預(yù)算執(zhí)行制度改革與中國預(yù)算法的完善(1)

1、 預(yù)算執(zhí)行制度改革與中國預(yù)算法的完善(1) 預(yù)算執(zhí)行制度改革與中國預(yù)算法的完善(xxxx年度起訖時間，消除預(yù)算效力真空；統(tǒng)一財政部門的預(yù) 算執(zhí)行權(quán)，簡化撥款程序；推廣政府采購制度，提高預(yù)算資 金使用方面展開初步論證，形成了完善中國預(yù)算法必須全面 大力改革預(yù)算執(zhí)行制度的基本結(jié)論?！娟P(guān) 鍵 詞】預(yù)算法/預(yù)算執(zhí)行 預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算法的中心和歸宿。無論是預(yù)算編制，還 是預(yù)算審批，擬或是預(yù)算監(jiān)督，都是為了保證預(yù)算執(zhí)行的合 理性與合法性，提高預(yù)算執(zhí)行的效率。然而我國目前的預(yù)算 執(zhí)行狀況難以令人滿意，預(yù)算法的約束由于現(xiàn)實(shí)困難和法律 本身的缺陷而十分軟弱。有鑒于此，本文抓住預(yù)算執(zhí)行中的 幾個主要問題展開論述，希

2、望以一孔之見，而奏拋磚引玉之 功效。 一、強(qiáng)化預(yù)算法律效力，嚴(yán)格控制預(yù)算的隨意變動 預(yù)算通過生效以后，即具有法律上的執(zhí)行力。對于這種 執(zhí)行力，采用立法程序?qū)徟A(yù)算的國家和地區(qū)是通過直接將 預(yù)算等同于法律的形式而實(shí)現(xiàn)的。其他不采用立法程序?qū)徟?預(yù)算的國家或地區(qū)則一般在憲法或預(yù)算法中將預(yù)算作為一個法律文件賦予其執(zhí)行力。如我國預(yù)算法第 9 條規(guī)定： “經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改 變”，此外，該法第 6 章“預(yù)算執(zhí)行”也分別從預(yù)算執(zhí)行領(lǐng) 導(dǎo)部門、收入征收部門、支出劃撥部門、撥款使用部門、預(yù) 算監(jiān)督部門的角度對預(yù)算的執(zhí)行力作了更細(xì)致的規(guī)定。但在 預(yù)算實(shí)踐中，由于法律本身的漏洞及不

3、合理性，由于預(yù)算編 制過于倉促和粗放，也由于預(yù)算必須嚴(yán)格執(zhí)行的觀念從未深 入人心。因此，預(yù)算執(zhí)行的隨意性非常大，給某些機(jī)構(gòu)和人 員濫用權(quán)力謀取私利創(chuàng)造了十分便利的條件。如預(yù)算收入執(zhí) 行部門違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自減征、免征或者緩 征應(yīng)征的預(yù)算收入，截留、占用或者挪用預(yù)算收入，政府財 政部門不及時、足額地?fù)芨额A(yù)算資金，預(yù)算資金使用單位不 按預(yù)算規(guī)定的數(shù)額和用途使用資金，甚至將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)化 為預(yù)算外資金，或者干脆以“小金庫”的形式侵吞預(yù)算資金， 這些都不是十分罕見的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，增強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行力不是某一項(xiàng)制度孤軍奮戰(zhàn) 能夠奏效的，應(yīng)當(dāng)從許多方面加強(qiáng)努力，形成一個系統(tǒng)工程。 如完善預(yù)算編制

4、制度、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督、落實(shí)對預(yù)算違法行為 的法律制裁等都是其中的應(yīng)有之義。除此以外，嚴(yán)格控制預(yù) 算變動更是完善預(yù)算執(zhí)行制度、增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力的必要舉 措。從廣義的角度而言，預(yù)算執(zhí)行過程中的預(yù)算變動大致包括如下情形：預(yù)算的追加和追減。這是在原核定的總額以外， 按規(guī)定程序增加或減少收入、增加或減少支出的過程。增加 預(yù)算收入或支出數(shù)額為追加預(yù)算，減少預(yù)算收入或支出數(shù)額 為追減預(yù)算。動用預(yù)備費(fèi)。預(yù)算預(yù)備費(fèi)是指預(yù)算中一筆不規(guī) 定具體用途的備用金，如果在預(yù)算年度中發(fā)生意外事件而可 能使原定預(yù)算收支失衡時，即可由政府依程序酌情動用。科 目流用?？颇苛饔檬侵冈诒ＷC完成各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)計劃，又不 超過原定預(yù)算支出總額的

