公共事務(wù).ppt

1、公共行政中的公共事務(wù),一、問(wèn)題的提出 二、公共事務(wù)的基本涵義 三、公共事務(wù)的特征 四、公共事務(wù)的范圍界定 五、公共事務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu),一、問(wèn)題的提出,公共事務(wù)是公共行政與公共管理的對(duì)象。這早已成為學(xué)界的共識(shí)。然而，迄今為止，對(duì)于什么是公共事務(wù)，公共事務(wù)的范圍有多大，公共事務(wù)的具體內(nèi)容包括哪些，公共事務(wù)的界定標(biāo)準(zhǔn)是什么等問(wèn)題，學(xué)術(shù)界還沒(méi)有很好加以解決。,二、公共事務(wù)的基本涵義,公共事務(wù)：由“公共”和“事務(wù)”組成。 行政學(xué)家一般把“公共”看作是與“私人”相對(duì)的概念，認(rèn)為“公共”是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織的職能活動(dòng)范圍；與多數(shù)人的利益相關(guān)，有較多的社會(huì)公眾參與；表示一個(gè)眾人的事務(wù)領(lǐng)域。 漢語(yǔ)辭典一般把“

2、公共”解釋為“公有的”、“公用的”、“公眾的”、“共同的”、“社會(huì)的”。,“事務(wù)”通常指所做的或要做的事情。而事情指人類生活中的一切活動(dòng)。據(jù)此，“事務(wù)”就是指人們所從事的各種社會(huì)活動(dòng)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化及其他各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)。 依據(jù)上述解釋，可把公共事務(wù)作如下界定：公共事務(wù)是與“私人事務(wù)”相對(duì)的概念，它是指與社會(huì)公眾整體利益、共同利益相聯(lián)的各種活動(dòng)。,三、公共事務(wù)的特征,1社會(huì)性 社會(huì)性是公共事務(wù)的基礎(chǔ)性特征。公共事務(wù)來(lái)源于社會(huì)，產(chǎn)生于社會(huì)，并隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展。社會(huì)是人類生活的共同體。馬克思主義認(rèn)為，社會(huì)是以生產(chǎn)關(guān)系為基礎(chǔ)的各種社會(huì)關(guān)系的總和。這就是說(shuō)，社會(huì)不是單個(gè)個(gè)人的堆積或簡(jiǎn)單相加

3、，而是人們的相互交往關(guān)系或聯(lián)系。公共事務(wù)就是在人們的交往或聯(lián)系中產(chǎn)生的。,2公共性 公共性是公共事務(wù)的本質(zhì)特征。“公共”的對(duì)立面是“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)是與私人事務(wù)相比較而存在的，沒(méi)有私人事務(wù)的存在，也就沒(méi)有公共事務(wù)的存在。因此，公共事務(wù)與私人事務(wù)有聯(lián)系，也有本質(zhì)的區(qū)別。 有聯(lián)系是說(shuō)，不能把公共事務(wù)與私人事務(wù)絕然分開，兩者有交叉之處。所謂“公中有私（局部和個(gè)人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）”。但不能據(jù)此而忽視兩者的差異。,公共事務(wù)是涉及全體社會(huì)公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的各種活動(dòng)，它以實(shí)現(xiàn)公共利益為依歸。而私人事務(wù)是涉及私人利益的各種活動(dòng)，它以追求個(gè)體自身利益最大化為目的。 公共

4、利益是一定范圍內(nèi)特定多數(shù)人的共同利益。公共利益不是私人利益的簡(jiǎn)單相加，而是公共選擇的結(jié)果。 社會(huì)公共事務(wù)的公共性還體現(xiàn)在公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、公共事務(wù)的活動(dòng)是公共權(quán)力的運(yùn)行上。,3共享性 公共事務(wù)是與社會(huì)公眾整體利益、共同利益相聯(lián)的各種活動(dòng)。用經(jīng)濟(jì)學(xué)家的話來(lái)概括，這些活動(dòng)就是提供公共物品（或產(chǎn)品）和公共服務(wù)。 共享性是指社會(huì)公共事務(wù)所提供的物品和服務(wù)由全體社會(huì)公眾共同享有，而不能為一個(gè)人所單獨(dú)享有。雖然社會(huì)公眾的具體范圍有大小不同，但作為社會(huì)公共事務(wù)就意味著這個(gè)社會(huì)中的全體公眾都可以享用這種物品，享受這種服務(wù)。,從消費(fèi)的角度分析，共享性就是由全體社會(huì)公眾共同消費(fèi)公共事務(wù)所提

