農(nóng)村研究論文-取消農(nóng)業(yè)稅條件下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究.doc

農(nóng)村研究論文-取消農(nóng)業(yè)稅條件下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究內(nèi)容摘要：從機遇與挑戰(zhàn)兩個方面分析取消農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給地影響，提出科學界定農(nóng)村公共產(chǎn)品，明確農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的職責；增加中央和地方政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入；建立農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達機制，增強村級供給公共產(chǎn)品的能力；建立農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化的籌資體系等途徑與方法，增加農(nóng)村關(guān)鍵詞：取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)2005年，中央政府提出在全國逐步取消農(nóng)業(yè)稅，這是黨和政府解決“三農(nóng)問題”又一重大舉措，必將給農(nóng)村帶來革命性地變革，這不僅有助于增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，形成與取消農(nóng)業(yè)稅相適應的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，而且有助于減輕農(nóng)民負擔，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建設(shè)和諧社會，實現(xiàn)黨的十六大提出的“全面建設(shè)小康社會”的戰(zhàn)略目標。但是，應該看到，有些地方政府財力有限，縣域經(jīng)濟不發(fā)達，中央政府不可能把農(nóng)村公共產(chǎn)品供給包攬下來，取消農(nóng)業(yè)稅使本來就不寬裕的地方政府用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金更是捉襟見肘。以下筆者就取消農(nóng)業(yè)稅條件下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題進行探討。長期以來，我國實行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的政策，農(nóng)業(yè)不僅向工業(yè)建設(shè)和城市發(fā)展提供了大量的勞動積累和資本積累，而且還通過“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策，加大城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的“剪刀差”，使資源配置向城市、工業(yè)傾斜，為城市發(fā)展、工業(yè)壯大做出了巨大的貢獻。從新中國誕生到20世紀90年代末，我國農(nóng)村為國家工業(yè)化和城市化發(fā)展提供資金積累達2萬多億元，大約相當于同期我國社會資本存量的2/3，使我國在較短的時間內(nèi)建立起比較完整的工業(yè)體系。經(jīng)過50多年的社會主義經(jīng)濟建設(shè)，我國綜合國力不斷增強，工業(yè)生產(chǎn)的飛速發(fā)展，有力地推動了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成為我國國民經(jīng)濟建設(shè)的主導力量。2004年，我國財政收入達到26396.47億元；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)稅從1985年的79.43%增加到2004年99.1%。在我國，以農(nóng)產(chǎn)品為原料的初級產(chǎn)品出口在總出口額中所占比重，已經(jīng)由1980年的26.7%下降到2003年的5.4%，下降了21.3個百分點，出口貿(mào)易對農(nóng)業(yè)的依賴程度大大降低。1978年，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貎H為17.92%，2003年，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厣仙?0.53%，25年增加了22.6個百分點；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口從1978年的29.5%提高到2003年的50.9%，25年增加了21.4個百分點。這些充分說明，我國國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)已經(jīng)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，國民經(jīng)濟增長的動力主要來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)不再為工業(yè)發(fā)展提供積累，而成為接受“補助”的部門，即我國已經(jīng)進入到工業(yè)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，推動農(nóng)村社會進步，增加農(nóng)民收入的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”階段。在這樣的形勢下，我國政府在經(jīng)過了幾年農(nóng)村稅費改革試點及其推廣的基礎(chǔ)上，2005年做出了在全國取消農(nóng)業(yè)稅的重大決策。這一政策的出臺，實現(xiàn)了自唐代以來農(nóng)民夢想的“均田地、輕稅賦”。意味著我國從此結(jié)束了由農(nóng)業(yè)向工業(yè)提供資本積累的舊的發(fā)展道路，開創(chuàng)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新紀元。在取消農(nóng)業(yè)稅之后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，到底應該支持什么？筆者認為，在取消農(nóng)業(yè)稅之后，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是唯一的選擇。其原因是：首先，是我國政府職能轉(zhuǎn)變的需要。黨的十一屆三中全會以來，伴隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，政府直接組織生產(chǎn)的職能逐漸被企業(yè)所替代，企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我積累和自我發(fā)展的經(jīng)濟實體，企業(yè)的市場意識日益增強，市場機制在資源配置上發(fā)揮著基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用。所以，由生產(chǎn)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉F(xiàn)代政府理論認為，政府的核心職能是公共服務。公共服務是現(xiàn)代市場經(jīng)濟對政府職能的本質(zhì)規(guī)定，也是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌進程對政府職能轉(zhuǎn)變的基本要求。溫家寶同志在省部級主要領(lǐng)導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上指出，所謂公共服務，就是“提供公共產(chǎn)品和服務，包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件，努力建設(shè)服務型政府”。