《傳統(tǒng)行政模式》PPT課件.ppt

1、第二章 傳統(tǒng)行政模式,浙江大學(xué)公共管理學(xué)院 胡稅根,傳統(tǒng)行政模式時(shí)期,傳統(tǒng)公共行政模式曾經(jīng)是一場(chǎng)重要的改革運(yùn)動(dòng),在早期，公共行政由效忠于領(lǐng)導(dǎo)者的業(yè)余人員來(lái)實(shí)施，強(qiáng)調(diào)“君要臣死臣不得不死”的人身依附關(guān)系 后來(lái)，公共行政成為一種專門(mén)職業(yè)，它需要由明確的、以功績(jī)制為基礎(chǔ)的公職人員（civil servant）來(lái)實(shí)施 公務(wù)員為公眾服務(wù)，是一種高尚的職業(yè)，它需要的是可以成為特殊的行政精英的最優(yōu)秀人才，其行為需要遵循著法律和已被確認(rèn)的慣例。,行政部門(mén)處于政治領(lǐng)導(dǎo)的正式控制之下 建立在官僚制的嚴(yán)格的等級(jí)制模式的基礎(chǔ)之上 由常任的、中立的和無(wú)個(gè)性特征的官員任職 只受到公共利益的激勵(lì) 不偏不倚地為任何執(zhí)政黨服務(wù)

2、 僅僅是執(zhí)行被政治官員決定的政策,傳統(tǒng)公共行政模式的特征,契訶夫與變色龍,奧楚蔑洛夫這樣一個(gè)官職低微、語(yǔ)言粗俗、當(dāng)眾出丑的小警官，在小說(shuō)描寫(xiě)的故事發(fā)展過(guò)程中，不僅沒(méi)有一個(gè)人對(duì)他表示憤怒、鄙視和嘲笑，相反人們倒是怕他、服從他、恭維他。他對(duì)狗和赫留金的態(tài)度出爾反爾地變了五次。,19世紀(jì)公務(wù)員的典型寫(xiě)照,美國(guó)威爾遜的政治行政兩分法 英國(guó)1854年諾思科特特里維廉報(bào)告 弗雷德里克泰勒的理論 德國(guó)的馬克斯韋伯的理論 梅奧的人際關(guān)系理論 古立克的七職能論,傳統(tǒng)公共行政模式的理論基礎(chǔ),諾思科特特里維廉報(bào)告,1854，英國(guó)發(fā)表諾思科特特里維廉報(bào)告，該報(bào)告建議在英國(guó)進(jìn)行政府人事改革 1870，英國(guó)發(fā)布樞密院令

3、這兩個(gè)文件標(biāo)志著英國(guó)“公共服務(wù)以功績(jī)制為基礎(chǔ)的任命制度的開(kāi)始和庇護(hù)制的逐漸衰落”，成為傳統(tǒng)公共行政模式的開(kāi)端 此后，英美兩國(guó)相繼進(jìn)行了文官制度改革,但它現(xiàn)在正被取而代之 雖然它并沒(méi)有突然間消失，它的因素也仍然存在 但是，它的理論與實(shí)踐現(xiàn)在已被認(rèn)為過(guò)時(shí)了，且不再適合迅速變化的社會(huì)需要。,傳統(tǒng)公共行政模式持續(xù)時(shí)間：19世紀(jì)末1975年,傳統(tǒng)行政模式目前仍是公共部門(mén)中持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的并且最成功的理論,本 章 內(nèi) 容,第一節(jié) 早期的行政 第二節(jié) 19世紀(jì)的改革 第三節(jié) 傳統(tǒng)模式存在的問(wèn)題,公共行政歷史漫長(zhǎng) 與政府同步發(fā)展 格拉登:自從有了政府，就有某種形式的行政存在,第一節(jié) 早期的行政,古代公共行政案例

4、,最早的行政系統(tǒng)出現(xiàn)在古埃及，主要是為了治理尼羅河每年一度的洪水、管理灌溉和建造金字塔。 中國(guó)在漢朝時(shí)期（公元前206至公元220年）信奉儒家學(xué)說(shuō)，治理政府的人不是根據(jù)出身而是根據(jù)品德和能力選拔出來(lái)的，其主要目標(biāo)是使人民安居樂(lè)業(yè)。 在歐洲，各個(gè)帝國(guó)希臘、羅馬、神圣羅馬、西班牙等等首先是“行政帝國(guó)”，由中央通過(guò)規(guī)則與程序?qū)嵤┛刂?。韋伯認(rèn)為，中世紀(jì)“現(xiàn)代”國(guó)家是“伴隨著官僚制結(jié)構(gòu)的發(fā)展”而發(fā)展的。,這些形式可以稱為某種形式的行政，但真正的傳統(tǒng)行政模式實(shí)際上產(chǎn)生于19世紀(jì)的中后期,古代行政模式（早期行政模式）的特點(diǎn),以效忠于國(guó)王或大臣等特定個(gè)體為基礎(chǔ)，而不是“非人格化的” “非人格化”以合法性和效忠