5、供的物品和服務(wù)。即當(dāng)一個(gè)人在消費(fèi)某項(xiàng)物品或服務(wù)的同時(shí)，其他人也可以消費(fèi)等量的同類物品或服務(wù)。 從所有權(quán)的角度分析，共享性就是由全體社會(huì)公眾共同占有社會(huì)公共事務(wù)所提供的物品和服務(wù)。即同一物品或服務(wù)不僅供其占有者來(lái)使用，而且無(wú)法排斥占有者以外的人來(lái)使用。,4非營(yíng)利性 非營(yíng)利性是公共事務(wù)區(qū)別于私人事務(wù)的重要標(biāo)志之一。作為涉及社會(huì)利益和全體公眾利益的一系列活動(dòng)，公共事務(wù)的性質(zhì)和目的在于為社會(huì)公眾謀福利，不以營(yíng)利為目的。這是由公共事務(wù)的公共性決定的。 如前所述，公共事務(wù)以實(shí)現(xiàn)公共利益為依歸，不以追求某一個(gè)體的自身利益最大化為目的。因此，可以說(shuō)，公共事務(wù)是公益性的事務(wù)。,一般而言，公共事務(wù)是社會(huì)成員個(gè)人和

6、私人組織不愿做、做不好、做不了而又是社會(huì)存在與發(fā)展所必需做的事務(wù)。因此，在某種程度上可以說(shuō)，公共事務(wù)是“無(wú)利可圖”的事務(wù)。這表明，公共事務(wù)是非營(yíng)利性的事務(wù)。,但非營(yíng)利性并不就等于完全無(wú)償性。也就是說(shuō)，在以提供公共物品和服務(wù)為主要活動(dòng)的社會(huì)公共事務(wù)中，有一部分是適度的有償性活動(dòng)，還有一部分是無(wú)償性的活動(dòng)。前者是需要收取一定的費(fèi)用，回收一定的成本，但不是為了獲取利潤(rùn)，以彌補(bǔ)提供公共物品和服務(wù)過(guò)程中的經(jīng)費(fèi)不足。后者是不需要收費(fèi)的義務(wù)性活動(dòng)，其經(jīng)費(fèi)主要通過(guò)其他渠道解決（如稅收等）。,四、公共事務(wù)的范圍界定,公共事務(wù)屬于社會(huì)事務(wù)的范疇。 社會(huì)事務(wù)是人們所從事的各種社會(huì)活動(dòng)。如政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化及其他

7、各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)。 在這些眾多的社會(huì)活動(dòng)中，哪些屬于公共事務(wù)，哪些屬于非公共事務(wù)，需要在理論上確立一定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，以便為公共事務(wù)的范圍界定提供科學(xué)的理論依據(jù)。,1依據(jù)市場(chǎng)化資源配置的有效程度界定 有學(xué)者認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)事務(wù)一般可依照市場(chǎng)化資源配置的有效程度來(lái)進(jìn)行劃分。 所謂“市場(chǎng)化資源配置”，是指通過(guò)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)安排社會(huì)資源（如人、財(cái)、物、信息、時(shí)間等資源）的配置和使用； 所謂“有效”，是指福利經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中的“帕累托效率”。按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，在理想的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀況下，社會(huì)資源的配置可以達(dá)到“帕累托有效”。然而，現(xiàn)實(shí)社會(huì)并不能完全達(dá)到“帕累托有效”的預(yù)設(shè)條件，如，完全競(jìng)爭(zhēng)、無(wú)外部

8、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、交易成本為零等。因此，市場(chǎng)化資源配置方式是有限度的。,由此，可以依照市場(chǎng)化資源配置的“有效程度”將社會(huì)事務(wù)劃分為私人事務(wù)、公共事務(wù)以及介于兩者之間的中間事務(wù)。,完全可以通過(guò)市場(chǎng)化資源配置方式得到有效解決的社會(huì)事務(wù)，屬于私人事務(wù)，如，支配個(gè)人或家庭收入、選擇日用消費(fèi)品、確定企業(yè)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)方向等。 無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化資源配置方式得到有效解決的社會(huì)事務(wù)，屬于公共事務(wù)，如，提供純公共物品和服務(wù)（如國(guó)防外交和公共安全）、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)等。 可以部分或局部通過(guò)市場(chǎng)化資源配置的方式得到有效解決的社會(huì)事務(wù)，屬于中間事務(wù)，如，準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供（如高等教育、職業(yè)教育、衛(wèi)生等）、行業(yè)管理

