政府引入PPP模式的意義及風(fēng)險(xiǎn)分析

1、.政府引入 PPP 模式的意義及風(fēng)險(xiǎn)分析摘要 ： PPP 模式是是一種新的公共基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目融資模式，政府引入PPP 模式不僅能夠解決財(cái)政資金不足的問題，同時(shí)為民間私人資本拓寬了投資渠道。但PPP 模式在我國的發(fā)展還不完善，大規(guī)模的應(yīng)用PPP 模式推動我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)還面臨著諸多問題。本文對 PPP 模式的內(nèi)涵、優(yōu)勢以及存在的風(fēng)險(xiǎn)和在我國需要解決的問題進(jìn)行了詳細(xì)的闡述。關(guān)鍵詞 ： PPP 模式；公私合作；風(fēng)險(xiǎn)分析；融資模式一、引言公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是促進(jìn)民生改善和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要舉措。 過去，國家進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠國家財(cái)政支持， 這也是世界各國的普遍做法。 隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)

2、展，對公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求與日俱增， 單純的依靠國家財(cái)政已經(jīng)不能夠很好的滿足當(dāng)前的公共需求。 1 改革開放以來，政府財(cái)政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的地位逐漸下降，民間資本開始在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。1984 年我國以BOT(Build- Operate -Transfer，建設(shè) -運(yùn)營 -移交 ) 方式建設(shè)的深圳沙頭角B 電廠是我國嘗試實(shí)踐基礎(chǔ)設(shè)施公私合作的標(biāo)志。 2PPP(Public -Private -Partnerships) 模式， 即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是一種新的公共基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目融資模式，該模式鼓勵私人企業(yè)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè) 1 。早在

3、17 世紀(jì)英國領(lǐng)港公會和私人投資者合作建造燈塔，開始了公共項(xiàng)目公私合作的實(shí)踐。 英國財(cái)政大臣肯尼斯 克拉克為了提升基礎(chǔ)設(shè)施水平、 解決公共服務(wù)的資金匱乏和公共部門缺少有效性及資金效率等問題，率先提出“公私合作”的概念3 。二、 PPP 模式的內(nèi)涵PPP 模式是實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目建設(shè)資金的融資模式，也是公共產(chǎn)品的一種供給方式。20 世紀(jì) 70 年代至今， 世界各國在城市和區(qū)域重大設(shè)施的項(xiàng)目上陸續(xù)嘗試實(shí)施PPP 模式。PPP 模式逐漸成為國際市場上實(shí)施多主體合作的一項(xiàng)重要項(xiàng)目運(yùn)作模式。PPP 有多種譯法。如公私伙伴關(guān)系、公私合作伙伴模式、公私機(jī)構(gòu)的伙伴合作、民間開放公共服務(wù)、公共民營合作制等。在歐美和世

4、界上其他地區(qū)，尚未達(dá)成一致的準(zhǔn)確解釋，.其相關(guān)實(shí)踐正在發(fā)展中。 4眾多機(jī)構(gòu)和專家從不同視角對PPP 概念進(jìn)行了定義 5 ，盡管對 PPP 沒有形成完全一致的表述，但可發(fā)現(xiàn)一些共同特征：一是公共部門與私營部門的合作，合作是前提。二是合作的目的是提供包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共產(chǎn)品或服務(wù)。三是強(qiáng)調(diào)利益共享， 在合作過程中， 私營部門與公共部門實(shí)現(xiàn)共贏。 四是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。 基于對 PPP 的認(rèn)識， 并結(jié)合上述觀點(diǎn)， 賈康、孫潔提出， PPP 是指政府公共部門在與非政府的主體（企業(yè)、 專業(yè)化機(jī)構(gòu)等） 合作過程中，使非政府主體利用其所掌握的資源參與提供公共工程等公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)也

5、為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程， 可以實(shí)現(xiàn)在不排除并適當(dāng)滿足私人部門投資營利目標(biāo)的同時(shí)，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限資源發(fā)揮更大的效用。從我國實(shí)踐看， PPP 不僅僅是一個(gè)新融資模式，還是管理模式和社會治理機(jī)制的創(chuàng)新。如果掌握得當(dāng)， PPP 有望成為解決我國城鎮(zhèn)化、老齡化等問題的重要機(jī)制，并通過以股份制為主的形式與我國大力推進(jìn)的混合所有制改革創(chuàng)新形成天然的機(jī)制性內(nèi)洽與聯(lián)通。當(dāng)然，PPP 作為制度供給的創(chuàng)新，其順利運(yùn)行和長久發(fā)展，特別需要強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代文明演進(jìn)中的法治建設(shè)和契約精神建設(shè)的相輔相成。PPP 管理模式的運(yùn)行具有三個(gè)重要特征：伙