5、于組織和國(guó)家為基礎(chǔ) 早期的行政實(shí)踐常常導(dǎo)致謀求個(gè)人利益的腐敗或?yàn)E用職權(quán) 對(duì)于那些想被國(guó)家雇傭的人來(lái)說(shuō)，求助于恩賜或裙帶關(guān)系，依靠朋友或親戚找工作，或者花錢(qián)買官，都是司空見(jiàn)慣的事情,人格化,個(gè) 案,在早期殖民地悉尼，海關(guān)官員個(gè)人可以得到所收關(guān)稅的5%，“任何因鬧事和妨害治安而被逮捕并關(guān)押在監(jiān)獄的海員”要付給警察一先令 在19世紀(jì)的大部分時(shí)期，美國(guó)存在著所謂的行政上的“政黨分贓制”，它來(lái)自于這樣一個(gè)諺語(yǔ)：“戰(zhàn)利品屬于獲勝者”。當(dāng)一個(gè)新的政黨選舉獲勝以后這適用于從地方選舉到總統(tǒng)選舉從高層到低層的每一個(gè)行政職位都由獲勝政黨任命的人占據(jù),政黨分贓制,19世紀(jì)30年代安德魯杰克遜總統(tǒng)時(shí)期，政黨分贓制達(dá)到黑

6、暗的頂峰 政黨分贓制產(chǎn)生了許多嚴(yán)重后果： 19世紀(jì)大部分時(shí)期伴隨著政府更迭而產(chǎn)生的周期性震蕩； 公共行政與政治和不勝任普遍聯(lián)系在一起； 行政部門(mén)與立法部門(mén)在任命方面的沖突越來(lái)越多，這種沖突導(dǎo)致1968年對(duì)一位美國(guó)總統(tǒng)的彈劾； 求職者對(duì)總統(tǒng)提出了幾乎難以置信的要求對(duì)州的行政部門(mén)和地方政府亦然尤其是在選舉之后。 這種體制效率既低，效能亦差。,對(duì)這種早期行政體制改革的要求日益迫切，終于引起了19世紀(jì)后期的改革,第二節(jié) 19世紀(jì)的改革,傳統(tǒng)模式的產(chǎn)生最早可追溯到19世紀(jì)中期的英國(guó) 1854年，英國(guó)諾思科特特里維廉報(bào)告建議說(shuō)，“公共服務(wù)應(yīng)由一批經(jīng)過(guò)認(rèn)真挑選獲準(zhǔn)進(jìn)入其較低等級(jí)的年輕人來(lái)執(zhí)行”，他們通過(guò)“確

7、立一種適當(dāng)?shù)穆毲翱荚囍贫取眮?lái)選拔。該報(bào)告還建議：取消恩賜制，取而代之的是，在中央考試委員會(huì)的監(jiān)督下，通過(guò)公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)性考試招募人員；對(duì)中央各部門(mén)的公職人員進(jìn)行重組，以分別從事腦力工作與機(jī)械工作；通過(guò)以功績(jī)制為基礎(chǔ)的內(nèi)部晉升方法來(lái)填補(bǔ)較高層次的職位 諾思科特特里維廉報(bào)告標(biāo)志著公共部門(mén)以功績(jī)制為基礎(chǔ)的任命制度的開(kāi)始和恩賜制的逐步衰落,英國(guó)19世紀(jì)中期的改革對(duì)美國(guó)的觀念產(chǎn)生了影響。 1881年，加菲爾德總統(tǒng)被一名失望的謀求獲勝黨公職的人所暗殺暗殺者認(rèn)為，他曾被許諾獲得一個(gè)文職雇員職位這一事件進(jìn)一步推動(dòng)了已經(jīng)開(kāi)始的改革運(yùn)動(dòng)。 在1883年，通過(guò)了文官法（彭德?tīng)栴D法），該法成立了一個(gè)由兩黨成員組成的文官委