5、情況下，由于預(yù)算科目之間調(diào)入、 調(diào)出和改變資金用途而形成的預(yù)算資金的再分配。預(yù)算劃 轉(zhuǎn)。 預(yù)算劃轉(zhuǎn)是指由于企業(yè)事業(yè)單位隸屬關(guān)系的改變，以 及行政區(qū)劃的變更等原因，必須同時改變預(yù)算隸屬關(guān)系，及 時將相關(guān)預(yù)算劃歸新的預(yù)算管理部門或接管單位的一種預(yù) 算調(diào)整方法。我國預(yù)算法認(rèn)可的預(yù)算調(diào)整，是指經(jīng)全國人大批準(zhǔn) 的中央預(yù)算和經(jīng)地方人大批準(zhǔn)的本級預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊 情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù) 算的總支出超過總收入，或者是原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的 數(shù)額增加的部分變更。即只承認(rèn)預(yù)算追加為預(yù)算調(diào)整，而追 減預(yù)算、動用預(yù)備費(fèi)、科目流用和預(yù)算劃轉(zhuǎn)等不在其列。預(yù)算收支內(nèi)容的變動及項(xiàng)目的調(diào)整是

6、否構(gòu)成我國預(yù)算 法上的預(yù)算調(diào)整，關(guān)鍵之處在于是否需要履行向權(quán)力機(jī)關(guān) 的報送審批手續(xù)。各級政府對于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案。中央預(yù)算的調(diào)整方案必須提請全國人大 常委會審查和批準(zhǔn)。縣級以上地方各級政府預(yù)算的調(diào)整方案 必須提請本級人大常委會審查和批準(zhǔn)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府 預(yù)算的調(diào)整方案必須提請本級人大審查和批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)， 不得調(diào)整預(yù)算。而預(yù)算其他內(nèi)容的變動，除追減預(yù)算未有法 律規(guī)定外，都只需履行內(nèi)部報批程序后由政府或相關(guān)主管部 門自行決定，無需預(yù)算審批部門同意。無論是從理論還是從常識進(jìn)行分析，都不難發(fā)現(xiàn)，預(yù)算 的編制和審批應(yīng)建立在合理的假定和預(yù)期的基礎(chǔ)上。在行政 機(jī)關(guān)組織實(shí)施的過程

7、中，如果經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了變化，致使預(yù) 算制定的前提條件不復(fù)存在，就不可避免要對預(yù)算的內(nèi)容作 一定的調(diào)整，以保持預(yù)算在本財政年度的平衡。目前，世界 各國對何種預(yù)算變動屬于預(yù)算調(diào)整，以及預(yù)算調(diào)整的法定程 序，都因國體、政體的不同而各異。一般來說，追加預(yù)算是 典型的需要經(jīng)過預(yù)算審批部門審批的行為，而其余的變動則 可以由政府自行決定。如在日本，預(yù)備費(fèi)管理者是大藏大臣， 各省、廳長官如要使用預(yù)備費(fèi)時，必須請求大藏大臣批準(zhǔn)， 并且，當(dāng)已經(jīng)支出預(yù)備費(fèi)時，必須在下次國會例會上得到追 認(rèn)批準(zhǔn)。當(dāng)預(yù)備費(fèi)支出不足，需要追加時，可編制補(bǔ)充預(yù)算 經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。又如聯(lián)邦德國，在預(yù)算執(zhí)行中如需調(diào)整收 支，聯(lián)邦政府可在 9