6、伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)5 。一是伙伴關(guān)系?；锇殛P(guān)系是PPP 的首要特征。它強(qiáng)調(diào)各個(gè)參與方平等協(xié)商的關(guān)系和機(jī)制，這是 PPP 項(xiàng)目的基礎(chǔ)所在。伙伴關(guān)系必須遵從法治環(huán)境下的“契約精神”，建立具有法律意義的契約伙伴關(guān)系，即政府和非政府的市場主體以平等民事主體的身份協(xié)商訂立法律協(xié)議，雙方的履約責(zé)任和權(quán)益受到相關(guān)法律、法規(guī)的確認(rèn)和保護(hù)。二是利益共享6。 PPP 項(xiàng)目一般具有很強(qiáng)的公益性，同時(shí)也具有較高的壟斷性（特許經(jīng)營特征）。建立利益共享機(jī)制，即政府和社會資本之間共享項(xiàng)目所帶來利潤的分配機(jī)制是PPP 項(xiàng)目的第二個(gè)基本特征。 PPP 項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)至少包括兩個(gè)，即政府公共投資的項(xiàng)目和由社會資本參與完成的該

7、政府公共投資項(xiàng)目，包括建設(shè)和運(yùn)營。PPP 項(xiàng)目中政府和非政府的市場主體應(yīng)當(dāng)在合作協(xié)議中確立科學(xué)合理的利潤調(diào)節(jié)機(jī)制，確保社會資本按照協(xié)議規(guī)定的方式取得合理的投資回報(bào)，避免項(xiàng)目運(yùn)營中可能出現(xiàn)的問題造成社會資本無法收回投資回報(bào)或者使得政府違約。三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)?；锇殛P(guān)系不僅意味著利益共享，還意味著風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。PPP 模式中合作雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更多是考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)， 盡可能做到每一種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，進(jìn)而達(dá)到項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的最小化。要注重建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī).制。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，旨在實(shí)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的最小化，要求合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、 融資、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由

8、社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。三、 PPP 模式的優(yōu)勢(一 )減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)國家每年對基礎(chǔ)建設(shè)的投入呈快速增長的趨勢。但僅僅依靠國家投入已經(jīng)無法滿足高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求。采用PPP 模式引入民間資本，能使很大一部分政府性債務(wù)轉(zhuǎn)由民營組織承擔(dān)，從而降低政府的資產(chǎn)負(fù)債率，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。7 悉尼奧運(yùn)體育場館的建造就引入了PPP 模式，其中主體育場投資估算6.15 億澳元， 其中政府撥款9120 萬澳元，政府貸款600 萬澳元，占總投資的15.8%；其余 84.2%的資金由中標(biāo)聯(lián)合體組建的私人財(cái)團(tuán) -2000 年澳大利亞體育場公司負(fù)責(zé)籌措。大大減輕了政府財(cái)政負(fù)

9、擔(dān)8 。(二 )為民間資本提供投資機(jī)會隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人民日益富裕起來，民營企業(yè)日益壯大，民間巨額的資本開始尋找投資機(jī)會。 PPP 模式為民間資本提供了具有長期回報(bào)的投資機(jī)會。 與此同時(shí)， 只要配合適當(dāng)?shù)恼哒{(diào)整， PPP 模式也可成為政府在宏觀上引導(dǎo)巨額民間資本流向的工具。(三 )轉(zhuǎn)變政府職能在過去， 政府是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的直接提供者和經(jīng)營者，要花大量的資源在項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營上。采用PPP 模式，項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營任務(wù)變?yōu)橛擅駹I組織承擔(dān)。政府則只需對項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)管。 從而大大提高了政府的工作效率，為政府精簡機(jī)構(gòu)提供了可能性。(四 )降低項(xiàng)目全壽命周期成本采用 PPP 模式

10、能充分發(fā)揮政府和民營組織的優(yōu)勢，使資源在項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營階段都達(dá)到最合理的分配， 從而最大限度的降低了項(xiàng)目的全壽命周期成本。 在競爭中脫穎而出的優(yōu)秀民營組織， 其先進(jìn)的管理技術(shù)和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)在降低項(xiàng)目全壽命周期成本中必然能起到積極的作用。(五 )降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP 模式的特征之一。由于各種風(fēng)險(xiǎn)由較善于應(yīng)對該風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)，有效的減小了各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和發(fā)生后可能造成的損失，從而使得整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)最小化。(六 )應(yīng)用范圍廣泛.PPP 模式不僅適用于盈利項(xiàng)目， 也適用于非盈利項(xiàng)目。 不僅適用于工程建設(shè)領(lǐng)域， 也適用于服務(wù)領(lǐng)域。因此PPP 模式比許多傳統(tǒng)融資模式的適用范圍要更

