社會其它相關(guān)論文-當?shù)懒x變成制度之后——試論城市低保制度實踐的延伸效果及其演進方向.doc

社會其它相關(guān)論文-當?shù)懒x變成制度之后試論城市低保制度實踐的延伸效果及其演進方向內(nèi)容摘要：城市居民最低生活保障制度的建立和實施意味著針對城市貧困居民的社會救助由道義性向制度性轉(zhuǎn)變。該項制度在實踐過程中，由于制度環(huán)境以及制度對象的影響而產(chǎn)生了多方面的延伸效果。并且形塑了一個多主體參與的利益結(jié)構(gòu)，從而導致低保制度在實踐中逐步走向重構(gòu)，并預示著城市社會救助制度的再次轉(zhuǎn)型。關(guān)鍵詞：城市居民；低保制度；制度演進引言改革開放以來，隨著中國城市貧困形勢的變化，政府扶貧工作發(fā)生了若干重要轉(zhuǎn)變。筆者曾經(jīng)將這些轉(zhuǎn)變概括為6個方面，即：從扶持企業(yè)到直接救助貧困人口，從道義性扶貧到制度性扶貧，從救助制度分立到救助制度整合，從基本生活救助到綜合救助，從消極救助取向到積極開發(fā)取向，從忽視社區(qū)作用到重視社區(qū)作用（洪大用，2003）。當然，這些轉(zhuǎn)變并沒有全部完成，有些方面只是表現(xiàn)出一定的趨勢。在上述轉(zhuǎn)變中，所謂“從道義性扶貧到制度性扶貧”的轉(zhuǎn)變，有可能引起一些人的批評。因為，在某種意義上，道義與制度往往是密切相關(guān)的。有時道義需要通過制度來體現(xiàn)，而制度的內(nèi)核總包含著某種道義。但是，筆者依然堅持這樣的判斷，大體上是想表達這樣幾層意思：第一，在改革以前乃至改革開放初期。由于追求充分就業(yè)和平均分配，所以城市貧困問題并不突出。特別是相對農(nóng)村貧困而言，更是如此。因此，城市扶貧也就沒有專門的制度。當時確實存在著對沒有勞動能力者、沒有收入者、沒有贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人者（所謂“三無人員”）實施救濟的制度，但是這種制度更多地是從人道主義的角度對特殊人群實施救助，而不是以權(quán)利保障為出發(fā)點、針對所有貧困人員的、具有普遍主義取向的救助制度。第二，隨著城市經(jīng)濟、社會體制改革的深化，城市貧困在1980年代以后，特別是在1990年代。逐步成為一個突出的社會問題。但是，政府在一開始并沒有作出有效的制度回應。有關(guān)機構(gòu)開展的救助貧困人口的活動主要體現(xiàn)為“送溫暖”的形式，主要是在每年的元旦、春節(jié)這“兩節(jié)”期間開展“進萬家門，知萬家情，解萬家難，暖萬家心”活動，由各級工會干部與黨政領(lǐng)導一起，深入到困難企業(yè)和困難職工家庭慰問、救助，把溫暖送到職工群眾的心里。由于這項活動造成了比較大的社會反響，引起了高層領(lǐng)導的重視，全國總工會1994年將其改名為“送溫暖工程”。這樣的工程，無論從其形式看，還是從其內(nèi)容和效果看，都體現(xiàn)出很強的道義性，在本質(zhì)上是體現(xiàn)扶危濟困精神的道德工程。第三，從1990年代初，政府為了有效回應城市貧困問題、，逐步探索著扶貧活動的制度化，其初步成果就是在全國建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月28日，政府以行政條例的形式發(fā)布這項制度并在全國執(zhí)行。城市低保制度著眼于保障城市居民基本生活的權(quán)利。按照制度規(guī)定，對所有收入低于一定水平的貧困居民提供定期的現(xiàn)金或物質(zhì)救助。筆者認為這項制度的建立和實施真正體現(xiàn)了城市扶貧從道義性到制度性的轉(zhuǎn)變?？陀^地說，城市扶貧從道義性向制度性的轉(zhuǎn)變，比較有效地保障了城市貧困居民的基本生活，在很大程度上促進了社會穩(wěn)定。然而，從社會學的角度看，制度的功能或效果是非常復雜的。一方面，制度通常是社會行動者的行動背景或可資利用的資源。在行動者實踐活動中，往往會對制度進行再闡釋、改進和創(chuàng)造，從而促進制度的意外功能或效果。另一方面，制度與其環(huán)境之間也存在著復雜的互動，它們之間的關(guān)系狀態(tài)會對制度的預期功能或效果產(chǎn)生重要影響。當環(huán)境滿足制度的預設(shè)條件時，可能會促進制度的預期功能或效果，而當環(huán)境不能很好地滿足制度的預設(shè)條件時，制度的功能或效果就會偏離制度設(shè)計的初衷，甚至與制度設(shè)計初衷相悖。