8、月份提出追加預(yù)算報告，要求聯(lián)邦議會 批準(zhǔn)執(zhí)行。 年度終了后，財政決算需經(jīng)賬目法庭或?qū)徲嬀謱徍?，然后才能提交?lián)邦議會審批。，中國發(fā)展出版社 xxxx年版，第 84 頁。）筆者認(rèn)為，為了增強(qiáng)預(yù)算的法律效力，結(jié)合我國的具體 情況，應(yīng)當(dāng)規(guī)范預(yù)算調(diào)整的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和法定程序，并嚴(yán)格其 他預(yù)算變動的形式和審批。具體來說，大致包括以下幾個方 面：首先，明確預(yù)算調(diào)整在預(yù)算執(zhí)行中的特殊性。預(yù)算調(diào)整 絕不應(yīng)該成為預(yù)算執(zhí)行過程中的普遍現(xiàn)象。如果預(yù)算調(diào)整過 于頻繁，對預(yù)算及預(yù)算法的權(quán)威會構(gòu)成很大的威脅。目前我 國預(yù)算法對何謂允許預(yù)算調(diào)整的“特殊情況”未予深究，這 給預(yù)算調(diào)整的申請和審批都增加了很大的不確定性，因此應(yīng) 當(dāng)設(shè)

9、定更加詳盡的標(biāo)準(zhǔn)。鑒此，預(yù)算法中應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)，預(yù)算 審批通過以后，除非發(fā)生關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國防安全的特 別重要的理由，一般情況下不允許調(diào)整。由此，預(yù)算調(diào)整的 理由，一般情況下不允許調(diào)整。由此，預(yù)算調(diào)整的理由分為 兩類：一類是特殊情況，如經(jīng)濟(jì)明顯過熱或衰退、國民經(jīng)濟(jì) 重大比例關(guān)系不協(xié)調(diào)等；另一類是緊急情況，如爆發(fā)戰(zhàn)爭、 內(nèi)亂、重大自然災(zāi)害等，并根據(jù)兩種不同情況設(shè)置不同的審 批程序。其次，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整的審批程序。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)在 本級人大常委會全體會議一個月前提交預(yù)算委員會進(jìn)行初步審查，形成初步審查決議。人大常委會全體會議半個月前 必須將預(yù)算調(diào)整方案及預(yù)算委員會的初步審查決議發(fā)給各 位委員。人大

10、常委會審批由全體委員的 23 以上的多數(shù)投 票通過。審批通過的預(yù)算調(diào)整方案還需由本級政府行政首長 簽署命令予以公布方為有效。如果國家發(fā)生緊急情況，人大 常委會“兩月一會”的制度的確無法適應(yīng)需要。因此，應(yīng)規(guī) 定緊急情況下批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整的特別程序。如可由主任會議原 則批準(zhǔn)，下一次常委會按正常程序追認(rèn)。再次，取消縣級以下政府追加預(yù)算的權(quán)力。因?yàn)榭h、鄉(xiāng) 兩級政府級別較低，不需要應(yīng)付國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控以及國防 安全的特殊情況，如果發(fā)生重大自然災(zāi)害而無法通過本級預(yù) 算自求平衡時，可以通過上級政府轉(zhuǎn)移支付的途徑予以解 決。最后，規(guī)范預(yù)算變更的審批標(biāo)準(zhǔn)和程序。我們將預(yù)算調(diào) 整之外的一切預(yù)算內(nèi)容和項(xiàng)目的變動稱之為預(yù)

11、算變更，包括 預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動用、預(yù)算科目的流用、預(yù)算劃轉(zhuǎn)等。這些形 式雖然不需要權(quán)力機(jī)關(guān)的審批，但在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部也應(yīng)該確 立明確的標(biāo)準(zhǔn)和程序。如預(yù)備費(fèi)在平衡預(yù)算中的啟動順序究 竟是在預(yù)算調(diào)整之前還是之后；預(yù)算科目的流用時是否對不 同級別的科目設(shè)置不同的審批程序等。當(dāng)然，預(yù)算執(zhí)行力的保障除了以上思路的采納外，還在 很大的程度上取決于我國預(yù)算編制制度改革的進(jìn)展。如果部門預(yù)算制度能夠大力推廣，那么無論是預(yù)算調(diào)整還是預(yù)算變 更都會受到很大的制約，其隨意性也會隨之降低。二、調(diào)整預(yù)算年度起訖時間，消除預(yù)算效力真空 預(yù)算年度又稱財政年度或會計年度，指的是編制和執(zhí)行 預(yù)算所應(yīng)依據(jù)的法定期限或預(yù)算的有效期限。世