8、員會(huì)，,彭德?tīng)栴D法主要內(nèi)容,根據(jù)職位分類，為所有申請(qǐng)公職者舉行競(jìng)爭(zhēng)性考試,根據(jù)職位分類，任命考試成績(jī)最高者擔(dān)任公職,在正式任命前，插入一個(gè)有效的試用期,在華盛頓的任命按照某些州和其他重要地區(qū)的人口比例進(jìn)行分配,傳統(tǒng)行政模式的推動(dòng)者,明確的、專業(yè)化公職人員 根據(jù)功績(jī)招募和任命 政治中立，政府更迭時(shí)公職人員仍然繼續(xù)任職 政治官員應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)制定政策，行政部門(mén)則應(yīng)負(fù)責(zé)執(zhí)行政策 行政應(yīng)是工具性、技術(shù)性的，應(yīng)遠(yuǎn)離政治領(lǐng)域,伍德羅威爾遜,馬克斯韋伯,泰勒,梅奧,古立克,政黨分贓制的弊病是由于將行政問(wèn)題與政治問(wèn)題聯(lián)系在一起造成的。如果行政人員以一種公開(kāi)的政治方式行事，那么無(wú)論是由于任命他們的過(guò)程還是由于他們繼續(xù)

9、在政黨組織中擔(dān)任職務(wù)，都有可能產(chǎn)生貪污腐化，也幾乎肯定會(huì)出現(xiàn)獨(dú)斷專行的決策。 威爾遜,威爾遜與政治控制,解決政黨分贓制弊端的方法,政治領(lǐng)域（制定政策）與行政領(lǐng)域（執(zhí)行政策）分離,政治行政兩分法,政治與行政二分法的意義,使行政發(fā)展與裁量其范圍通常是相當(dāng)廣泛的合理地發(fā)展為一個(gè)性質(zhì)截然不同的領(lǐng)域，擺脫了政治的干涉與介入。 二分法成為進(jìn)步黨改革的重要工具，它在將職業(yè)化、專門(mén)技術(shù)和功績(jī)制的價(jià)值觀引入到政府事務(wù)積極管理的基礎(chǔ)上，為公共活動(dòng)的新標(biāo)準(zhǔn)提供了發(fā)展空間。,政治與行政二分法與政治控制,政治行政兩分促使傳統(tǒng)行政模式形成了三大政治控制特點(diǎn)。,責(zé)任與義務(wù)的明確關(guān)系,政策問(wèn)題（屬于政治官員的正式領(lǐng)域）與行政

10、問(wèn)題（留給公務(wù)員處理）是嚴(yán)格分離的,行政被認(rèn)為是匿名的、中立的，也就是說(shuō)任何決策或政策都與個(gè)人無(wú)關(guān)，它們只能以部長(zhǎng)的名義來(lái)執(zhí)行,政治與行政分離二分法理論是傳統(tǒng)的行政模式的主要組成部分 長(zhǎng)久以來(lái)，它被廣泛地認(rèn)為是一種神話，尤其是認(rèn)為對(duì)規(guī)避責(zé)任特別有用 在現(xiàn)實(shí)中，政治與行政實(shí)際上“由于政治官員履行行政職責(zé)和行政人員承擔(dān)政治責(zé)任而混合在一起” ，官僚制結(jié)構(gòu)的構(gòu)成使這種混合變成了現(xiàn)實(shí),官僚制的理論基礎(chǔ)：三大權(quán)威,韋伯的官僚制理論,魅力型權(quán)威,傳統(tǒng)型權(quán)威,法律型權(quán)威,法律型權(quán)威在三種形式的權(quán)威中效率最高，并成為韋伯官僚制理論的基礎(chǔ),韋伯的現(xiàn)代官僚制體系六項(xiàng)原則,1.固定和法定的管轄范圍的原則 2.公職等

11、級(jí)制和權(quán)力等級(jí)化原則 3.現(xiàn)代公職管理是建立在保留書(shū)面文件的基礎(chǔ)之上 4.公職管理 5.當(dāng)公職得到充分發(fā)展的時(shí)候，官方活動(dòng)要求官員完全發(fā)揮其工作能力 6.公職管理應(yīng)遵循一般性規(guī)定，這些規(guī)定或多或少是穩(wěn)定的、全面的，并且是可學(xué)習(xí)的,韋伯對(duì)公職人員地位的闡述,個(gè)體的公職人員占有很重要的地位 擔(dān)任公職被認(rèn)為是一種職業(yè)，需要經(jīng)過(guò)考試和嚴(yán)格的課程培訓(xùn),與被管理者相比，現(xiàn)代公職人員總是爭(zhēng)取并通常會(huì)受到明顯的“社會(huì)尊重” 純粹的官僚制公職人員是由上級(jí)權(quán)力當(dāng)局任命的 通常，公職人員的職位是終身占有的，至少在公共官僚制組織中是如此 公職人員的工作僅僅是確保嚴(yán)格按照客觀的方式履行特定的公務(wù)職責(zé)，而不受任何個(gè)人因素

