)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)策略。(3)全面檢查全年國家重大經(jīng)貿(mào)政策落實(shí)情況。包括相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)保障政策、土地政策、民生政策、環(huán)境政策等，注意政策項(xiàng)目的政策實(shí)施是否完全符合國家整體政策的相關(guān)重大政策，是否有助于推動(dòng)國家戰(zhàn)略相關(guān)重大政策的最終落實(shí)。當(dāng)然，根據(jù)政府具體主要政策目標(biāo)的內(nèi)容，政策重點(diǎn)的主要重點(diǎn)也可能有所不同。(三)公平性審計(jì)優(yōu)惠政策本身能否被廣大人民群眾所接受，取決于政策對(duì)象本身的價(jià)格是否公平合理。一般來說，如果政策項(xiàng)目的最終實(shí)施對(duì)象能夠感覺到政策內(nèi)容是公開、公平、公正的，他們就更容易接受。否則，即使政策以強(qiáng)制的形式實(shí)施，也不可避免地會(huì)遇到政策對(duì)象本身的心理阻力。審計(jì)程序公正的政策時(shí)，應(yīng)該特別注意如何預(yù)防個(gè)別部門和機(jī)構(gòu)尋求自己的利益在政策制定的過程中，形成和實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致行政壟斷或者行政部門的任意執(zhí)法欺詐。如上文規(guī)定的家電下鄉(xiāng)政策，農(nóng)民需要在當(dāng)?shù)卣付ǖ牡胤缴暾?qǐng)購買一款產(chǎn)品的經(jīng)銷商，以符合當(dāng)?shù)貤l件的標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)購買家電相關(guān)產(chǎn)品并給予價(jià)格補(bǔ)貼，直接補(bǔ)貼優(yōu)惠政策項(xiàng)目對(duì)象固定條件的農(nóng)村的農(nóng)業(yè)戶口人員，和優(yōu)惠政策受益對(duì)象直接補(bǔ)貼條件滿足所有上述的標(biāo)準(zhǔn)，因此，可以進(jìn)一步判斷補(bǔ)貼政策本身的公平性。(四)績(jī)效性審計(jì)審計(jì)目標(biāo)主要是通過檢查確定政策實(shí)施階段的實(shí)施效果。(1)確認(rèn)在政策項(xiàng)目實(shí)施過程中是否能收到計(jì)劃好的政策實(shí)施效果報(bào)告；(2)定期檢查政策實(shí)際執(zhí)行階段實(shí)際支出資金的使用成本，是否存在超出預(yù)定比額的政策預(yù)算或限制因素；(3)結(jié)合預(yù)算成本收入和預(yù)期收入這兩個(gè)基本方面，綜合評(píng)價(jià)政策計(jì)劃實(shí)施效果。四、政策跟蹤審計(jì)的開展要點(diǎn)(一)革新文化結(jié)構(gòu)基層審計(jì)專業(yè)人員也要加強(qiáng)審前準(zhǔn)備工作，在審查中注重培訓(xùn)，特別要注意關(guān)鍵目標(biāo)、任務(wù)、措施的落實(shí)、階段性成果的評(píng)價(jià)等條件；做好專業(yè)人才儲(chǔ)備的引進(jìn)工作，積極幫助引進(jìn)法律、會(huì)計(jì)管理等相關(guān)學(xué)科的專業(yè)人才，匯聚智慧，共同提高。組織和指導(dǎo)審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)真、系統(tǒng)地學(xué)習(xí)和了解國家憲法、國家和省的重大政策和文件以及各種法律法規(guī)，全面培養(yǎng)和提高審計(jì)人員的社會(huì)主義基本法律意識(shí)和能力，堅(jiān)持依法對(duì)審計(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。應(yīng)該加強(qiáng)資源共享，收集和整理發(fā)行的主要政策和措施，按照省，城市進(jìn)行排序，及時(shí)分享，所以這一政策跟蹤審計(jì)可以把握大局，突出重點(diǎn)和地方特色，逐步提高審計(jì)人員開展政策跟蹤審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)和綜合分析能力。(二)規(guī)范審計(jì)制度跟蹤審計(jì)對(duì)行為的規(guī)范必須統(tǒng)一規(guī)范更好，跟蹤審計(jì)工作實(shí)踐和認(rèn)真全面客觀的調(diào)查總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，為了有效避免再次發(fā)生跟蹤審計(jì)違法案件的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)盡快著手研究如何制定一套國內(nèi)比較統(tǒng)一和科學(xué)的跟蹤審計(jì)體系管理方法，詳細(xì)規(guī)定跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的相關(guān)操作程序。具體來說，它必須包括流程的標(biāo)準(zhǔn)化和與各個(gè)管理重要階段相關(guān)的操作，如計(jì)劃、項(xiàng)目審批和實(shí)施跟蹤。其中，實(shí)施跟蹤管理的主要方式、跟蹤審計(jì)業(yè)務(wù)通知的受理和出具、審計(jì)結(jié)果報(bào)告、備案、書面意見材料交流等組織要求在暫行辦法中應(yīng)得到統(tǒng)一和規(guī)范。從我國政府對(duì)現(xiàn)行內(nèi)部審計(jì)制度多年的實(shí)踐出發(fā)，想使現(xiàn)行政策審計(jì)法律體系建設(shè)在實(shí)踐中更符合我國專門立法的現(xiàn)狀，審計(jì)人員還應(yīng)提出加強(qiáng)對(duì)公共環(huán)境政策問題的審計(jì)監(jiān)督，將其納入考慮國家政策對(duì)審計(jì)立法發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)。