所以，在取消農(nóng)業(yè)稅之后，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的過程中，應該強化政府為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民供給公共產(chǎn)品和服務的職能，建立和完善公共財政體制，優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，逐步提高農(nóng)村社會性公共支出在公共財政支出中的比重，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品數(shù)量，促進農(nóng)村社會事業(yè)其次，WTO框架下國內(nèi)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必然選擇。WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議規(guī)定：政府執(zhí)行某項農(nóng)業(yè)計劃時，其費用由納稅人負擔而不是從消費者轉(zhuǎn)移而來，沒有或僅有最微小的貿(mào)易扭曲作用，對生產(chǎn)的影響很小的支持措施，以及不具有給生產(chǎn)者提供價格支持作用的補貼措施，均被認為是“綠箱”政策，屬于該類政策的補貼被認為是綠色補貼，可免除削減義務。其中包括了由公共基金或財政開支所提供的一般性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務。一是農(nóng)業(yè)科學研究，如環(huán)境項目研究和特定農(nóng)產(chǎn)品研究；二是病蟲害控制，包括一般性控制和針對具體產(chǎn)品的控制，例如，自然災害的預報服務、檢疫和抗災行動等；三是農(nóng)業(yè)科技人員和生產(chǎn)操作培訓，包括建設(shè)培訓教育設(shè)施；四是技術(shù)推廣和咨詢服務，如向生產(chǎn)者和加工者提供生產(chǎn)技術(shù)、傳播信息和研究成果等；五是檢驗服務，包括一般性檢驗和出于衛(wèi)生、安全、分類或標準的目的而對特定農(nóng)產(chǎn)品進行的檢驗；六是市場促銷服務，如提供市場信息和營銷咨詢及承擔促銷策劃等，但這類支持不能導致本國產(chǎn)品對他國(地區(qū))產(chǎn)品進行低價競爭；七是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如電網(wǎng)、道路、市場、港口、供水、防洪、排水及環(huán)保項目的建設(shè)等，但這類支持措施的資金支出只能用于基礎(chǔ)設(shè)施工程項我國作為WTO成員國之一，應該自覺履行WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議中國內(nèi)支農(nóng)政策。按照“綠箱”政策，在取消農(nóng)業(yè)稅條件下，政府應利用公共基金或財政開支提供一般性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造良好的條件。所以，機遇與挑戰(zhàn)并存，機遇與威脅共生。取消農(nóng)業(yè)稅給農(nóng)村公共產(chǎn)品供給帶來機改革開以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的普遍推行導致了人民公社的最終瓦解。我國從1982起開始撤銷人民公社，建立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村民委員會，并相應建立了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政，農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營單位和核算單位的變化帶來了農(nóng)村公共分配秩序和分配關(guān)系的變革，并進而要求對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制做出相應的調(diào)整。一方面，由于家庭經(jīng)營制度變遷發(fā)生在我國社會出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折的歷史時期，既缺乏系統(tǒng)的理論準備和制度設(shè)計，也不是自上而下有組織、有計劃的實施，這就決定了制度本身的不完善性和發(fā)展變遷的長期性。家庭經(jīng)營自下而上的制度變遷并不能給諸如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣以及農(nóng)村公益事業(yè)等公共產(chǎn)品供給提供有效的制度安排，致使農(nóng)村缺乏有效的公共產(chǎn)品供給機制。另一方面，我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，農(nóng)民已不再純粹是集體經(jīng)濟組織內(nèi)的生產(chǎn)者，而是相對獨立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，家庭成為農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的主要形式。這種分散的組織形式，決定了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動對農(nóng)村公共產(chǎn)品的強烈依賴。尤其農(nóng)業(yè)是自然風險和市場風險相互交織的弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是一群難以抵御各種風險的弱勢群體，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)為了緩和農(nóng)村公共產(chǎn)品供求矛盾，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問題，我國政府在投資不足的情況下，不得不授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，通過收費來彌補農(nóng)村公共產(chǎn)品供按照政府有關(guān)政策，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府可以就教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、道路建設(shè)五項公共事業(yè)所需費用在全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))“統(tǒng)籌”，以解決農(nóng)村教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、道路建設(shè)等費用支出；村委會可以向農(nóng)民收取三項“提留”，即公積金、公益金和管理費。其中，公積金主要用于修建農(nóng)田水利設(shè)施、購置農(nóng)用固定資產(chǎn)、興辦集體企業(yè)等；公益金用于“五保戶”供養(yǎng)、困難戶的補助以及然而，農(nóng)村實行“三提留”、“五統(tǒng)籌”政策存在許多問題：一是加重了農(nóng)民的負擔?；A(chǔ)教育、計劃生育是基本國策，是為了全國人民的共同利益，是純公共產(chǎn)品；又如民兵訓練屬于國防事業(yè)的組成部分，屬于純公共產(chǎn)品，是中央政府之事，中央財政之務，然而卻下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財力有限的情況下，向農(nóng)民伸手，使農(nóng)民負擔加重。從1993年到1999年，全國“三提留、五統(tǒng)籌”費用由380億元增至729.7億元，年均增長13.9%，每個農(nóng)村勞動力承擔的義務工和積累工由1994年人均16.4個上升到1999年人均18.0個6；二是導致農(nóng)村亂集資、亂攤派、亂收費現(xiàn)象泛濫。