11、廣9 。四、 PPP 模式的風(fēng)險(xiǎn)分析風(fēng)險(xiǎn)的識別與合理分配是成功運(yùn)用PPP 模式的關(guān)鍵 10 ，在特許權(quán)協(xié)議及合同設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)對應(yīng)， 把風(fēng)險(xiǎn)分配給相對最有利承擔(dān)的合作方。PPP 項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)有政策風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)11, 12 。政策風(fēng)險(xiǎn)即在項(xiàng)目實(shí)施過程中由于政府政策的變化而影響項(xiàng)目的盈利能力。為使政策風(fēng)險(xiǎn)最小化， 就要求法律法規(guī)環(huán)境以及特許權(quán)合同的鑒定與執(zhí)行過程應(yīng)該是透明、公開、公正的，不應(yīng)該出現(xiàn)官僚主義現(xiàn)象，人為的干擾應(yīng)是最少的，否則，合作各方均會受到損失。PPP 項(xiàng)目失敗原因主要?dú)w結(jié)于法律法規(guī)與合同環(huán)境的不夠公開透明，政府政策的不連續(xù)性，變化過于頻繁， 政策風(fēng)

12、險(xiǎn)使私營合作方難以預(yù)料與防范。13 例如江蘇某污水處理廠采用BOT融資模式，原先計(jì)劃于 2002 年開工，但由于2002 年 9月國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知的頒布，項(xiàng)目公司被迫與政府重新就投資回報(bào)率進(jìn)行談判。上海的大場水廠和延安東路隧道也遇到了同樣的問題，均被政府回購2 。匯率風(fēng)險(xiǎn)是指在當(dāng)?shù)孬@取的現(xiàn)金收入不能按預(yù)期的匯率兌換成外匯。其原因可能是因?yàn)樨泿刨H值， 也可能是因?yàn)檎畬R率人為地定在一個(gè)很不合理的官方水平上。這毫無疑問會減少收入的價(jià)值， 降低項(xiàng)目的投資回報(bào)。 私營合作方在融資建設(shè)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)總是選擇融資成本最低的融資渠道， 不考慮其是何種外匯或

13、是本幣，因此為了能夠抵御外匯風(fēng)險(xiǎn)，私營合作方必然要求更高的投資回報(bào)率。政府可以通過承諾固定的外匯匯率或確保一定的外匯儲備以及保證堅(jiān)挺貨幣 （如美元） 的可兌換性與易得性承擔(dān)部分匯率風(fēng)險(xiǎn)，這樣私營合作方的匯率風(fēng)險(xiǎn)將大為降低，在其它條件（盈利預(yù)期等）相同的情形下， 項(xiàng)目對民營部門的吸引力增強(qiáng)。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)直接與項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)與運(yùn)營相聯(lián)系，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由私營合作方承擔(dān)。以BOT為例，私營合作方在基礎(chǔ)設(shè)施建成后需運(yùn)營與維護(hù)一定時(shí)期，因此私營合作方最為關(guān)注運(yùn)營成本的降低， 運(yùn)營成本的提高將減少私營合作方的投資回報(bào)，這將促使私營合作方高質(zhì)量完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以減少日后的運(yùn)營成本。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小與債務(wù)償付能力直接相

14、關(guān)。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營的現(xiàn)金收入不足以支付債務(wù)和利息，從而可能造成債權(quán)人求諸法律的手段逼迫項(xiàng)目公司破產(chǎn)，造成PPP 模式應(yīng)用的失敗。 現(xiàn)代公司理財(cái)能通過設(shè)計(jì)合理的資本結(jié)構(gòu)等方法、手段最大限度地減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。私營合作方可能獨(dú)自承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)，如果債務(wù)由公共部門或融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供了擔(dān)保，.則公共部門和融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)也可分擔(dān)部分財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)主要來自于項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益的不確定性。在PPP 運(yùn)用過程中應(yīng)該確保私營合作方能夠獲得合理的利潤回報(bào)，因此要求服務(wù)的使用者支付合理的費(fèi)用。但在實(shí)際運(yùn)營過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營狀況或服務(wù)提供過程中受各種因素的影響，項(xiàng)目盈利能力往往達(dá)到私營合作方的預(yù)期水平而造

15、成較大的營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目中，天津市政府提供了許多激勵措施，如果由于部分規(guī)定原因?qū)е马?xiàng)目收益不足，天津市政府承諾提供補(bǔ)貼。但是政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒有明確定義，項(xiàng)目公司就承擔(dān)了市場收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。另外京通高速公路建成之初，由于相鄰的輔路不收費(fèi)，致使較長一段時(shí)間京通高速車流量不足，也出現(xiàn)了項(xiàng)目收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項(xiàng)目中也有類似問題 8 。在 PPP 運(yùn)用過程中政府為降低其風(fēng)險(xiǎn)，往往要求私營合作方權(quán)益融資占全部資本一定的比例， 是否要求的權(quán)益融資所占比例越大，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營及公共服務(wù)的提供過程中就越能成功運(yùn)用PPP 模式。五、在我國推行

