我國公務(wù)員制度的實踐問題分析

1、我國公務(wù)員制度的實踐問題分析2004級行政管理專業(yè) 姓名：覃曉輝1993年4月國務(wù)院通過并頒布了國家公務(wù)員暫行條例，并于同年10月起施行，這標(biāo)志著我國公務(wù)員制度的初步形成。此后，全國各地自上而下逐步開始建立和推行國家公務(wù)員制度。 在實踐方面，從中央國家機關(guān)開始，各級政府先后進行了職位設(shè)置，制定了職位說明書，并通過考試、考核等方式對原政府工作人員進行了身份過渡；各地陸續(xù)進行了考試錄用的試點、推行工作，到今天已經(jīng)基本確立了錄用主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)凡進必考的原則；各地區(qū)、各部門針對自身的情況對考核、培訓(xùn)、工資等其它制度環(huán)節(jié)進行了試點。在立法方面先后頒布了12個全國性的有關(guān)單項法規(guī)，覆蓋了公務(wù)員制

2、度的職位分類、錄用、考核、職務(wù)任免、獎勵、辭職辭退、申訴控告、培訓(xùn)、職務(wù)升降、回避、職位輪換等絕大部分環(huán)節(jié)。 應(yīng)該說，國家公務(wù)員制度已經(jīng)在我國初步確立起來，也取得了巨大的成效，但是也逐漸暴露出一些問題。這些問題既有制度本身的問題，也有一些是由于各種經(jīng)濟社會政治條件的制約使制度在運做中出現(xiàn)變形、不到位等問題。本文著重對我國公務(wù)員制度在實踐中存在的問題進行分析，并在此基礎(chǔ)上對問題的改善和解決提出幾點初步的設(shè)想。 一、公務(wù)員系統(tǒng)的多入口問題： 根據(jù)法律規(guī)定，我國公務(wù)員系統(tǒng)有多個入口。一是選任和委任，適用于各級政府組成人員；二是考任，適用于主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；三是調(diào)任，即黨、政、立法、司法、群團

3、、國有企事業(yè)單位的國家工作人員可以通過一定的程序和辦法相互交流，適用于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中的非政府組成人員以及主任科員以上的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這與世界各國通行的做法不同。 一般說來，世界各國公務(wù)員的錄用一般只有兩個入口：政務(wù)官是選任或委任，事務(wù)官是考任。我認(rèn)為，我國之所以作出這種制度規(guī)定與我國是以公有制占主導(dǎo)地位的社會主義國家有關(guān)，公有單位多，公家人就多，而公務(wù)員的范圍又較窄。 這種制度規(guī)定盡管考慮到了具體國情，但是也帶來一定問題。問題主要出在調(diào)任上。選任和委任主要通過組織法、國家權(quán)力機關(guān)來保證其素質(zhì)要求，實現(xiàn)其身份的合法性；考試錄用通過公開平等競爭性的考試來保證人員的素質(zhì)和合法性。那么調(diào)任呢？如何保障調(diào)任者

4、的素質(zhì)？目前對于所謂一定的程序和辦法并沒有明確的規(guī)定，而是比較模糊的先考核(在學(xué)歷、工作年限等方面是否具備擬任的職務(wù)要求)后培訓(xùn)，沒有引入競爭機制。當(dāng)然，近年來，很多地區(qū)都嘗試進行了副局級干部公開招聘，但是，這些都是局部的試點，而不是普遍的制度化的做法。 針對這種情況，首先應(yīng)該擴大考任比例，除了高級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)外都應(yīng)該采用考試錄用的辦法；在此基礎(chǔ)上可以對少數(shù)調(diào)任者采用科學(xué)、規(guī)范的考核程序以準(zhǔn)入，并制定相關(guān)的法規(guī)，使調(diào)任這個入口有章可循。 二、職位分類問題： 世界其他各國基本把公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官，其標(biāo)準(zhǔn)是看是否由選舉或政治任命產(chǎn)生，即錄用方式。公務(wù)員法一般僅適用于事務(wù)官。根據(jù)暫行條例規(guī)定，我國