12、的影響 公職人員定期領(lǐng)取貨幣補(bǔ)償，包括正常支付的固定薪金和通過(guò)退休金提供的老年保證金 公職人員在公共部門(mén)的等級(jí)序列中開(kāi)始其“職業(yè)生涯”,現(xiàn)代公職人員,通過(guò)與早期公共行政模式的比較，我們可以深刻地理解韋伯官僚制的主要差別與進(jìn)步。 韋伯與早期模式的重大反差與最主要的差別在于，運(yùn)用以規(guī)則為基礎(chǔ)的非人格化的行政取代人格化的行政。組織及其規(guī)則比組織中的任何個(gè)體都更為重要。官僚制體系必須在其自身運(yùn)作以及如何滿足顧客需要方面是非人格化的。,泰勒與科學(xué)管理,科學(xué)管理之父,科學(xué)管理思想的加入產(chǎn)生了一種完整的行政模式，產(chǎn)生了“政治與行政二分法和科學(xué)管理密切聯(lián)系的思想，并且給予20世紀(jì)20年代和30年代的行政實(shí)踐和

13、行政研究以某種形式、目的和自信” Dunsire, 1973,（1）決定工作標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間和動(dòng)作研究 （2）刺激性工資制度，它是對(duì)業(yè)已存在的計(jì) 件工資制的一種修正 （3）改變職能組織,標(biāo)準(zhǔn)化工作,嚴(yán)格廣泛的控制,科學(xué)管理的內(nèi)容,科學(xué)管理原理符合官僚制理論。行政人員的技能、無(wú)所不包的工作手冊(cè)的編撰、理性的提高和非人格化都是二者的共有特征。 標(biāo)準(zhǔn)化任務(wù)和合適的工人也完全與傳統(tǒng)的行政模式相吻合。甚至運(yùn)用秒表進(jìn)行績(jī)效測(cè)量的做法在大型的公共官僚制組織及其方法門(mén)類中也較為普遍。 泰勒的科學(xué)管理理論對(duì)公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)所信奉的理念有重大影響，他在公共行政領(lǐng)域一直占有重要的地位。,人際關(guān)系理論是常常與科學(xué)管理相提

14、并論的另一個(gè)理論 人際關(guān)系理論關(guān)注的焦點(diǎn)更多的是與工作相關(guān)的社會(huì)因素，而不是把工人看作僅僅對(duì)金錢(qián)作出反應(yīng)的機(jī)器 人際關(guān)系學(xué)派的根源是社會(huì)心理學(xué)，盡管在某些方面有所不同，但它和科學(xué)管理一樣成為公共行政中具有持續(xù)影響的傳統(tǒng)思想,梅奧與人際關(guān)系理論,梅奧：人際關(guān)系理論的創(chuàng)始人,埃爾頓梅奧在20世紀(jì)30年代進(jìn)行了一系列實(shí)驗(yàn)，通過(guò)這些試驗(yàn)，他發(fā)現(xiàn)，工作群體的社會(huì)因素是管理中最重要的因素 沖突是不正常的，也是可以避免的，管理部門(mén)和工人之間不一定必然存在對(duì)抗 在西方電器公司霍桑工廠進(jìn)行的著名的霍桑實(shí)驗(yàn)中，梅奧發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)力的提高多半是由對(duì)工人的關(guān)注而引起的，包括金錢(qián)刺激在內(nèi)的其他因素，并不起很重要的作用,除金

15、錢(qián)刺激之外，個(gè)人還會(huì)對(duì)其他因素反應(yīng)，這種思想導(dǎo)致了工作條件的改變,那些深受梅奧思想影響的人（包括在政府內(nèi)部的人）認(rèn)為，管理部門(mén)應(yīng)更好地善待工人，并應(yīng)提供某種形式的社會(huì)互動(dòng),人際關(guān)系理論在公共部門(mén)的應(yīng)用,公共部門(mén)在較大程度上運(yùn)用了人際關(guān)系理論 公共組織在競(jìng)爭(zhēng)方面的限制少于私營(yíng)部門(mén)，它在引入人際關(guān)系理論方面走得更遠(yuǎn),對(duì)公共官僚制組織存在著一種不太正式、但較為廣泛的批評(píng)，認(rèn)為與私營(yíng)部門(mén)相比，公共部門(mén)的工作人員待遇太好而義務(wù)太少,一個(gè)公共行政黃金時(shí)代的來(lái)臨！,古立克與行政原則,古立克POSDCORB職能論,計(jì)劃（planning ）,組織（organizing ）,人事（staffing）,指揮（di