9、等 。,2依據(jù)非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性界定 這是借用經(jīng)濟(jì)學(xué)家所講的公共物品或產(chǎn)品的兩個(gè)重要特征即非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性來(lái)界定公共事務(wù)的范圍。,經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性兩個(gè)基本特征。 要判斷某個(gè)物品是否為公共物品，可以從這兩個(gè)基本特征入手進(jìn)行考量。公共事務(wù)主要以提供公共物品或服務(wù)為其主要活動(dòng)。通過(guò)對(duì)某個(gè)物品或某類物品是否具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性這兩個(gè)特征的識(shí)別，可以判定某項(xiàng)活動(dòng)或某類活動(dòng)是否屬于公共事務(wù)的范圍。因此，非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性是界定社會(huì)公共事務(wù)范圍的基本依據(jù) 。,所謂非競(jìng)爭(zhēng)性是從物品消費(fèi)的特點(diǎn)來(lái)看，即一個(gè)人在消費(fèi)某項(xiàng)物品的同時(shí)，其他人也可以消費(fèi)等量的同類物品。 所謂非排他性是從物

10、品的所有關(guān)系來(lái)看，即同一物品不僅供其占有者來(lái)使用，而且無(wú)法排斥占有者以外的人來(lái)使用。,根據(jù)是否具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以把社會(huì)事務(wù)分為私人事務(wù)、公共事務(wù)和混合事務(wù)。 如果所提供的物品既不具有非競(jìng)爭(zhēng)性，又不具有非排他性特征的社會(huì)事務(wù)，屬于私人事務(wù)； 所提供的物品同時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征的社會(huì)事務(wù)，屬于公共事務(wù)； 所提供的物品只具備其中一個(gè)特征的社會(huì)事務(wù)則屬于混合事務(wù)。,3依據(jù)公共權(quán)力界定 公共事務(wù)是涉及全體社會(huì)公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的各種活動(dòng)。這些活動(dòng)主要表現(xiàn)為公共權(quán)力的運(yùn)行。因?yàn)椤懊恳环N社會(huì)行為都是權(quán)力行為”。 公共事務(wù)的活動(dòng)性質(zhì)和目的在于為社會(huì)公眾提供公共利益。公共權(quán)

11、力是為社會(huì)公共利益服務(wù)的權(quán)力，是公共事務(wù)活動(dòng)的基礎(chǔ)和保障。如果沒(méi)有公共權(quán)力作后盾，那么，公共事務(wù)的活動(dòng)目的就難以實(shí)現(xiàn)，即使一時(shí)實(shí)現(xiàn)，也很難得以維護(hù)。 因?yàn)橄鄬?duì)于私人利益來(lái)說(shuō)，公共利益更容易受到侵害，“凡是公共的東西都是最得不到照顧的東西”，實(shí)現(xiàn)起來(lái)也更加困難。,公共權(quán)力是由社會(huì)共同需要產(chǎn)生的，是全體社會(huì)成員公共意志的表現(xiàn)，對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍的約束力。它一般由國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織掌握行使。 因此，公共權(quán)力是界定社會(huì)公共事務(wù)范圍的基本依據(jù)。,根據(jù)是否依靠公共權(quán)力，可以把社會(huì)事務(wù)區(qū)分為非公共事務(wù)、公共事務(wù)和交叉性事務(wù)。 那些無(wú)需依靠公共權(quán)力就能做好的社會(huì)事務(wù)，屬于非公共事務(wù)； 那些必須依靠和