因此，我們也就有了一個可以研究的課題：城市低保制度的實施是否導致了其初衷之外的效果？也就是說，在滿足貧困居民基本生活需求之外，這項制度是否還有其他的效果？如果確實存在其他效果，那么它們對于城市低保制度的演進將有什么影響？在本文中，筆者為了方便，將城市低保制度實施后所誘生的其他效果統(tǒng)稱為“延伸效果”。筆者主要根據(jù)2002年全國低保對象抽查資料、2003年北京市的有關(guān)抽樣調(diào)查以及相關(guān)文獻，對一些可以觀察到的延伸效果進行描述，并簡要地分析其對城市低保制度演進的影響。一、低保制度是什么樣的制度？1999年9月28日由國務院以第271號令形式頒布的城市居民最低生活保障條例，這個條例就低保制度的目的、保障范圍、標準制定、資金來源、工作主體、工作程序、保障對象義務等主要內(nèi)容作出了原則性規(guī)定。按照條例的規(guī)定，我們可以從以下幾個方面來認識低保制度：第一，低保制度是保障城市居民基本生活權(quán)利的制度。與以往基于人道主義的社會救濟相比，低保制度強調(diào)居民擁有滿足其基本生活需要的權(quán)利。在低保條例的第二條明確規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实?，均有從當?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”。第二，低保制度是以家庭調(diào)查為前提的選擇性救助制度。首先，低保制度是針對極端貧困的城市居民的；其次，低保制度要求按照一定的程序識別貧困居民。低保條例的第七條規(guī)定：“申請享受城市居民最低生活保障待遇，由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府提出書面申請，并出具有關(guān)證明材料，填寫城市居民最低生活保障待遇審批表”，“管理審批機關(guān)為審批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通過入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式對申請人的家庭經(jīng)濟狀況和實際生活水平進行調(diào)查核實”，“申請人及有關(guān)單位、組織或者個人應當接受調(diào)查，如實提供有關(guān)情況”。在實際工作中，為了保證申請者確實符合資格，往往還要進行民主評議、張榜公告。這樣，接受救助者往往被標示為一個特殊群體。第三，低保制度是一種低水平的收入補差制度。低保條例規(guī)定，“城市居民最低生活保障待遇由管理審批機關(guān)以貨幣形式按月發(fā)放”，只是在必要時才給付實物。因此，低保制度主要是一種現(xiàn)金救助制度?，F(xiàn)金救助的數(shù)量主要參照兩個標準，一是各地制定的居民最低生活保障標準。按照條例第六條的規(guī)定，這一標準“按照當?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定”。但在實際工作中，很多地方主要是根據(jù)政府的財政支付能力，遵循“低標準起步”的原則。因此整體上看，全國城市居民最低生活保障標準是很低的（洪大用，2003b）。二是申請者家庭的人均收入水平。低保制度實際上是參照以上兩個標準的現(xiàn)金補差制度。第四，低保制度是由地方人民政府負責的制度，也就是由地方政府出錢的制度。按照低保條例的規(guī)定，中央政府只對低保制度的實施負有行政管理的責任，“國務院民政部門負責全國城市居民最低生活保障的管理工作”。低保制度的實際責任主體是各級地方政府，“城市居民最低生活保障制度實行地方各級人民政府負責制”，低保資金“由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，?？顚Ｓ谩薄５谖?，低保制度是實行動態(tài)管理的制度。按照低保條例的規(guī)定，如果申請者合乎條件，被批準享受最低生活保障待遇，那么他們就可以從當?shù)卣@得定期的現(xiàn)金補助。但是，一旦申請者家庭收入狀況發(fā)生變化，或者當?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴拾l(fā)生變化，申請者接受現(xiàn)