(三)提前明確關(guān)系政策目標(biāo)總體制定和實(shí)施中的實(shí)質(zhì)性問題，在具體行政項(xiàng)目的實(shí)際情況和基金組織機(jī)制的持續(xù)、有效、穩(wěn)定運(yùn)行中，是不能客觀、準(zhǔn)確地反映出來的。在政策實(shí)施效果及后續(xù)實(shí)施項(xiàng)目跟進(jìn)方面，資本運(yùn)營之間的密切合作關(guān)系，也促使政府后續(xù)基金跟蹤項(xiàng)目審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)集團(tuán)需求的實(shí)現(xiàn)，要善于通過單一目的審計(jì)結(jié)果分析研究，并解決相關(guān)政策有效運(yùn)行審計(jì)的總體情況項(xiàng)目一致性分析與解決問題的項(xiàng)目結(jié)果匹配一致性，并擅長(zhǎng)項(xiàng)目，能夠有效地通過政府與下級(jí)同步結(jié)果跟蹤項(xiàng)目對(duì)實(shí)施情況的審計(jì)結(jié)果，充分反映政策實(shí)施的發(fā)展或?qū)嵤┑恼麄€(gè)操作過程，這項(xiàng)工作的實(shí)際面臨和弱點(diǎn)，以及這項(xiàng)工作所涉及的政策影響最終標(biāo)志著相關(guān)的實(shí)際工作情況。(四)優(yōu)化組織方式審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)將更加密切地在審計(jì)重要業(yè)務(wù)領(lǐng)域、重點(diǎn)單位、重點(diǎn)問題、執(zhí)法關(guān)鍵環(huán)節(jié)、決策關(guān)注的總綱指導(dǎo)、群眾關(guān)注的方面，把相關(guān)政策措施作為審計(jì)檢查監(jiān)督的重點(diǎn)任務(wù)和專項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行研究，扎實(shí)跟蹤和分析審計(jì)工作中的重大政策研究。牢固樹立國家綜合目標(biāo)“一體化”審計(jì)體系理念，優(yōu)化政策跟蹤與審計(jì)組織運(yùn)行模式，積極為重大政策問題跟蹤和審計(jì)體系、重大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專項(xiàng)財(cái)務(wù)審計(jì)、公共基礎(chǔ)設(shè)施投資績(jī)效審計(jì)、民生項(xiàng)目審計(jì)機(jī)制全面深度融合。根據(jù)上級(jí)政府部門、局印發(fā)的有關(guān)意見，及時(shí)研究制定專項(xiàng)審計(jì)改進(jìn)方案，明確政策、審計(jì)方法、審計(jì)評(píng)價(jià)報(bào)告模板制作工作內(nèi)容，充分利用審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，并結(jié)合審計(jì)業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查檢查方式，推廣應(yīng)用好大數(shù)據(jù)分析，成為一體。加大力度，提高地方政策跟蹤、評(píng)價(jià)、審計(jì)、檢查工作的整體工作、效率和質(zhì)量。(五)選擇適宜時(shí)機(jī)在選擇政策進(jìn)行跟蹤審計(jì)時(shí)，必須準(zhǔn)確選擇審計(jì)干預(yù)的時(shí)間點(diǎn)，即必須及時(shí)把握政策制定和實(shí)施等一系列活動(dòng)的第一重要階段。政策審計(jì)一般應(yīng)從政策服務(wù)于全國整體宏觀治理的角度出發(fā)，制定并實(shí)施政策以落實(shí)跟蹤政策審計(jì)所包含的總體目標(biāo)，然后根據(jù)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的要求進(jìn)行審計(jì)。目標(biāo)、需求和現(xiàn)有的審計(jì)資源和功能被集成，以確定干預(yù)的最佳審計(jì)時(shí)間。政府是否應(yīng)該開始制定政策干預(yù)之前,政策制定和實(shí)施是否應(yīng)該開始干預(yù)后,決策是否應(yīng)該干預(yù)后一段時(shí)間,或從其他異?；蛘叩膶?shí)施,新的戰(zhàn)略選擇,應(yīng)在保證基本前提的前提下,提供盡可能多的干預(yù)點(diǎn)，以滿足政府審計(jì)工作目標(biāo)的要求，減少政府審計(jì)人力資源的消耗。在政策的跟蹤或?qū)徲?jì)和探索這一階段，建議對(duì)其政策干預(yù)點(diǎn)上最好能夠選擇真正開始于政策執(zhí)行點(diǎn)的干預(yù)，對(duì)某一事件由其早期政策實(shí)施到具體政策的及時(shí)干預(yù)，能夠及時(shí)為自己的后續(xù)政策及時(shí)選擇和介入經(jīng)驗(yàn)。(六)注重資金使用(1)向金融機(jī)構(gòu)提供有關(guān)國家基礎(chǔ)設(shè)施，或重大設(shè)施項(xiàng)目融資服務(wù)的信息情況，確定政府信貸資金安排和優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)布局服務(wù)營運(yùn)資金是否正常，一些以棚戶區(qū)住房改革試點(diǎn)金融服務(wù)支持為重點(diǎn)內(nèi)容的行業(yè)領(lǐng)域，如：建設(shè)項(xiàng)目是普遍存在的項(xiàng)目融資程序困難、費(fèi)用昂貴和復(fù)雜的實(shí)際問題，是否存在銀行利用閑置政府重點(diǎn)扶持建設(shè)項(xiàng)目