政治其它相關(guān)論文-淺析我國政策過程中公眾參與的動力與阻力.doc

政治其它相關(guān)論文-淺析我國政策過程中公眾參與的動力與阻力摘要公眾參與政策過程是公民政治權(quán)利的實現(xiàn)，也是公共決策走向科學化、民主化的重要體現(xiàn)。市場經(jīng)濟體制的初步建立以及受西方公共選擇理論和現(xiàn)代治理理論影響，我國公眾的民主意識不斷提高，參政議政的要求日益強烈。文章分析了當前我國的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治民主化進程、決策體制、傳統(tǒng)政治文化、公民自身素質(zhì)等等對公眾參與政策過程起著促進或者阻礙的影響?！肮妳⑴c指的是在政府決策的整個過程中，包括政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，通過不同的形式，不同程度地體現(xiàn)公民的聲音、公民的意志。”隨著我國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，政治生活中的民主化進程也在不斷推進，越來越多的公眾參與到社會公共事務(wù)的管理過程中來。作為對社會價值的權(quán)威性分配，公共政策的制定和實施涉及眾多的利益群體。作為公共政策的目標群體，同時也是公共政策主體中的一個重要組成部分一社會公眾對公共政策過程起著有著相當重要的影響。在公共政策越來越注重民主化和科學化的今天，公眾參與將受到越來越多的關(guān)注。一、政策過程中公眾參與的理論根源(一)公共選擇理論：公共選擇理論主要是對政策主體參與政策過程的動機提供了解釋。公共選擇理論的起點是古典經(jīng)濟學中的理性經(jīng)濟人假設(shè)。所謂理性經(jīng)濟人是指一個人無論處于什么地位，其行為的最基本動機都是追求個人利益的最大化。公共政策制定過程在本質(zhì)上是多元利益主體之間的利益博弈，這種利益博弈既表現(xiàn)在公眾與政府之間，也表現(xiàn)在利益訴求不盡相同的公眾團體之間。在這個博弈過程中，公共政策的不同主體從各自立場和角度出發(fā)，追求各自利益的最大化。根據(jù)公共選擇理論的觀點，在“理性經(jīng)濟”的驅(qū)動下，公共政策的主體必然在利益沖突過程中進行公共選擇，公共政策的制定成為政府與社會公眾之間進行的一場政治交易。公共選擇理論認為，政府也是“經(jīng)濟人”，也會追求自身利益最大化。政府本身具有特殊利益，一旦出現(xiàn)追求自身利益最大化的傾向，在各種機制不完善的背景下，極易使政府制定的公共政策與公共利益相背離。這樣政府就有可能無法有效代表公眾實現(xiàn)公共利益，甚至于會自發(fā)產(chǎn)生規(guī)模膨脹、官僚主義等問題。公眾在作為公共政策客體的同時，也是政策主體的一個重要組成部分。公眾的“經(jīng)濟人”本性驅(qū)動著其通過各種方式，去參與政策制定的利益博弈過程，以為自己爭取更多的利益。在現(xiàn)代民主社會中，公民參與是一種間接的“以腳投票”的選擇方式，公眾通過對政府政策的支持或反對來尋求自身利益的最大化，與政府以及其他團體進行利益的博弈。(二)現(xiàn)代治理理論：現(xiàn)代治理強調(diào)社會上眾多組織和個人圍繞不同的利益和目標形成的各種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系?！爸卫硎歉鞣N公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互傳統(tǒng)的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！睆娬{(diào)“協(xié)調(diào)合作、伙伴關(guān)系、對話協(xié)商、共同愿景和目標”的治理模式中公共政策是政府組織和社會團體以及公民個人之間的互動和合作，在公共政策制定過程中，公民在對話、解決沖突和理解認同的基礎(chǔ)上建立良性互動的合作機制，這種合作機制的建立就會促進公民參與網(wǎng)絡(luò)的形成，因此圍繞公共政策而形成的政策網(wǎng)絡(luò)成了現(xiàn)代治理的主體。同時現(xiàn)代治理理論主張確立積極的公民資格和強烈的公民精神，以積極主動的公眾參與取代消極的、被動的公眾參與，使公眾逐步成為與政府一起共同提供公共服務(wù)的合作伙伴。