12、界各國的預(yù) 算年度一般為一年，但各國預(yù)算年度的起止日期不盡一致。 一國預(yù)算年度的起止日期主要是由該國的國情、歷史的 原因和傳統(tǒng)習(xí)慣形成的。就國情而言，各國的政體影響著預(yù) 算年度的起止日期，表現(xiàn)在預(yù)算年度的確定要考慮立法機(jī)構(gòu) 召開會議的時間。而財政收支的季節(jié)因素也影響到預(yù)算年度 的起止日期，這在那些財政收入長期依賴于農(nóng)業(yè)，受農(nóng)業(yè)收 成豐歉影響和決定的國家表現(xiàn)得尤為明顯，因而安排預(yù)算年 度力求與農(nóng)業(yè)收成和種植季節(jié)相適應(yīng)。就歷史原因而言，原 來屬于殖民地或附屬國的國家，其預(yù)算年度的起止日期一般 受其宗主國預(yù)算年度起止日期的影響，因而在獨(dú)立后仍然采 取原來的預(yù)算年度起止日期。 目前，世界多數(shù)國家的預(yù)算

13、年度采取歷年制，如法國、 德國、意大利、挪威、瑞士、荷蘭等國。所謂歷年制是指國 家預(yù)算年度起止時間與年度完全一致，即從 xxxx年度采用跨 年制，所謂跨年制是指一個預(yù)算年度跨越兩個日歷年度，分 跨在兩個日歷年度的階段合并起來仍然等于一個日歷年度。世界上采取跨年制預(yù)算年度的起止日期主要有三類：以英 國、日本、印度為代表的從 4 月 xxxx年 3 月 3xxxx年的 6 月 3xxxx年的 9 月 3xxxx年度實(shí)行歷 年制，即從公歷 xxxx年三月份召 開，地方人大全體會議一般在開完全國人大會后的四、五月 份才召開。這樣一來，在預(yù)算年度開始以后的 35 個月， 政府所執(zhí)行的是沒有經(jīng)過法定程序?qū)?/p>

14、批的預(yù)算。雖然預(yù)算 法第 44 條肯定這種做法的合法性。但我認(rèn)為，這嚴(yán)重影 響了預(yù)算作為法律文件的時效性和嚴(yán)肅性，也使人們對預(yù)算 法的約束力產(chǎn)生懷疑，因此必須設(shè)法予以改變。毋庸置疑的是，其他國家也有關(guān)于預(yù)算時效自動延長的 做法，但這種延長并不是一種一般的常態(tài)，而是在非常特殊 的情況下的應(yīng)急措施。如西班牙預(yù)算法規(guī)定，如國家總預(yù)算 在應(yīng)生效的預(yù)算年度元月 xxxx年度的 預(yù)算被認(rèn)為自動延長，直至新的預(yù)算經(jīng)議會通過并在官方公報上公布為止。在預(yù)算實(shí)踐中，這種現(xiàn)象一般很難發(fā)生，法 律的規(guī)定只是防范于未然而已。相比而言，我國預(yù)算法 的規(guī)定卻是一種每年必然發(fā)生的常態(tài)現(xiàn)象。預(yù)算的效力在本 預(yù)算年度是殘缺不全的

15、，但卻可以在下一個預(yù)算年度中延續(xù) 幾個月，這使得預(yù)算的年度性或時效性人為地遭到了破壞， 預(yù)算的計劃性也無從體現(xiàn)。故而，要么將人代會召開的時間提前至預(yù)算年度開始之 前，或者將預(yù)算年度由歷年制改為跨年制，如以每年 5 月 xxxx年度 4 月 3xxxx年度。這樣才能使各級 政府在新的年度一開始就執(zhí)行被批準(zhǔn)的預(yù)算。就法律修改的 難度而言，第二種方法較為簡便。但從有利于維持預(yù)算傳統(tǒng) 和符合經(jīng)濟(jì)習(xí)慣的角度看，改變權(quán)力機(jī)關(guān)的會議時間以適應(yīng) 預(yù)算法的需要更具有現(xiàn)實(shí)意義。三、統(tǒng)一財政部門的預(yù)算執(zhí)行權(quán)，簡化撥款程序 中國財政機(jī)關(guān)長期以來預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的職能分 工界限不清晰，預(yù)算撥款部門集編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)、