16、recting）,協(xié)調(diào)（coordinating）,報(bào)告（reporting）,預(yù)算（budgeting）,傳統(tǒng)行政體制的效用,從狹義上講，該體制也有理由認(rèn)為是有效率和有效能的 它還意味著各種指令能得到執(zhí)行，尤其是在它們被明確規(guī)定的時(shí)候更是如此 同時(shí)也有理由認(rèn)為，該體制可抵制挪用公款為官僚私人所用的誘惑 當(dāng)任務(wù)是行政性的和比較簡(jiǎn)單，以及環(huán)境較為穩(wěn)定時(shí)，該體制運(yùn)轉(zhuǎn)良好,第三節(jié) 傳統(tǒng)模式存在的問(wèn)題,在20世紀(jì)70年代和80年代，傳統(tǒng)政府管理的不足之處已經(jīng)變得非常明顯 官僚制組織就控制而言可能是頗為理想的組織形式，但在管理方面卻不一定如此；它保證了確定性，但行動(dòng)起來(lái)常常顯得遲鈍；工作可能是標(biāo)準(zhǔn)化的，

17、但卻是以犧牲創(chuàng)新為代價(jià),將政治官員與行政人員、政策與行政進(jìn)行嚴(yán)格分離從一開(kāi)始就是不現(xiàn)實(shí)的 政治與行政必然是相互關(guān)聯(lián)的，公務(wù)員的工作需要從本質(zhì)上被認(rèn)為是政治性的 政治官員與官僚制官員之間的關(guān)系是復(fù)雜多變的，這種關(guān)系不會(huì)呈現(xiàn)出威爾遜所描述的那種正式的、線性邏輯的特征,問(wèn)題1：政治控制模式既不充分也不合乎邏輯,古立克的POSDCORB思想和泰勒的科學(xué)管理原理是對(duì)官僚制這種“最佳工作方式”進(jìn)行理論建構(gòu)的表現(xiàn)形式 在公共部門(mén)，按照這種最佳工作方式來(lái)做，一是無(wú)法應(yīng)對(duì)突發(fā)實(shí)踐，二是缺乏創(chuàng)新性，甚至允許工作人員一起逃避責(zé)任 實(shí)際上，根本不存在什么“最佳工作方式”,問(wèn)題2：“最佳工作方式”的問(wèn)題,由于官僚制和官

18、僚制組織的概念存在問(wèn)題，傳統(tǒng)模式的結(jié)構(gòu)與管理顯得過(guò)于陳舊，需要進(jìn)行徹底改革 正式的官僚制或許有其優(yōu)勢(shì)，但是也有觀點(diǎn)認(rèn)為它造就了隨波逐流者而非創(chuàng)新人士 官僚制它鼓勵(lì)行政人員規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而非主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，浪費(fèi)稀缺資源而非有效地利用,問(wèn)題3：官僚制的問(wèn)題,官僚制制造惰性、缺乏進(jìn)取精神、繁文縟節(jié)、中庸和無(wú)效率,（1）政府官僚制大大地限制了個(gè)人自由，應(yīng)以“選擇”的名義削減其權(quán)力 （2）傳統(tǒng)的官僚制模式不能像市場(chǎng)那樣提供一個(gè)同等的刺激與報(bào)酬結(jié)構(gòu),問(wèn)題4：公共選擇的問(wèn)題,20世紀(jì)末經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn),公共選擇理論的產(chǎn)生,公共選擇的基本觀點(diǎn),官僚制模式不如市場(chǎng)過(guò)程更有效率 以個(gè)人自由和效率為出發(fā)點(diǎn)促進(jìn)個(gè)人選擇的最大化 本質(zhì)上是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理在政治和社會(huì)領(lǐng)域中的應(yīng)用,公共選擇的理論假設(shè),人們有多種形式的偏好，并能輕易地對(duì)其進(jìn)行感知、排序和比較 這些偏好在順序上是可以變換的，或在邏輯上是一致的。 人們是“最大化者”，他們?cè)跊Q策中總是尋求以盡可能小的成本獲取盡可能大的收益 人們的行為基本上是自利的、關(guān)注自我利益的和工具性的，他們是根據(jù)對(duì)其私人福利（或其家庭）的重要性程度來(lái)選擇行動(dòng)的方式,根據(jù)公共選擇的理性假設(shè)，公共部門(mén)：,官僚們力圖使其自身效用最大化，也就是說(shuō)，官僚們?yōu)榱俗陨砟康睦玫燃?jí)結(jié)構(gòu)來(lái)提升自身的權(quán)力、聲望、安全性和收入