5、公務(wù)員沒有政務(wù)官事務(wù)官之分，而是分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。顯然劃分的依據(jù)不是錄用的方式，而是工作性質(zhì)，并且都適用暫行條例。人事分類的目的在于根據(jù)各自的特定采用不同的管理辦法，那么，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在任職條件、產(chǎn)生方式、工作評價依據(jù)、管理方法方面有何不同？從目前來看這些區(qū)別都沒有體現(xiàn)出來，唯一的區(qū)別在于，他們分別是現(xiàn)行組織部門和人事部門的管理對象。因此這種分類是否合適？能否達到分類的目的？是否會加重官本位？ 暫行條例規(guī)定我國實行職位分類，但是我國公務(wù)員并沒有職系、職組、職級、職等的劃分，只設(shè)置了公務(wù)員的職務(wù)和等級序列，并規(guī)定了職務(wù)與級別的對應(yīng)關(guān)系，同時規(guī)定國家公務(wù)員的級別，按照所任職務(wù)及所在

6、職位的責(zé)任大小、工作難易程度以及國家公務(wù)員的德才表現(xiàn)、工作實績和工作經(jīng)歷確定。從這些規(guī)定中可以看出，我國公務(wù)員的分類機制兼具職位分類和品位分類的特征。這些都與職位分類的要求與目的相去甚遠(yuǎn)。 三、考核問題： 考核是公務(wù)員任用與獎懲的基礎(chǔ)，在整個公務(wù)員制度中具有舉足輕重的作用。然而現(xiàn)行法規(guī)中的一些規(guī)定由于缺乏嚴(yán)密性、科學(xué)性，使得這一制度的效力大大下降。（1）考核內(nèi)容過于抽象和劃一，標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)。盡管國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定對其作過較為詳盡的闡釋，但普遍沒有針對組織及職位特征建立具體的考核指標(biāo)，由于各部門、各職位之間工作性質(zhì)、工作特點差異大，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，考核者往往無所適從；（2）

7、等次少。三個等次，優(yōu)秀占10%15%，不稱職者沒有比例要求，其余的85%以上均為稱職。這種稱職的大平臺現(xiàn)象，混淆了公務(wù)員行為的差別，在一定程度上助長了干多干少一個樣的風(fēng)氣，加上標(biāo)準(zhǔn)的模糊，使優(yōu)秀、不稱職人員的確定較難。從而在現(xiàn)實中出現(xiàn)了優(yōu)秀者輪流坐樁，其余皆為合格的現(xiàn)象；（3）考核人的選擇沒有針對不同的組織、職位區(qū)別對待，除了少數(shù)高級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)必要時，可以進行民主評議或民意測驗外，一律采用了上級+同事+自我的模式，同時法規(guī)對于三類考核主體考核結(jié)果的相對重要性沒有作出明確規(guī)定，從而出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)不力、以群眾測評為結(jié)果甚至以個人小結(jié)為結(jié)果的現(xiàn)象；（4）考核方法較為單一，絕大多數(shù)采用的都是寫評語的方法，這

8、是一種定性的、主觀性隨意性較強的一種方法，很難保證考核的客觀性。 四，實踐操作問題 1、公務(wù)員的考試錄用： 目前，我國已經(jīng)確立了錄用主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職位凡進必考的原則，國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定對公開、平等、競爭、擇優(yōu)的考試原則、錄用的程序、考試的內(nèi)容與方法等也作了明確規(guī)定，在此基礎(chǔ)上全國各地都陸續(xù)進行了若干次面向社會、應(yīng)屆大中專畢業(yè)生及專業(yè)軍官的錄用考試。從實踐的效果來看，由于各種原因考試的競爭性及考試的信度和效度方面都還存在一些問題，具體表現(xiàn)在公務(wù)員的來源、選拔和到位三個環(huán)節(jié) 。 公務(wù)員考試中的來源主要指報考者的數(shù)量、類別、質(zhì)量能否形成充分的競爭，能否保證到位者的質(zhì)量。據(jù)報道，近年來公務(wù)員