16、監(jiān)督權(quán)于 一身，逐漸形成了比較嚴(yán)重的本位主義思想。預(yù)算資金的主 管部門在預(yù)算編制時竭盡全力爭取更多的資金，預(yù)算撥款時 卻總是愿意以各種各樣的方式顯示自己的權(quán)威，至于預(yù)算監(jiān) 督一般是無暇顧及，即使偶爾為之也很難逃脫本部門和系統(tǒng) 長期形成的利益圈子的制約。在當(dāng)前的預(yù)算改革實(shí)踐中，財政部門將其擁有的預(yù)算編 制、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)分別賦予內(nèi)部不同的機(jī)構(gòu)行使，這對于加 強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行是非常有幫助的。具體的思路是，將預(yù)算處的總 預(yù)算會計職責(zé)獨(dú)立出去，成立總預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理財 政預(yù)算內(nèi)、外資金賬戶，辦理預(yù)算內(nèi)、外資金撥款，編制財 政預(yù)算內(nèi)外總決算，管理部門和單位的人員工資銀行化工 作。隨著改革的深入，總預(yù)算執(zhí)行

17、機(jī)構(gòu)要與國庫部門聯(lián)合， 實(shí)行“國庫單一賬戶”管理，對部門財政支出實(shí)行統(tǒng)一支付。至于預(yù)算撥款，它是執(zhí)行預(yù)算的重要環(huán)節(jié)，預(yù)算撥款的 管理制度和撥款程序的優(yōu)劣直接關(guān)系到有關(guān)單位能否順利 履行職能，因此在預(yù)算法中應(yīng)該對預(yù)算撥款制度有所規(guī)范。 一般而言，預(yù)算撥款應(yīng)當(dāng)先經(jīng)過預(yù)算審核的階段。預(yù)算審核 分三個層次，一是支出部門提出公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)資金用款申 請報財政主管機(jī)構(gòu)審核，主要檢查支出是否與現(xiàn)行法律法規(guī) 相一致；二是財政主管機(jī)構(gòu)開具撥款單報預(yù)算編制機(jī)構(gòu)審 核，主要審核支出是否突破預(yù)算；三是總預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)審核 所有撥款。預(yù)算撥款經(jīng)審核通過后，根據(jù)資金性質(zhì)，撥款方式和程 序不一。人員工資， 包括基本工資、補(bǔ)助

18、工資、其他工資、 職工福利費(fèi)、社會保障費(fèi)、助學(xué)金等，預(yù)算確定后，由總預(yù) 算執(zhí)行機(jī)構(gòu)按時間進(jìn)度直接撥付到用款單位銀行，由銀行代 發(fā)。正常公用經(jīng)費(fèi)：包括公務(wù)費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、修繕費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、其它費(fèi)用等經(jīng)費(fèi)。預(yù)算指標(biāo)由預(yù)算編制機(jī)構(gòu)直接 管理，業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開具撥款通知單，由總預(yù)算執(zhí)行機(jī) 構(gòu)通知國庫直接向供貨商或勞務(wù)提供單位支付。生產(chǎn)建設(shè)和 事業(yè)發(fā)展?？睿河芍鞴軝C(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度和指標(biāo)情況，開具 支出通知單送預(yù)算編制機(jī)構(gòu)審核后，由總預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)撥 款。對下補(bǔ)助?？睿河芍鞴軝C(jī)構(gòu)按年初預(yù)算確定的項(xiàng)目，擬 文下達(dá)指標(biāo)，經(jīng)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)會簽后報業(yè)務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)審定。 上級?？睿河芍鞴軝C(jī)構(gòu)根據(jù)上級要求，結(jié)合本級專款

19、，提出 使用意見，經(jīng)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)會簽并報主管領(lǐng)導(dǎo)審定之后，下 達(dá)指標(biāo)。四、推廣政府采購制度，提高資金使用效益 國務(wù)院發(fā)布的預(yù)算法實(shí)施條例第 43 條規(guī)定，各級 國庫必須憑本級政府財政部門簽發(fā)的撥款憑證于當(dāng)日辦理 庫款撥付，并將款項(xiàng)及時轉(zhuǎn)入用款單位的存款賬戶。這說明 我國目前普遍采納的是財政資金的貨幣化分配體制。這種分 配方式在預(yù)算實(shí)踐中存在的主要問題是，預(yù)算資金使用效益 普遍不高，重復(fù)購置、盲目購置、隨意購置的現(xiàn)象屢見不鮮， 造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)；預(yù)算資金不按預(yù)算目標(biāo)使用，擠占、 挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了國家預(yù)定的活動計劃的落實(shí)。除此之 外，采購資金的使用也缺乏透明度，容易滋生權(quán)錢交易等腐 敗問題。

