政治哲學(xué)論文-勸君慎言“聯(lián)邦制”.doc

政治哲學(xué)論文-勸君慎言“聯(lián)邦制”近來(lái)瀏覽海內(nèi)外網(wǎng)站、網(wǎng)刊、論壇，見(jiàn)“聯(lián)邦制”一詞成了討論憲政問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)頻率很高的名詞。我看過(guò)一份海外“民運(yùn)”人士起草的“憲法”，公然把未來(lái)的中國(guó)稱(chēng)為“中華聯(lián)邦共和國(guó)”。11月8日，居住在美國(guó)的伍凡先生演講“一中問(wèn)題”，也赫然提出“先聯(lián)邦、后邦聯(lián)”的設(shè)想，作為他對(duì)未來(lái)國(guó)體的憧憬。中國(guó)國(guó)內(nèi)諸君在“憲政論衡”發(fā)表的文章中，也對(duì)“聯(lián)邦制”期許甚高。這給關(guān)注憲政話題的朋友們一種錯(cuò)覺(jué)，好象中國(guó)現(xiàn)有的政治體制完成憲政轉(zhuǎn)型之后，必然會(huì)變成一個(gè)“聯(lián)邦制”的共和國(guó)（也有說(shuō)“邦聯(lián)制”的）。其實(shí)，個(gè)中疑問(wèn)極多。近期寫(xiě)歷史小說(shuō)袁世凱，日夜檢閱史料，對(duì)清末預(yù)備立憲之后及民國(guó)初年兵制、財(cái)政、官制、政情頗多關(guān)注，對(duì)彼時(shí)地方自治與中央集權(quán)之關(guān)系思慮甚多。今不揣冒昧，擇其要點(diǎn)就教于諸君。清末地方自治與憲政無(wú)關(guān)咸豐、同治之際，洪揚(yáng)作亂，捻軍滋擾，英法尋畔，終致內(nèi)亂外戰(zhàn)，延綿二十余年。八旗軍屢戰(zhàn)屢敗，以不足恃。清廷無(wú)奈，起用漢臣曾國(guó)藩募湘勇以抗太平軍，后又用李鴻章募淮兵平捻，及至內(nèi)亂蕩平，清軍主力及地方財(cái)政大權(quán)已落入督撫疆臣之手。中央與地方之權(quán)重權(quán)輕已經(jīng)倒置，雖經(jīng)朝廷刻意削藩、壓制，督撫坐大，已成不掉之勢(shì)，難以逆轉(zhuǎn)。洋務(wù)運(yùn)動(dòng)興起，多是地方督撫親手操辦之功。采礦、鐵路、造船、造槍、航運(yùn)、外貿(mào)、機(jī)器制造、新式學(xué)校、翻譯書(shū)刊、出洋留學(xué)，舉凡時(shí)下之“改革開(kāi)放”之事，全是督撫所為。（感興趣者可讀容閎：西學(xué)東漸記，曾、李、張等人奏折。）至戊戌變法時(shí)，東南沿海、長(zhǎng)江中下游及直隸一帶，地方工業(yè)、貿(mào)易、教育、經(jīng)濟(jì)已有相當(dāng)規(guī)模，新式軍隊(duì)在袁世凱的組建訓(xùn)練下，已成國(guó)軍精銳。京畿及外省駐軍，控制在北洋新軍手中?；I備立憲后各省出現(xiàn)的地方咨議局，主要成員俱為地方退職官吏、豪紳名士，與督撫互為表里，操縱地方，暗中與朝廷對(duì)抗。觀其用心、所為，皆為與朝廷爭(zhēng)權(quán)爭(zhēng)利，維護(hù)地方利益，根本與民主共和之理念無(wú)干。在導(dǎo)致清帝遜位的“辛亥革命”中，督撫、他們手里的新軍及他們所代表的地方勢(shì)力起著從內(nèi)部瓦解朝廷的決定性作用。實(shí)際上，在辛亥起事前十一年，大權(quán)在握的督撫們已經(jīng)不露聲色地與清廷分庭抗禮，庚子年的“東南互?！保寻抵械姆蛛x傾向變成了公開(kāi)的獨(dú)立，在法理上，清廷已經(jīng)失去了對(duì)地方的控制權(quán)，垮臺(tái)只是早晚的事。地方勢(shì)力的興起與他們擺脫朝廷控制的能力逐漸增強(qiáng)，成了晚清政治的一大特色，它奠定了清末憲政預(yù)案中地方自治的民意基礎(chǔ)和民初的各省自治運(yùn)動(dòng)。地方勢(shì)力與中央政府互斗武昌首義，各省督撫紛紛通電獨(dú)立，清帝在各省一片獨(dú)立聲中黯然遜位。