9、報考者與計劃錄用者之間的平均比例達20：1，少數(shù)特殊職位甚至高達60：1、70：1。 說明了公務(wù)員具有較高的職業(yè)威望。但是機械的數(shù)量并不一定與質(zhì)量成正比。由于尚未在全國范圍內(nèi)形成開放型的人才流動機制，使人才選拔的空間仍然十分狹小。首先，更大范圍內(nèi)的優(yōu)秀人才沒有參與到競爭的行列。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除針對應(yīng)屆畢業(yè)生的招考外，近年來的報考者中絕大多數(shù)是五大畢業(yè)生、原單位效益不好或在原單位不甚如意的人員以及無職無業(yè)哪里有考試就往哪跑的職業(yè)考試者。而更多的真正優(yōu)秀、適合在政府中工作的人員由于具有安定的職業(yè)，沒有參與進來；其次由于受到客觀條件的限制，更多的人才無法進入視野。如有些省市規(guī)定農(nóng)民只能報考鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國家公務(wù)

10、員職位，小城市的不能報考大城市的，地方的不能報考中央的。再比如所有地區(qū)都不允許中小學(xué)教師報考，其公平性暫且不談，也影響了錄用人員的質(zhì)量，因為中小學(xué)教師，尤其是在農(nóng)村是知識層次最高、最整齊的群體。同時，由于目前的公務(wù)員考試大多數(shù)不是資格考試，而是職位考試，這也限制了人才選拔的空間。 公務(wù)員的選拔環(huán)節(jié)主要關(guān)注的是考試本身的信度與效度問題，牽扯到選拔的方式、考官隊伍的素質(zhì)、試題的科學(xué)化等方面。首先，考官隊伍素質(zhì)不高。目前，我國考官隊伍主要由兩部分組成，一是組織人事部門的官員，二是高校、行政學(xué)院和科研院所的專業(yè)技術(shù)人員。前者具有一定的干部選拔任用經(jīng)驗，但對于專業(yè)管理知識缺乏深入研究，對于考生的書面和口

11、頭答案理解不深，判斷不準(zhǔn)。后者具有扎實的專業(yè)知識，但是對于社會需要和職位特點研究不夠，所設(shè)計題目多傾向于理論陳述，對應(yīng)用性、操作性題目掌握不好；其次考試的方法仍主要依靠筆試和結(jié)構(gòu)化面試，而對一些較先進的新技術(shù)方法如情景模擬、心理測驗、投射法、評價中心技術(shù)等缺乏研究和應(yīng)用，因而無法全方位地對考生進行準(zhǔn)確考察；第三，筆試內(nèi)容與方法不夠科學(xué)，主要包括：不能針對職位的特點確定測試內(nèi)容；教材質(zhì)量較差，內(nèi)容空泛陳舊。試卷結(jié)構(gòu)不合理，重記憶，輕理解應(yīng)用，很難測出考生的知識深度、能力水平和發(fā)展?jié)摿Γ瑥亩箍荚嚨膮^(qū)分度、可信度受到削弱。 到位環(huán)節(jié)的問題主要指經(jīng)過報考、選拔兩個階段進入錄用階段的考生，因為主客觀條

12、件的制約不能正常進入擬定職位，從而使前兩階段的努力前功盡棄。由于傳統(tǒng)體制下的人才地區(qū)所有、部門所有、單位所有的格局尚未打破，人才流動受到諸多限制，使得到位率大大降低。一些單位認(rèn)為錄用本單位人才會帶來一系列負(fù)面影響，因而往往采用收回住房、補償培訓(xùn)費等手段迫使報考者放棄權(quán)利；一些成績優(yōu)異者職位要求理想化，在人事部門調(diào)劑不能滿足其要求時放棄權(quán)利等。受這些因素影響，每年被錄用而又不能到位的報考者達20%左右 ，使主考單位和有關(guān)部門在人財物上浪費嚴(yán)重。 2、公務(wù)員管理體制： 根據(jù)暫行條例規(guī)定，國務(wù)院人事部門負(fù)責(zé)國家國務(wù)院的綜合管理工作?？h級以上地方人民政府人事部門，負(fù)責(zé)本行政轄區(qū)內(nèi)國家國務(wù)院的綜合管理工