在逐漸培養(yǎng)和確立起來的積極公民資格和強烈公民精神的基礎(chǔ)上有效地參與政府公共政策制定的過程，以維護和實現(xiàn)基本權(quán)利，提高政府治理質(zhì)量。該理論還認為，公民參與是漸漸發(fā)展而不是一蹴而就的。因此，需要根據(jù)各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)等相關(guān)因素，理性地選擇公民參與形式，促進公民參與的有序發(fā)展。公共選擇理論中理性“經(jīng)濟人”假設(shè)，促使社會公眾積極地參與公共政策的利益博弈過程。現(xiàn)代治理理論則強調(diào)，在政策的制定過程中，公眾的有效參與有助于政策制定過程的公開、透明、回應(yīng)性和責任性。二、我國政策過程中公眾參與的現(xiàn)實動力(一)經(jīng)濟動力：市場化的改革促使多元化利益格局的形成。使公共政策的利益平衡更加明顯。我國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，極大地推動了我國原有的經(jīng)濟利益結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。目前計劃經(jīng)濟體制下單一的利益結(jié)構(gòu)已經(jīng)被打破，市場經(jīng)濟體制下多元化的利益格局正在形成。多種經(jīng)濟成分的出現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系和企業(yè)勞動關(guān)系的變化，形成了紛繁復(fù)雜的各種利益主體。整個社會呈現(xiàn)出利益多元化的趨勢，并且利益主體之間的競爭性矛盾層出不窮，利益差距也在不斷變化。這些變化促進了公民利益意識和自主意識的形成，為公民的政策參與提供了最現(xiàn)實、最可靠的動力?！盀榱司S護自己的利益，公民必然要求表達自己利益的愿望，過問和參與與自己利益關(guān)系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關(guān)系重大的問題向政府討價還價、施加壓力?！痹谑袌鼋?jīng)濟條件下，社會利益結(jié)構(gòu)的變化向傳統(tǒng)的公共決策模式提出了挑戰(zhàn)，政府要想能夠按照其價值目標正確決策，使政策更能體現(xiàn)各方的利益，就必須學會與公眾協(xié)商一致地處理公共政策的藝術(shù)。只有加強公眾的參與，讓各利益主體充分表達各自的利益訴求，通過協(xié)商，溝通意見，相互作出妥協(xié)讓步，才能達到利益的平衡。(二)政治動力：政治現(xiàn)代化和民主化的不斷發(fā)展促進公眾主體意識的覺醒。公眾參與是現(xiàn)代民主政治制度下一項基本的公民權(quán)利，也是民主政治的重要標志之一。正如科恩所言，民主決定于參與即受政策影響的社會成員的參與決策，“民主的尺度”可以通過公眾參與的普遍性、充分性和廣泛性來衡量。民主政治最重要的就是在公共政策中體現(xiàn)民意，實現(xiàn)公共利益。隨著我國政治體制改革的逐步深入，政治過程正在向民主化和法制化發(fā)展，公民的民主觀念和法制意識也在逐漸加強。從民主化角度來看，人民越來越強烈地意識到自己的主體地位，再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體而存在，而是強烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達自己的意愿，具體過問公共政策制定、執(zhí)行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。從法制化的角度來看，公民會產(chǎn)生強烈的權(quán)利和義務(wù)對等的意識，在遵守政府的政策法令、維護法律的尊嚴的同時，也必然會通過各種方式維護自己的合法權(quán)益，包括向公共決策系統(tǒng)施加影響，使公共政策方案對自己及所屬團體更有利或少受損。絕大多數(shù)公民對與自身利益密切相關(guān)的公共政策都十分關(guān)心，政策的任何調(diào)整都可能引起社會的普遍關(guān)注，人們對政府的褒貶也往往取決于這些領(lǐng)域政策的成敗。因此，凡是真正以民主化為價值取向的政府決策者，都會非常注重并力圖促進公共決策的公眾參與，推動公共政策參與向社會化方向轉(zhuǎn)變。