由于制度外籌資方式不規(guī)范，為任意開征新的收費項目提供了可能。有的地方收費項目少則有十幾種，多則百余項，還有一些地方非法運用司法手段收費，強迫農(nóng)民借款、貸款繳納稅費、集資費，向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁債務；三是制度外籌資實行的是“自上而下”的決策機制，缺乏繳費者的制為了規(guī)范農(nóng)村稅費制度，理順國家、集體、農(nóng)民三者之間的分配關(guān)系，取締農(nóng)村亂收費現(xiàn)象，從根本上減輕農(nóng)民負擔，保護農(nóng)民利益，保護和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，我國政府自2000年開始，先后在安徽、江蘇等省市進行農(nóng)村稅費改革試點，并在此基礎(chǔ)上按照“積極2004年，我國財政收入達到26396.47億元，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)稅占國家財政收入的比重高達99.1%2。為此，2005年我國政府做出了在全國取消農(nóng)業(yè)稅的重大決策。這一政策的出臺，徹底減輕了農(nóng)民的負擔，為農(nóng)民創(chuàng)設(shè)一個公平合理的競爭環(huán)境，極大地調(diào)動了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，有助于構(gòu)建和諧社會，建設(shè)社會主義新農(nóng)村。但是，伴隨著取消農(nóng)業(yè)稅政策的實施，農(nóng)村鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織制度外籌集財政資金的渠道基本上被堵死，財政收入銳減，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得本來就匱乏的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題日益突出。由于財力所限，中央政府在短期內(nèi)不可能承擔農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的全部投入。所以，(一)目前，學術(shù)界對農(nóng)村公共產(chǎn)品解釋觀點各異。博采眾長，筆者認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對于農(nóng)村私人產(chǎn)品而言的，用于滿足社會公共需要的產(chǎn)品，主要包括農(nóng)村純公共產(chǎn)品(也可以稱為全國性的公共產(chǎn)品)和準公共產(chǎn)品(也可以稱為地區(qū)性的公共產(chǎn)品)農(nóng)村純公共產(chǎn)品是指在消費過程中體現(xiàn)了完全非競爭性和非排他性的產(chǎn)品。根據(jù)公共經(jīng)濟學理論，政府的主要職責是向全體社會成員提供純公共產(chǎn)品9。就農(nóng)村而言，政府提供的公共產(chǎn)品主要有：農(nóng)村基層政府行政服務，農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究，農(nóng)村環(huán)境保護，農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃及信息系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學研究，大對于農(nóng)村準公共產(chǎn)品，由于受益范圍涉及某個地區(qū)，可以由該地區(qū)政府、村民自治組織或村民提供，主要包括：本區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性及社會效益較顯著的項目的投資與管理，地區(qū)性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治、農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、農(nóng)田改造、農(nóng)村高中教育和職業(yè)教育、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村道路建設(shè)、鄉(xiāng)村電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)技推廣、對于跨地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品可由中央政府和地方政府共同承擔的方式組織實施，主要包括：一些跨地區(qū)的公共項目和工程，如跨經(jīng)濟協(xié)作區(qū)的水利投資、(二)向農(nóng)村提供純公共產(chǎn)品，是政府責無旁貸的責任和歷史使命，加大對農(nóng)村的財政投入，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共事業(yè)建設(shè)，是增加農(nóng)村公共產(chǎn)品數(shù)量的第一，政府應繼續(xù)加大國民收入再分配向農(nóng)村傾斜力度。2000-2003年，國家財政支農(nóng)支出由1231.54億元增加到1754.15億元2，表明國家財政支農(nóng)支出有了較大幅度的增長。然而，國家財政支農(nóng)支出仍然低于財政收入的增長。因此，加大國家財政對農(nóng)業(yè)的投入力度，提高政府財政支農(nóng)支出的增長幅度，從而第二，優(yōu)化支農(nóng)結(jié)構(gòu)。在政府財政支農(nóng)支出總量大幅度增長的前提下，按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，遵循WTO規(guī)則，根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求輕重緩急程度，整合財政支農(nóng)資金，調(diào)整和優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，提高財政支農(nóng)資金的使用效率。政府應加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活創(chuàng)造良好的環(huán)境；支持農(nóng)田水利基本建設(shè)，加快現(xiàn)有大中型灌區(qū)水利設(shè)施的修復和完善；支持發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，努力擴大農(nóng)田有效灌溉面積；支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)；支持農(nóng)業(yè)科學技術(shù)推廣；支持農(nóng)村教育，普及九年制義務教育；大力推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療第三，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入勢必減少。為了確?；鶎咏M織的正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展，建立與完善規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度尤為重要。建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，即包括中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，也包括地方上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付。因此，各級政府應根據(jù)不同地區(qū)人口、經(jīng)濟、政治、社會文化和自然條件等因素，確定不同的財政轉(zhuǎn)移支付標準，避免財政轉(zhuǎn)移支付中的