13、作。同時，又規(guī)定，堅持黨管干部原則。這在實際運做中必然會牽扯到組織部門和人事部門，或者說黨政的關(guān)系。黨管干部是我國干部人事制度的傳統(tǒng)之一，黨組織向國家機關(guān)推薦重要領(lǐng)導(dǎo)干部，并負(fù)責(zé)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的考核。3 中共中央頒布的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例對此作出了詳細(xì)的規(guī)定。從理論上說，黨管干部主要是制定干部管理的路線、方針、政策，推薦重要干部和直接管理一部分干部。但是在具體操作中往往出現(xiàn)黨政不分、以黨代政，治人與治事相分離。 3、政治社會等消極因素： 要通過建立國家公務(wù)員制度來實現(xiàn)政府廉潔、高效等目標(biāo)，僅僅設(shè)計建立一整套精良的公務(wù)員制度的運行機制是不夠的，精良的運行機制要充分發(fā)揮其效用還需要一系

14、列的政治、經(jīng)濟、文化條件。目前正處于新舊體制轉(zhuǎn)換的艱難過程中，很多消極因素制約了公務(wù)員制度科學(xué)價值的實現(xiàn)。 第一，政府職能轉(zhuǎn)變滯后，機構(gòu)改革仍在進行之中。行政管理體制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，并在此前提下積極進行機構(gòu)改革，定職能、定機構(gòu)、定編制。只有這些工作完成之后職位分類、考試錄用、考核與培訓(xùn)等環(huán)節(jié)才能全面地、有效地運轉(zhuǎn)。然而，目前職能轉(zhuǎn)變工作不盡如人意，大部分該轉(zhuǎn)移給市場、企業(yè)、事業(yè)和社會的職能仍被一些既得利益部門把住不放，機構(gòu)和人員始終處于臃腫龐大的狀態(tài)。而一大批該由政府承擔(dān)的真正無利可圖的監(jiān)督、協(xié)調(diào)、服務(wù)職能，許多部門不熱心、不主動。由于政府職能不能科學(xué)分解、轉(zhuǎn)移、定位，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍?/p>

15、提的機構(gòu)改革，就無法順利進行?？梢哉f，在超度、失衡的政府職能范圍和流于形式的機構(gòu)改革條件下推行公務(wù)員制度，無論是公務(wù)員規(guī)模、職位規(guī)范、工作職責(zé)的確定，還是培訓(xùn)、考核、獎懲等單項制度的實施都會因為缺乏明確目標(biāo)和科學(xué)依據(jù)而難以到位。 第二，缺乏良好的社會競爭氛圍。隨著改革的逐步深入，人們的競爭意識逐步增強，競爭環(huán)境大為改善。但是總體上仍缺乏良好的社會競爭氛圍。這一方面是由于幾千年封建主義、平均主義思想和意識積淀太深，身份取向高于成就取向的前現(xiàn)代文化使公平的職業(yè)競爭形同虛設(shè)；另一方面，現(xiàn)實中大量的國有單位由于產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)不合理，使各單位往往缺乏追求效率最大化的動力，沒有求賢若渴的心態(tài)，從而使在用人上的身份關(guān)系取向大量存在。這種情況必然折射到公務(wù)員的任用機制上，使公務(wù)員制度的核心原則-功績制原則無法體現(xiàn)。 第三，僵化的戶籍制度、落后的社會保障體制成為推行公務(wù)員制度的攔路虎和絆腳石。我國在建國初期建立的戶籍制度經(jīng)過幾十年的發(fā)展，包括近年來的松動，其基本框架仍沒有改變，城鄉(xiāng)分離、嚴(yán)格的地域限制及限制流動的特征在經(jīng)濟發(fā)展、人事制度改革方面仍然產(chǎn)生著消極影響。如前面提到的在考試錄用方面，現(xiàn)行的戶籍制度限制了人們參與競爭的權(quán)利。這既與公務(wù)員機會均等、公開平等精神背道而馳，又