農村土地流轉疑難法律問題

1、農村土地流轉疑難法律問題,中國農村土地制度改革的形成軌跡可歸結為實踐先行-政策指導-法律兜底的三部曲模式：基于農民基層實踐而萌芽的制度創(chuàng)新獲得國家認可后，先通過政策文件進行指導和推廣，政策在實踐中不斷完善后再由法律給予明確。,黨的十八大：堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力，發(fā)展農民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經營，構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經營體系。,十八屆三中全會：加快構建新型農業(yè)經營體系。堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展

2、的農業(yè)經營方式創(chuàng)新。堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發(fā)展壯大集體經濟。穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營。,一、農村土地承包經營權和宅基地使用權流轉的特點與問題 特點： 1、流轉態(tài)勢迅猛 2、流轉區(qū)域不平衡 3、流轉呈多元化特色 （1）流轉主體多元 （2）流轉方式多元 （3）流轉渠道多元 （4）流轉模式多元 4、行政助推作用明顯,問

3、題： 1、流轉規(guī)范性有待提升 2、流轉市場發(fā)育不全 3、服務監(jiān)管定位不準 4、侵害農民利益的現象依然存在,關于不規(guī)范性的案例 當事人簽訂合同時，合同條款應當明確具體，便于履行。合同生效后，當事人就質量、價款或者報酬、履行地點等內容沒有約定或者約定不明確的，可以協(xié)議補充；不能達成補充協(xié)議的，按照合同有關條款或者交易習慣確定。本案所涉合同為土地承包經營合同，承包經營的土地范圍應當明確，以便于履行。然而2002年簽訂的兩份土地承包經營合同中，沒有約定所涉土地的四至，之后并未協(xié)議補充，也無法按照合同有關條款或者交易習慣確定所涉土地的四至范圍。由于當事人雙方對此存在根本分歧，故田XX作為主張土地承包經營

4、權的一方，應對其主張承包經營的土地范圍負舉證責任。雖然其提供了公證書，但僅證明XX桑蠶場的占地總面積、所謂“XX門窗”圍墻工程占用土地范圍等，尚不能充分證明XX桑蠶場上述土地均為其承包經營。,二、土地承包經營權流轉糾紛的特點 1、案件數量總體平穩(wěn)，但隨地區(qū)差異而有所不同 2、土地承包經營權流轉糾紛呈現多元化 （1）糾紛主體趨于多元化。 A.流轉受讓方呈現出從本村農戶向村外個人及企業(yè)發(fā)展的趨勢。 B.原告與被告發(fā)展趨勢 農村土地流轉糾紛的訴訟主體原告方以個人及農戶居多，占到92.0%。被告方以個人、農戶居多，占64.2%；村委會、村民小組占33.3%,（2）利益訴求趨于多樣化。 無論是發(fā)包方還是

5、承包方，抑或是流入方均為獨立的主體，分別代表著各自的利益，有著不同的利益訴求。加之不同的流轉類型、不同的流轉環(huán)節(jié)等均易使得法律關系多樣化。而且農民作為特殊的群體，糾紛中有時還會表現出難以調和、對抗加劇等特征。 （3）糾紛類型趨于多樣化。 早期，土地承包經營權流轉方式主要為代耕、代種，而且一般不發(fā)生流轉費用，甚至流出方還向流入方支付一定的費用。而由于惠農政策連續(xù)出臺、土地價值不斷攀升，轉讓、轉包、出租、互換等方式逐漸增多。隨著經濟發(fā)展結構日益復雜，又逐步擴展到股份合作、托管、抵押等方式。而訴訟作為經濟發(fā)展變遷晴雨表功能也隨之顯現。相應地，早期的代耕、土地確權、索回土地承包經營權的糾紛，逐漸擴大到

6、轉讓、轉包、出租、互換、合作、托管等糾紛形式。,3、糾紛呈現出群體性、類型化 相同地區(qū)的糾紛因經濟發(fā)展水平、地理、文化等因素，往往具有相似性。相似性糾紛主要體現在利益的同質性上。那么，相似案件的處理結果也自然與眾多主體的切身利益相關。如村民資格的確定標準、征地補償標準、集體流轉或者委托村委會、鎮(zhèn)政府流轉等牽涉的主體眾多的糾紛案件。無論是集體訴訟，還是一戶訴訟，在利益面前，對法院集體施壓的情形較為常見。其特點往往是一起案件，一批糾紛、一人訴訟，多人觀望。庭審時旁聽群眾多，新聞媒體關注多，處理不當，會對其他持觀望態(tài)度的集體經濟組織成員產生示范作用，可能引起聚眾上訪等群體性事件，不利于社會穩(wěn)定。,4

7、、案件調解難，判決率較高，執(zhí)行難度大 我國農村目前尚未建立完善的社會保障制度，相對于一般性財產，土地有著極端重要性。加之，農民對土地懷有樸素而深厚的感情，盡管世事變遷，寧舍寸金，不舍寸土、三十畝地一頭牛的觀念仍根深蒂固。因此，面對利益巨大的土地流轉糾紛，尤其涉及土地承包經營權分配的村民資格認定、農房買賣、拆遷補償時，當事人情緒對立，調解難度較大。而且，以判決形式結案的，往往案結事未了。相應地，案件的服判息訴率較低。土地承包經營權、宅基地使用權流轉案件，一審的上訴率接近20，而同期民商事案件的上訴率基本在7以下。另外，土地流轉糾紛案件中，作為爭議標的物的土地是特定物，如已發(fā)包完畢后，即使法院判決