革命黨人請(qǐng)漂泊海外的孫中山回國(guó)組織臨時(shí)政府。1912年元旦，中華民國(guó)臨時(shí)政府在南京成立，孫中山任臨時(shí)大總統(tǒng)。南京國(guó)民政府由各省實(shí)力派要員或由他們擁戴的士紳組成，兵權(quán)在省，立法與財(cái)政權(quán)在省。孫中山在南京建立的臨時(shí)政府，窘迫不堪，連辦公費(fèi)用都沒(méi)有。國(guó)家的政治重心在省一級(jí)，財(cái)政大權(quán)亦在省一級(jí)。中央政府無(wú)兵無(wú)錢(qián)，只有招牌，此時(shí)的中華民國(guó)，實(shí)際上是一個(gè)分裂成十幾個(gè)獨(dú)立王國(guó)的徒有虛名的國(guó)家。北方省份，多數(shù)還在袁世凱勢(shì)力的控制下。南北議和，孫中山讓位，袁世凱任中華民國(guó)臨時(shí)大總統(tǒng)，實(shí)乃不得已而為，可見(jiàn)當(dāng)時(shí)能控制國(guó)家者是袁而不是孫。袁上任不久，便開(kāi)始籌劃先從財(cái)政入手，實(shí)行分稅制，把各省的主要稅種、財(cái)政收入收歸中央，繼而下令嚴(yán)禁各省向外國(guó)銀行借款，此舉基本上沒(méi)收了各省的財(cái)權(quán)。接著又開(kāi)始削督、廢省、收兵權(quán)，企圖一舉消滅地方自治勢(shì)力，集權(quán)中央。十幾年后，北伐勝利，南京政府取代北京政府后，蔣介石急于統(tǒng)一，集權(quán)中央，其作法與袁別無(wú)二致。但國(guó)民黨在與袁世凱的斗爭(zhēng)中也和各省督軍一樣，曾打起過(guò)地方自治的旗幟。近讀國(guó)民黨黨史資料及重要領(lǐng)袖民初時(shí)的言論，可以發(fā)現(xiàn)：國(guó)民黨在與北洋軍閥斗爭(zhēng)時(shí)，多倡地方自治主張；一俟推翻北洋政府之后，態(tài)度隨轉(zhuǎn)曖昧，中央政府對(duì)地方強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)袖如閻、李、馮、張的自治、分離傾向嚴(yán)厲打擊，絕不手軟。直到南京國(guó)民政府退踞臺(tái)灣，大陸各省各縣也未實(shí)行過(guò)一天嚴(yán)格意義上的“自治”。1949年以后，大陸的中央政府與地方政府的關(guān)系，諸君身臨其境，無(wú)須贅言。行省制度難以轉(zhuǎn)型自元朝初年施行行省制度，至今已有近八百年歷史。行省制度本是中央集權(quán)制產(chǎn)物，它是元代以前歷朝地方行政制度的變種，只是更方便于集權(quán)中央。至清代，行省制度已趨完善。民國(guó)以來(lái)，行省除稍作調(diào)整外，基本框架猶存。1949年中華人民共和國(guó)成立，亦采用行省、民族自治區(qū)、直轄市制度。1997、1999年后，又有香港特區(qū)、澳門(mén)特區(qū)制度。建國(guó)53年，省份迭變，略有增減，各省地界由中央政府隨意調(diào)整。從官制講，省級(jí)黨政官員、地方駐軍首長(zhǎng)全由中央委任。從財(cái)政上講，雖然近年實(shí)行分稅制，但主要稅種和大部分稅額依然控制在中央政府，地方財(cái)政收入如無(wú)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以調(diào)節(jié)、彌補(bǔ)，斷難維持。從金融體制上講，中國(guó)人民銀行和政府四家專(zhuān)業(yè)銀行控制著全國(guó)的金融，重大投資及地方經(jīng)濟(jì)的權(quán)衡與發(fā)展全靠中央調(diào)控，各省政府無(wú)權(quán)向外國(guó)銀行借款。經(jīng)過(guò)幾十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)有的東西部省區(qū)及各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡之責(zé)在中央政府。