(三)社會動力：社會信息技術(shù)的發(fā)展。為公眾參與政策過程提供了更多的可能。當前的時代是一個信息的時代，科學技術(shù)的發(fā)展日新月異。互聯(lián)網(wǎng)作為人類進人信息時代的一種標志性信息傳播方式，極大地促進了人類社會的信息交流。電子政務(wù)的發(fā)展促進了政府信息公開化，大大地滿足了公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。網(wǎng)絡(luò)的普及與發(fā)展拓寬了民主參與的空間。隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、大眾傳媒和移動通訊工具等信息化手段的發(fā)展，人們可以掌握政府各方面的信息，參與政策的制定，自由表達自己的意見和要求，實現(xiàn)與政府的互動和溝通。公共政策的制定不再是“精英”的專屬領(lǐng)域，那種依靠封鎖政策信息、限制公眾參與公共政策活動的做法顯然已經(jīng)與時代嚴重脫節(jié)，必將為更開放的公共政策參與方式所取代。(四)體制動力：我國決策的科學化民主化發(fā)展趨勢，需要公眾參與的發(fā)展。在我國政策體系中，是一個以政府為主導(dǎo)的公共政策形成體系。按照公共選擇理論，政府也是有著其自身的利益的理性經(jīng)濟人，在公共政策過程中難免會有自私的動機和行為，也就是說政府不可能自動代表公共利益。這就是公共選擇理論所謂的“政府失效”，即“國家或政府的活動并不總是像應(yīng)該的那樣有效或像理論上所說的能夠做到的那樣“有效”引退一步說，即便政府能夠完全代表公共利益，但面對復(fù)雜的社會問題，政府也可能由于決策者能力有限等原因而影響決策質(zhì)量和水平。因此，公共政策過程應(yīng)借助于公眾的集體智慧，通過廣泛的公眾參與，依靠公眾的合作，彌補因政策目標的不確定性和信息不完全而造成的盲目決策和政策偏差。這樣，一方面可以使公共政策更具公平性與完備性，能為絕大多數(shù)人所接受；另一方面也可以降低政策執(zhí)行中的困難。三、我國政策過程中公民參與的阻力(一)經(jīng)濟發(fā)展水平的相對落后及不平衡狀態(tài)。亨廷頓曾經(jīng)指出的“高水平的政治參與總是與更高水平的發(fā)展相伴隨，而且社會和經(jīng)濟更發(fā)達的社會，也趨向于賦予政治參與更高的價值”。經(jīng)濟發(fā)展水平高低直接影響公民參與的程度深淺。二十多年市場經(jīng)濟的發(fā)展，促進了多元化利益主體的形成，促使公眾參與意識的覺醒。但是，從目前的情況看，我國仍然處于社會主義的初級階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，市場經(jīng)濟的發(fā)展還不成熟、不完善，經(jīng)濟的發(fā)展水平相對落后，并呈現(xiàn)出不平衡的狀態(tài)。經(jīng)濟水平基礎(chǔ)較弱，將會對公眾參與形成根本的制約。公眾參與政策過程所需要的社會物質(zhì)條件，如交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的改善和發(fā)展受到了很大的限制。經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，使得公眾參與也呈現(xiàn)出不平衡狀態(tài)。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，公眾對自身利益的關(guān)切比較有目的，也能在更高層次上主動去參與政策過程；而在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，公眾參與往往是低層次的、被動的。甚至在一些落后地區(qū)，公眾參與的程度幾乎是零。當人們?yōu)橐蝗杖投Ｓ诒济鼤r，不會有多大的熱情參與公共事務(wù)的管理；或者說他們不能或不可能獲得參與的足夠的信息，從而也就不能主動地參與進來。在一個交通落后、信息閉塞的地方也很難想象有完善的參與。落后的經(jīng)濟嚴重阻礙了我國公民參與的發(fā)展。(二)傳統(tǒng)政治文化的消極影響。政治文化是一個民族在特定時期流行的一種政治態(tài)度、信仰和感情，這種文化是在該民族的歷史和現(xiàn)在社會經(jīng)濟、政治活動進程中形成的。不同的政治文化，決定了政策制定參與者不同的參與心理與參與行為。