8、集體經濟組織重新向失地農民發(fā)包土地，執(zhí)行也將十分困難。,土地征收利益分配糾紛案件中，已經分配完畢的情況下，重新再分配將減少其他大多數成員的利益，也受到多數村民的集體抵制。另外，村民小組或村委會違法發(fā)包引起的糾紛中，村民小組或村委會還承擔農村公共事務管理的角色，實質上處于相對強勢的地位，因此，對其不利的判決難以執(zhí)行。土地承包經營權和宅基地使用權流轉糾紛裁判的執(zhí)行率不足10%。,三、土地承包經營權流轉案件的司法困境 1、裁判尺度難統(tǒng)一 由于糾紛涉及的問題沒有明確的法律規(guī)定，法官認識存在分歧，甚至存在認識誤區(qū)，導致執(zhí)法不統(tǒng)一。如此，相同或者類似案件，因地域不同，其裁判結果大相徑庭，損害了司法的公信力

9、。當前，分歧較大的土地承包經營權糾紛主要集中在如村民資格的確認、土地承包經營權的抵押、繼承和入股等案件類型上。就村民資格的確認問題來說，隨著城市化推進，戶籍制度和農村社區(qū)股份化改革，社員和村民的身份發(fā)生了變化，戶籍在村的村民不一定是社員，是社員的又不一定是村民。由于沒有社員資格界定的規(guī)范表述，造成基層在處理農村土地承包經營權、宅基地和土地征收補償費、集體收益分配等問題時難以操作，引發(fā)了一系列矛盾和糾紛。,實踐中，圍繞以下特殊群體容易引發(fā)是否具有集體經濟組織成員資格的爭議：（1）通過合法的準遷手續(xù)遷入，且已履行了本村村民的相關義務的外遷戶；（2）與城鎮(zhèn)職工結婚、但因戶口不能遷入城鎮(zhèn)而將戶口保留在

10、原籍的婦女；（3）在高校就讀的學生；（4）服刑人員；（5）現役軍人；（6）養(yǎng)子女；（7）未成年和超生子女；（8）外掛戶。對此問題，各地法院的實際做法不一，審判實踐中把握標準也存在分歧。就農嫁女的村民資格而言，浙江法院則存在三種模式：一是麗水法院采取政府確認資格前置原則；二是舟山法院尊重基層政府直接分配份額的做法；三是溫州法院依法認定農嫁女是否享有村民成員資格。而安徽法院基本上不予干預，一般尊重村民意思自治和村民決議。（無明確規(guī)定）,2、糾紛受理通道尚不順暢 黨的十八屆四中全會決定，改革人民法院案件受理制度，要求切實保障當事人起訴權，對符合民事訴訟法規(guī)定的起訴條件的，切實做到有案必立，有訴必理。

11、其實質在于強化人民法院保障當事人訴權的意識，切實保障當事人訴訟權利。最高人民法院關于適用中華人民共和國民事訴訟法的解釋第208條作了相應的規(guī)定：人民法院接到當事人提交的民事起訴狀時，對符合民事訴訟法第119條、第124條規(guī)定條件的起訴，應當登記立案；對當場不能判定是否符合起訴條件的，應當接收起訴材料，并出具注明收到日期的書面憑證。需要補充相關材料的，人民法院應當一次性告知當事人。在補齊相關材料后，應當在七日內決定是否立案。然而，現實中，除法律或者司法解釋明確規(guī)定不予受理的案件外，涉及農嫁女村民資格認定及群體性、政策性或者政府試點工作等土地承包經營權或者宅基地使用權的糾紛，許多法院不予受理或者駁

12、回起訴。,從浙江法院統(tǒng)計數據來看，占比3.5左右涉農村土地民事糾紛案件的結案方式為裁定駁回起訴。從安徽省部分基層法院來看，占比更高。未實際獲得承包土地的農戶以承包合同糾紛、承包經營權侵權糾紛為由訴至法院，而實際上屬于土地承包經營權確權糾紛或者承包經營權取得糾紛的案件。而土地征用補償糾紛是否屬于民事案件受理范圍，各地也做法不一。出現這些情況的原因在于：一則法律規(guī)定不清，或者有反復，法律精神吃不透；二則法院不宜介入政府行為；三則有的糾紛受理后無法處理，更無法執(zhí)行。比如，法院在解決群體性糾紛時往往力不從心，仍得借助政府或者其他社會力量，解決不好還會成為信訪難題。因此，有的法院索性不予受理。在這種情形

13、下，相關糾紛無法通過司法途徑解決，相關主體的權益也無法通過司法途徑得到保護或救濟。,3、法院在農戶心目中的認同度有待提升 通過村委會調解解決的占67.19%,農戶自行協(xié)調解決的占19.13%,向人民法院提起訴訟或上訪解決的分別為1.09%和1.56%。 受傳統(tǒng)觀念的影響,農民對訴訟有抵觸情緒,并且在求助于訴訟時還面臨著經濟上的困難。發(fā)生土地糾紛時，農民進行訴訟的意愿遠低于請村委會和政府處理的意愿。,隨著農村經濟體制改革的深化和土地承包經營權流轉的推進，土地承包經營權構成和權能不斷演進，逐漸形成了農地所有權、承包權和經營權三權分離原則。即在家庭承包制的制度框架下,將農地產權結構分解為三種權利：集體所有權、土地承包權和土地經營權(使用權)。其優(yōu)點在于，細化土地承包經營權權能，區(qū)分身份性質的承包資格和土地使用權能，擁有農地承包經營權的農戶將土地經