20、正因?yàn)槿绱?，我們贊成配合財政支出制度的改革?大力推廣政府采購制度，以提高財政資金的使用效益。政府采購是指各級政府及其所屬實(shí)體為滿足提供公共 產(chǎn)品之需要，主要運(yùn)用財政性資金，以法定方式并依法定程 序從國內(nèi)、國際市場上采購所需貨物、工程和服務(wù)的活動。政府采購不同于其他消費(fèi)主體開展的使用活動，它的資 金于納稅人繳納的稅金，因此，采購資金的使用也要滿足納 稅人的要求，需要做到配置合理，所以，采購活動要堅(jiān)持公 開、公正、公平的原則。實(shí)行政府采購制度，將公開競爭機(jī)制引入財政管理后， 供應(yīng)商、采購機(jī)關(guān)以及資金管理部門相互之間的合謀缺乏強(qiáng) 有力的利益動力，而被揭發(fā)或查處的危險卻大大增加，因此， 惡意串通、以

21、權(quán)謀私、中飽私囊現(xiàn)象的發(fā)生率必將相應(yīng)降低。 具體來說，由于要通過公開競爭選出最優(yōu)投標(biāo)，眾多供應(yīng)商 在競標(biāo)中市場化的成本增大，中標(biāo)的風(fēng)險加大，中標(biāo)概率下 降，其合謀的預(yù)期收益下降，合謀的欲望受到抑制；同時， 采購機(jī)關(guān)在招標(biāo)評標(biāo)的規(guī)范程序中所起的作用較之非公開 競爭的采購方式也大打折扣，其主動合謀的欲望因成功率太 低且風(fēng)險較大也受到制約。由于受供應(yīng)商與采購機(jī)關(guān)的合謀 欲望下降的影響，供應(yīng)商、采購機(jī)關(guān)與資金管理部門間的合 謀也受到遏制。這樣，一方面形成了三者之間不宜再合謀的 外部環(huán)境，另一方面有利于采購機(jī)關(guān)、供應(yīng)商和資金管理部 門三者的內(nèi)在目標(biāo)的一致性；對采購機(jī)關(guān)來說，優(yōu)中選優(yōu)， 獲得價格質(zhì)量比較優(yōu)

22、的貨物、工程和服務(wù)，激勵廠商更好地為政府這個最大的消費(fèi)者服務(wù)；對供應(yīng)商來說，促使其適應(yīng) 市場要求，自覺改善價格質(zhì)量比，提高競爭力；對資金管理 部門來說，有利于提高資金分配和使用的透明度，節(jié)約支出， 強(qiáng)化預(yù)算約束。因此，實(shí)施政府采購制度最大的受益人毫無 疑問將是納稅人和社會公眾。政府采購制度本身是一個非常龐雜的系統(tǒng)工程，需要建 立一整套法律制度進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)。但政府采購畢竟是財政 支出的方式之一，在實(shí)行財政法治的國家必然通過預(yù)算的方 式對其予以保障和規(guī)范。從預(yù)算資金撥付和使用的角度看， 政府采購制度改過去的財政資金貨幣化分配為實(shí)物化分配。 而公務(wù)物資集中采購使得財政資金的集中支付成為可能，如 果

23、輔之以國庫管理法律制度的改革，那么，除了極少量出差 報銷的資金外，政府部門和公用事業(yè)單位的支出都可以通過 財政集中競購、集中供應(yīng)的方式予以滿足，這對于改革和理 順預(yù)算執(zhí)行法律制度的確是大有益處的。五、改革國庫管理體制，明確國庫法律地位 建國以來，我國的國庫制度一直實(shí)行委托國庫制。xxxx年政務(wù)院發(fā)布的中央金庫條例規(guī)定，我國的國庫由中央 銀行代理。xxxx年國務(wù)院重新修訂的國家金庫條例及其 實(shí)施細(xì)則又進(jìn)一步確定為人民銀行經(jīng)理國庫制，并對國 庫的組織機(jī)構(gòu)、國庫的職能和任務(wù)、國庫業(yè)務(wù)的操作程序等 都作了明確的規(guī)定。這種委托國庫制在計劃經(jīng)濟(jì)條件下對保障國家預(yù)算的正常運(yùn)行起到了一定的促進(jìn)作用，但是隨著社