12、運(yùn)用公共權(quán)力去推行的社會(huì)事務(wù)，屬于公共事務(wù)； 那些部分或局部需要依靠公共權(quán)力去推行的社會(huì)事務(wù)，則屬于交叉性事務(wù)。,4依據(jù)社會(huì)公共需要界定 社會(huì)公共需要是界定社會(huì)公共事務(wù)范圍的根本依據(jù)。這是因?yàn)椋枰且磺猩w的本能，人亦不例外，人的一切活動(dòng)都是直接或間接、自覺或不自覺地為了滿足某種需要。 人的需要多種多樣，可從不同角度對(duì)其進(jìn)行歸類。從人們需要的范圍來(lái)看，可以分為社會(huì)成員個(gè)人的需要和社會(huì)成員的公共需要。 作為與社會(huì)公眾整體利益、共同利益相聯(lián)的各種活動(dòng)，公共事務(wù)主要是為了滿足社會(huì)成員的公共需要。這種公共需要在現(xiàn)實(shí)生活中，有時(shí)與個(gè)人需要一致；有時(shí)部分一致，部分不一致（對(duì)立）；有時(shí)與個(gè)人需要發(fā)生沖突

13、。,根據(jù)社會(huì)公共需要，我們可以把社會(huì)事務(wù)區(qū)分為公共事務(wù)和非公共事務(wù)。 在一定的社會(huì)生活條件下，凡是具有滿足社會(huì)公共需要性質(zhì)的社會(huì)事務(wù)，屬于公共事務(wù)； 凡是不具有滿足社會(huì)公共需要性質(zhì)的社會(huì)事務(wù)，則屬于非公共事務(wù)。,社會(huì)公共需要的基本內(nèi)涵和特征,用描述的方式來(lái)概括： 社會(huì)公共需要是整個(gè)社會(huì)需要的一個(gè)有機(jī)組織部分，它與社會(huì)個(gè)人需要和群體需要有關(guān)，但不是社會(huì)個(gè)人需要和群體需要的簡(jiǎn)單總和，而是這些需要的有機(jī)整合； 社會(huì)公共需要不是從社會(huì)成員個(gè)人視角考察的人人都需要的需要，也不是以社會(huì)成員個(gè)人偏好為依托的多數(shù)人選擇的需要，而是從社會(huì)總體視角考察的一般的社會(huì)需要，即維持社會(huì)存在和發(fā)展的需要。,基本特征 首先

14、，抽象性與具體性。社會(huì)公共需要既是抽象的一般社會(huì)需要，又是現(xiàn)實(shí)的具體的社會(huì)需要。具體表現(xiàn)為： 一是抽象上的存在性與具體上的差異性。 這是說(shuō)，所有社會(huì)這個(gè)人類生活的共同體，不論國(guó)別、民族、區(qū)域、制度、歷史階段等，都有社會(huì)公共需要存在； 但在具體的國(guó)家、民族、區(qū)域、歷史發(fā)展階段，這種共同存在的社會(huì)公共需要?jiǎng)t表現(xiàn)為不同的具體需要內(nèi)容與形式。,二是抽象上的非區(qū)域性與具體上的區(qū)域性。 意即在特定國(guó)家、民族、區(qū)域等范圍之內(nèi)，社會(huì)公共需要的內(nèi)容為相應(yīng)范圍內(nèi)的對(duì)象所共有，不存在區(qū)域差異問(wèn)題； 但在具體的國(guó)家、民族和區(qū)域的特定范圍內(nèi)，由于地區(qū)差異、民族差異、地域文化差異等，社會(huì)公共需要的具體內(nèi)容呈現(xiàn)出顯著的地區(qū)

15、性特征。,三是抽象上的大眾性與具體上的群體性。 社會(huì)公共需要是對(duì)社會(huì)個(gè)人需要和群體需要的一種提煉和升華，它脫離了社會(huì)個(gè)人需要和群體需要的零散和雜亂，成為社會(huì)大眾的共同需要； 但社會(huì)公共需要的大眾性特征在現(xiàn)實(shí)中往往具體表現(xiàn)為群體性特征。如，反映某些特殊群體的需要（如弱勢(shì)群體的需要）,其次，穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性。社會(huì)公共需要是在一定社會(huì)歷史階段上生成的，它是與特定社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)物質(zhì)狀況緊密聯(lián)系在一起的，是對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)歷史文化需求的反映，具有明顯的共時(shí)性特征。,但世界在不斷變化，社會(huì)發(fā)展水平在不斷提高，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在不斷變遷，人類生存條件在不斷改變等等。與此同時(shí)，人們社會(huì)活動(dòng)的領(lǐng)域和范圍也在不斷擴(kuò)大。伴隨