16、PPP 模式需解決的問題雖然 PPP 模式具有上述諸多優(yōu)點(diǎn)，能很好地滿足我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但PPP模式的運(yùn)用在我國還不成熟，能借鑒的國內(nèi)成功案例也不多。為了使PPP 模式能夠在我國廣泛推行， 吸引更多的社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營中，從而推動我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要解決以下問題14 。(一 )完善相關(guān)法律法規(guī)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)項(xiàng)目有前期投資高、回報(bào)持續(xù)時(shí)間長、收益穩(wěn)定等特點(diǎn)。這就需要有相應(yīng)的法律、法規(guī)來保障民營組織在參與這些項(xiàng)目時(shí)的利益。這樣才能吸引更多的民間資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)領(lǐng)域。目前，我國沒有專門針對PPP 模式的法律，行政法規(guī)也很少。 大多數(shù)是部門規(guī)章和地方性

17、法規(guī)和條例。因此，制定權(quán)威性大、操作性強(qiáng)的法律法規(guī)對PPP 模式加以規(guī)范是非常有必要的。(二 )建立政府投資信用約束機(jī)制雖然政府和民營組織簽訂了合同，約定了雙方平等的權(quán)利和義務(wù)，但是在項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營過程中政府仍然處于強(qiáng)勢地位。對于參與PPP 項(xiàng)目的民營組織而言，參與PPP 項(xiàng)目的投入是巨大的，而所帶來的收益是長期的。因此，政府失信對于參與PPP 項(xiàng)目的民營組織而言將可能帶來巨大的損失。這也是目前很大一部分民營組織還不敢涉足PPP 項(xiàng)目領(lǐng)域的原因。要推動PPP 模式的發(fā)展，就必須建立政府投資信用約束機(jī)制，保證項(xiàng)目在實(shí)施過程.中不受政策調(diào)整、政府換屆等因素的影響。(三 )確保管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性采用

18、 PPP 模式時(shí)，政府同時(shí)扮演參與者和監(jiān)管者兩個(gè)角色。一方面，政府要和民營組織簽訂合約，與其形成合作伙伴關(guān)系。另一方面，政府要對項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管。政府能否同時(shí)扮演好這兩個(gè)角色是順利推進(jìn)PPP 模式項(xiàng)目的關(guān)鍵所在。在PPP 模式項(xiàng)目運(yùn)行中，當(dāng)各方發(fā)生利益糾紛時(shí)，為了確保各方的利益，負(fù)責(zé)PPP 模式項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)必須有著絕對的獨(dú)立性和處理糾紛的權(quán)威性。(四 )采用適當(dāng)?shù)暮献餍问絇PP 模式的具體形式多樣， 具有很大的靈活性。 PPP 模式項(xiàng)目采用何種合作形式應(yīng)當(dāng)視項(xiàng)目的具體情況而定。合理的合作形式是PPP 項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)。 PPP 模式的運(yùn)用在我國還不成熟。因此，在確定采用PPP 模

19、式后，首先應(yīng)參考已獲得成功的類似PPP 模式項(xiàng)目，然后在此基礎(chǔ)上根據(jù)項(xiàng)目的具體情況對其形式進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。這樣才能在項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營過程中充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，從而在最大程度上保證項(xiàng)目獲得成功15 。六、結(jié)語對于政府而言， PPP 模式有著能有效減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、轉(zhuǎn)變政府職能、提高工作效率等優(yōu)點(diǎn)。對于民營組織而言， PPP 模式提供了具有長期穩(wěn)定回報(bào)的投資機(jī)會。對于具體項(xiàng)目而言，PPP 模式既降低了項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，又降低了項(xiàng)目全壽命周期成本。因此，PPP 模式符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，應(yīng)大力推廣。為了使PPP 模式在我國能取得成功，需要解決幾個(gè)問題：完善相關(guān)法律法規(guī)、建立政府投資信用約束機(jī)制、確保管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、采用適當(dāng)?shù)暮献餍问健?PPP 模式的運(yùn)用在我國還不成熟，我們?nèi)栽谕茝VPPP 模式的道路上摸索前進(jìn)，在前進(jìn)過程中還會碰到許多其他的問題。但只要政府和民營組織在遇到問題時(shí)能夠共同面對，積極解決， 相信 PPP 模式定能使政府和民營組織獲得“雙贏”，并為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展打上一針強(qiáng)心劑。參考文獻(xiàn)1 李秀輝 , 張世英 . PPP:一種新型的項(xiàng)目融資方式 . 中國軟科學(xué) 2002:51-4.2 亓霞 , 柯永建 , 王守清 . 基于案例的中國 PPP 項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析. 中國軟科學(xué)2009:107-13