24、 會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和財稅、金融體制的改革，尤其是專 業(yè)銀行商業(yè)化以及人民銀行機(jī)構(gòu)的調(diào)整以后，現(xiàn)行的金融體 制格局給人民銀行經(jīng)理國庫帶來了諸多問題，主要表現(xiàn)在：雖然中國人民銀行法和國家金庫條例明確經(jīng)理 國庫是中央銀行的主要職責(zé)之一，但在實(shí)際工作中，由于受 人民銀行內(nèi)部長期存在的“代理”觀念的影響，國庫工作未 受到足夠的重視，如國庫的組織機(jī)構(gòu)不健全，國庫工作人員 調(diào)動頻繁，有關(guān)國庫工作的重大事項(xiàng)往往排不上議事日程 等，國庫的地位日漸尷尬。在現(xiàn)行國庫管理體制下，國庫資金的收納、撥付相當(dāng)大 的部分是通過原先的四大專業(yè)銀行進(jìn)行的，而這些專業(yè)銀行 正逐步向商業(yè)銀行過渡，成為獨(dú)立核算的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。在目前

25、國庫資金成分多樣化、分配層次復(fù)雜化，人民銀行對財政資 金的收付又無法全程監(jiān)控的情況下，專業(yè)銀行受自身經(jīng)濟(jì)利 益驅(qū)使，對不計利息的財政資金普遍存在截留、占壓的問題。國庫資金匯劃渠道不暢，上劃下?lián)苤苻D(zhuǎn)環(huán)節(jié)太多，周轉(zhuǎn) 速度過慢，影響財政資金使用效益。目前，人民銀行和各專 業(yè)銀行自成聯(lián)行系統(tǒng)，相互間不能直接通匯。征收機(jī)關(guān)所收 款項(xiàng)，需由繳款人向銀行經(jīng)收處繳納，由經(jīng)收處上劃管轄行， 管轄行集中匯總后通過票據(jù)清算劃轉(zhuǎn)到人行國庫。庫款紙幣事由按相關(guān)路徑逐層逐級返回，最終達(dá)到用款單位。這客觀 上造成了大量的財政資金在途，也為征收機(jī)關(guān)和代行職能的 專業(yè)銀行提供了占壓資金的條件和理由。雖然國家金庫條例賦予了國庫對

26、財政資金實(shí)施監(jiān)督 的職能，但在現(xiàn)行體制下，由于國庫接觸的只是財政資金在 整個運(yùn)動過程中的一個階段，其他階段的資金運(yùn)動均在財政 和預(yù)算單位內(nèi)部，國庫無法對財政資金實(shí)施有效的監(jiān)督。目前，世界各國的國庫因國情不同，管理體制也各具特 色。但就國庫管理的科學(xué)性和規(guī)范性而言，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展 組織國家的做法更值得借鑒。其主要特點(diǎn)是：國庫管理是財 政管理的重要組成部分，主要由財政部門負(fù)責(zé)。如日本大藏 省的金融局和法國財政部的國庫司，即是司管國庫的職能機(jī) 構(gòu)，德、美等國的國庫亦是如此。國庫機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對財政 資金的監(jiān)督管理，其部分操作性職能，如收納、報解和支出、 核算等一般都委托給中央銀行或商業(yè)銀行代理。如在英

27、、美 等國，財政存款表現(xiàn)為銀行的負(fù)債，形同一般商業(yè)存款，但 在操作管理上則受財政部門的嚴(yán)格控制。建立國庫中央化支 付管理系統(tǒng)，強(qiáng)化財政資金管理和對預(yù)算單位賬戶的控制。 如國庫單一賬戶集中反映全部財政性資金的收支及余額，國 庫分類賬戶反映支出部分的預(yù)算執(zhí)行情況。這有利于財政對 支付活動的全部環(huán)節(jié)實(shí)施更為有效的控制。以先進(jìn)的計算機(jī) 網(wǎng)絡(luò)作為國庫有效發(fā)揮職能的基礎(chǔ)。國庫資金清算流程可歸納為：納稅人向征收機(jī)關(guān)或任何一家銀行以支票或現(xiàn)金的形 式繳納稅款，然后再通過銀行全行業(yè)電子清算系統(tǒng)直接上劃 國庫單一賬戶；支出則需要通過承付款項(xiàng)、核實(shí)、簽發(fā)支付 命令和辦理支付結(jié)算，最終將資金從單一賬戶中直接支付給 商