中國傳統(tǒng)政治文化的消極層面，造成了公民文化的缺失及公民主體意識的淡薄，影響了政治參與的正常發(fā)展。封建主義的政治文化經(jīng)過長期積淀所形成的道德觀念、思維模式和文化心理結(jié)構(gòu)，在進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的今天，仍在影響著人們的思想、行為和價值取向。從政府角度來看，官僚主義的思想影響頗深，強調(diào)“官”的權(quán)威，不尊重公民應(yīng)有的政治權(quán)利，把公民當作公共政策的客體，認為公民理所當然應(yīng)絕對接受和服從公共政策，使公民參與流于形式；如果讓公民參與公共事務(wù)的管理，則是某些領(lǐng)導(dǎo)的恩惠或權(quán)宜之計。從公民角度來看，公眾參與的主體意識還不強。在傳統(tǒng)社會里，在政治領(lǐng)域存在“權(quán)威崇拜”、“清官思想”、“無為而治”等復(fù)雜的以小農(nóng)意識為主體的政治思想。這種政治思想滲透到民眾政策參與心理的結(jié)果，必然造成人們對政策參與的冷漠感，最終遏制了人們對政策制定參與的主動性和積極性。同時，人們在多年的計劃體制下、在意識形態(tài)領(lǐng)域里確立社會本位，認為個人要完全服從集體和社會，個人的力量在國家的政治領(lǐng)域不占主導(dǎo)地位，是從屬于社會的政治領(lǐng)域的國家權(quán)威，特別是具有絕對性的行政權(quán)威。在這種觀念下公民的主權(quán)地位大打折扣，普通公民的參與也就成為了沒有多少實際內(nèi)容的政治形式，即使有了參與的機會，也表現(xiàn)得沉默、被動，對政策少有獨立的見解，最終淪為“表決機器”，從而導(dǎo)致在社會正常狀態(tài)下公眾參與公共事務(wù)的“主人翁”意識和責任感的欠缺。(三)參與渠道不足和參與制度模糊。目前，我國公民參與公共政策過程有制度性和非制度性兩個途徑。制度性的政策參與途徑主要有：通過選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策制訂過程；通過參與社團或者官方、半官方政策咨詢機構(gòu)參與政策過程；借助于聽證制度、政務(wù)信息網(wǎng)、政策公示以及黨和政府開設(shè)的來信來訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期的座談會等等。非制度性的途徑主要有：借助于社會輿論、民間咨詢機構(gòu)、特殊的社會關(guān)系網(wǎng)以及非正常手段等。前者為主要渠道，但對于普通公民來說，能夠直接參與的機會太少，有些渠道很大程度上是黨和政府聯(lián)系群眾、克服領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者的官僚主義作風而開設(shè)的。而公眾通過非制度性的途徑參與公共政策過程所需的成本往往比較高，尤其是對個體公民來說。并且非制度性的參與途徑在我國還只是處于初步的發(fā)展階段。從現(xiàn)實中可見，“公民參與的積極性的增長速度遠遠超過了制度設(shè)立的速度，從而形成了我國行政發(fā)展過程中的瓶頸”。隨著政治民主化的發(fā)展，公眾參與呈不斷擴大的趨勢，我國政府也提出了鼓勵公民參與的辦法，但是具體的關(guān)于保證參與實施的制度和法律法規(guī)卻不夠健全，很多制度或法律規(guī)范都是模糊不清的，致使公民參與決策或公共管理活動具有較大的隨意性，缺乏規(guī)范的程序或規(guī)定。我國法律對公民參與公共決策的規(guī)定大都是任意性的，而非強制性的。在此情況下，是否告知公民參與某項政策的制定，是政府自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的事情，極易造成對公民參與權(quán)的剝奪。而如果政府在制定政策時沒有保證公民的積極參與，往往很難作出公正的選擇，從而使公民對公共管理活動的熱情不斷降低直到全部喪失。盡管目前涉及公民參與的法律法規(guī)如價格法政府價格決策聽證辦法等已經(jīng)出臺，但這些法律法規(guī)對公民參與具體管理行為的規(guī)定是非常模糊的，得不到真正的落實，已經(jīng)成為制約公民參與的嚴重障礙。(四)公民的自身素質(zhì)偏低?！皡⑴c式民主至少需具備這樣的市民階層，他們不僅廣識博聞，消息靈通，