16、這些發(fā)展變化，社會(huì)公共需要的性質(zhì)、內(nèi)容和表現(xiàn)形式也會(huì)不斷變化，從而導(dǎo)致社會(huì)公共需要原有的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與特征被不斷更新。 因此，我們不能千篇一律地看待不同時(shí)代環(huán)境條件下形成的社會(huì)公共需要，也不能一成不變地看待特定時(shí)代環(huán)境條件下形成的社會(huì)公共需要，而應(yīng)該正確分析社會(huì)公共需要的相對(duì)穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性的關(guān)系。,再次，客觀性與主觀性。社會(huì)公共需要是人們的一種主觀狀態(tài)，是人們對(duì)于自己的生存條件和生產(chǎn)方式及其他各種客觀事物的一種主觀的能動(dòng)反映，是人們對(duì)于各種不以人們主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀要求的一種主觀認(rèn)識(shí)。,但這種主觀性是人們對(duì)客觀條件需求的反映。即社會(huì)公共需要的內(nèi)容是客觀的，它不是憑空產(chǎn)生的，也不是人們頭腦中固有的

17、，而是來(lái)源于人們的社會(huì)活動(dòng)實(shí)踐，來(lái)源于人們所處時(shí)代的客觀要求和一定社會(huì)里人們的生存條件及生產(chǎn)方式。 因此，社會(huì)公共需要在本質(zhì)上反映著時(shí)代和環(huán)境條件的客觀需求，具有不以人們主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀性。,五、公共事務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu),公共事務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題。為了使復(fù)雜的問(wèn)題簡(jiǎn)單化，我們可以通過(guò)對(duì)公共事務(wù)加以分類來(lái)把握其內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其內(nèi)容。公共事務(wù)可以從兩個(gè)角度來(lái)劃分，一是依據(jù)公共事務(wù)的外部效應(yīng)范圍，二是依據(jù)公共事務(wù)自身的性質(zhì)。,一是依據(jù)公共事務(wù)的外部效應(yīng)范圍，可把公共事務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)分解為如下幾個(gè)層次或部分： （1）全球性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的影響范圍遍及全球。如全球環(huán)境的保護(hù)、世界的和平與發(fā)展

18、事務(wù)、世界市場(chǎng)的建設(shè)與發(fā)展事務(wù)、太空資源的開發(fā)利用、打擊國(guó)際犯罪集團(tuán)和國(guó)際恐怖組織等。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快的背景下，全球性公共事務(wù)將出現(xiàn)增多的趨勢(shì)。,（2）跨國(guó)跨地區(qū)性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的外部效應(yīng)溢出國(guó)界，其影響波及多個(gè)地區(qū)。 可細(xì)分為洲際區(qū)域內(nèi)跨國(guó)家的公共事務(wù)和次區(qū)域跨國(guó)跨境的公共事務(wù)。如跨國(guó)跨地區(qū)的和平與安全事務(wù)、區(qū)際江河流域的治理、區(qū)際經(jīng)濟(jì)文化的協(xié)調(diào)與合作、區(qū)際自然資源的開發(fā)利用與保護(hù)、區(qū)際法律沖突的調(diào)適等。,（3）全國(guó)性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的影響范圍面向全國(guó)，如國(guó)家安全與穩(wěn)定、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)文化制度安排、地區(qū)間發(fā)展平衡、全國(guó)性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事務(wù)。,（4）國(guó)內(nèi)跨地區(qū)性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的影響超出某一地區(qū)的范圍，可將其細(xì)分為省際區(qū)域內(nèi)跨地區(qū)公共事務(wù)和省區(qū)域內(nèi)跨地區(qū)公共事務(wù)。如跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展、跨地區(qū)江河治理、跨地區(qū)交通設(shè)施建設(shè)、跨地區(qū)人口遷徙、跨地區(qū)環(huán)境污染整治等事務(wù)。,（5）國(guó)內(nèi)地區(qū)性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的外部效應(yīng)主要局限于某一地區(qū)，即一定范圍的地域空間，如特區(qū)、開發(fā)區(qū)、政區(qū)等。這類公共事務(wù)有城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、垃圾處理、街道照明、治安保衛(wèi)、市場(chǎng)監(jiān)管等事務(wù)。,（6）社區(qū)性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的外部效應(yīng)主要局限于某一社區(qū)。社區(qū)是以一定區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，以居民區(qū)為基本構(gòu)成單位的共同體，如城市街道轄區(qū)、居委會(huì)轄區(qū)、物業(yè)小區(qū)等。社區(qū)性