28、品供應(yīng)者或勞務(wù)提供者。針對我國國庫管理工作中存在的問題，借鑒其他國家國 庫管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不少人主張有必要將人民銀行經(jīng)理國庫 的職能和管理國庫的機(jī)構(gòu)劃歸財政。這樣既可以解決目前國 庫職能錯位的問題，避免即將進(jìn)行的新的金融體制改革對國 庫管理再次產(chǎn)生沖擊，對強(qiáng)化國庫管理職能、加強(qiáng)各級財政 對預(yù)算資金實(shí)施有效的控制和監(jiān)督也具有重要意義。我也持 贊同態(tài)度，具體設(shè)想是：將人民銀行總行國庫司及其國庫業(yè)務(wù)管理職能劃歸財 政部管理，在財政部內(nèi)部設(shè)置專職管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)國庫 的業(yè)務(wù)組織工作和對分支機(jī)構(gòu)的管理工作。省及省以下分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則上按預(yù)算管理級次設(shè) 立，負(fù)責(zé)本地區(qū)內(nèi)的國庫業(yè)務(wù)。國庫分支機(jī)構(gòu)不從屬于

29、地方 各級財政部門，由財政部垂直管理。國庫資金實(shí)行委托存款制，由各級財政部門將國庫資金 存入人民銀行，存款計息、支撥付費(fèi)。未設(shè)人民銀行分支機(jī) 構(gòu)的地區(qū)，可報經(jīng)財政部批準(zhǔn)存入商業(yè)銀行。國庫資金作為 人民銀行信貸資金的一項(xiàng)重要，統(tǒng)一納入國家信貸資金計劃。 國庫資金按預(yù)算級次區(qū)分中央庫款和地方庫款，但國庫組織機(jī)構(gòu)不分中央庫和地方庫，核算時仍按一級財政一級國 庫的原則，分表分賬，各成體系。六、建立國庫單一賬戶制度，實(shí)現(xiàn)財政資金集中化管理 為使財政部門對國庫資金實(shí)施更加科學(xué)有效的管理，并 與當(dāng)前需要建立的包括政府采購在內(nèi)的政府支出和管理系 統(tǒng)相配套，在對現(xiàn)行國庫體制改革的同時，我國應(yīng)建立國庫 單一賬戶管

30、理體系。 國庫單一賬戶是政府所有財政性資金均應(yīng)存在國庫和 國庫指定的代理銀行，歸口在國庫及其代理行設(shè)置存款賬 戶，所有政府財政支出均通過這一賬戶撥付。 建立國庫單一賬戶制度的目的在于強(qiáng)化財政資金的歸 口管理，統(tǒng)一在國庫或其代理行開設(shè)賬戶。財政部門可以開 一個賬戶，也可以根據(jù)資金的性質(zhì)開設(shè)幾個賬戶。國庫代理 行可以是一個，也可以是多個。但被選為國庫單一賬戶代理 行必須具備三項(xiàng)基本條件，一是代理行的信用程度要高。為 保證政府資金的安全，不被占壓挪用，被選為國庫代理行的 應(yīng)是信用程度高、無任何金融風(fēng)險的銀行；二是具有較好的 計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，能保證政府資金的及時劃撥；三是機(jī)構(gòu)設(shè) 置齊全，全國各地均有網(wǎng)點(diǎn)，便于國庫資金的繳納和撥付。 根據(jù)經(jīng)合組織國家的國庫管理經(jīng)驗(yàn)，國庫單一賬戶一般設(shè)在中央銀行，未設(shè)中央銀行的地方，需經(jīng)批準(zhǔn)作為特例設(shè)在國 有商業(yè)銀行。長期以來，由于部門內(nèi)部在資金管理上缺乏統(tǒng)一性，加 之銀行開戶審批手續(xù)不嚴(yán)、商業(yè)銀行儲蓄存款競爭等因素， 致使部門管理的財政性資金過于分散，銀行開戶過多過濫。 因此，通過建立國庫單一賬戶制度，對政府財政資金實(shí)行集 中化管理，既可以從根本上解決財政資金管理分散、部門開