加之各省地理環(huán)境、氣候、資源、交通、工業(yè)、教育、居民貧富程度差別極大，如無(wú)中央財(cái)政調(diào)劑，將導(dǎo)致一國(guó)之中貧省愈貧、富省愈富、兩極分化之勢(shì)愈烈之勢(shì)。中央政府近年來(lái)重視發(fā)展西部地區(qū)，實(shí)有不得已之苦衷，亦是不得不為之舉。但歷史和地理因素造成的地區(qū)差距，遠(yuǎn)非短期可以削平。隨著東部經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展（受八90代國(guó)家發(fā)展沿海地區(qū)戰(zhàn)略的優(yōu)惠），差距甚至有繼續(xù)拉大的可能，不容樂(lè)觀。在此條件下，欲改行省制為“聯(lián)邦制”，難以想象。不知諸君有何妙法解決中央與地方的財(cái)政分權(quán)問(wèn)題和各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡問(wèn)題?！奥?lián)邦制”建立在高度的地方自治基礎(chǔ)上，西方行聯(lián)邦制的國(guó)家多有地方自治的歷史淵源，而中國(guó)自民國(guó)至今80年，不算民國(guó)時(shí)期軍閥“擁兵自治”時(shí)期，哪個(gè)地方搞過(guò)真正的地方自治？一個(gè)毫無(wú)自治傳統(tǒng)的行省制的中央集權(quán)國(guó)家，一朝改行“聯(lián)邦制”，如何操作？我以前寫(xiě)過(guò)一篇憲政不是做文章，對(duì)愛(ài)寫(xiě)學(xué)究文章的憲政同仁善意提醒，無(wú)非是說(shuō)演繹憲政理論和操作憲政進(jìn)程是完全不同的兩回事政治，一進(jìn)入到操作層面，就不再是一個(gè)理論問(wèn)題。市場(chǎng)割裂與國(guó)土分裂即使在目前的體制下，地方保護(hù)主義都嚴(yán)重影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展。媒體常有一縣、一市不許外縣商品入境的事件披露，對(duì)外地商品暗中的抵制現(xiàn)象更為嚴(yán)重。勞動(dòng)力的流動(dòng)也常使相關(guān)省份和地區(qū)常起糾紛，東部及發(fā)達(dá)省區(qū)對(duì)西部貧困省區(qū)洶涌而來(lái)的民工潮多有微詞，歧視性的地方法規(guī)對(duì)勞動(dòng)力的流動(dòng)設(shè)置了障礙，而多達(dá)3億的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和城市2500多萬(wàn)失業(yè)者急需發(fā)達(dá)省區(qū)的勞動(dòng)力市場(chǎng)消化，一旦這些省區(qū)為了本省的利益限制外地人口的進(jìn)入、居住，將產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。就目前的國(guó)情，倘若實(shí)行地方自治程度很高的“聯(lián)邦制”，將使地方保護(hù)主義勢(shì)力抬頭，引發(fā)貿(mào)易沖突，引發(fā)貧富省區(qū)之間的利益沖突，破壞加入世貿(mào)后正在形成的統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，貽害極深。當(dāng)一個(gè)或幾個(gè)省區(qū)與富裕省區(qū)經(jīng)濟(jì)水平差距大到無(wú)法忍受的程度，當(dāng)邊疆少數(shù)民族省區(qū)欲爭(zhēng)取更大的自治權(quán)的要求不能滿足、對(duì)中央政府的民族政策極度不滿時(shí)，當(dāng)穩(wěn)定的地方行政架構(gòu)被外力強(qiáng)行打破時(shí)，當(dāng)貧省對(duì)富省的嫉恨和仇視壓抑不住時(shí)，當(dāng)?shù)胤絼?shì)力被外國(guó)政府操縱