農(nóng)村研究論文-村民自治背景下的 鄉(xiāng)村關(guān)系.doc

農(nóng)村研究論文-村民自治背景下的鄉(xiāng)村關(guān)系湖北木蘭鄉(xiāng)個(gè)案分析內(nèi)容提要:本文在對湖北黃陂區(qū)木蘭鄉(xiāng)實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上,全面分析了村民自治背景下鄉(xiāng)對村的指導(dǎo)、支持和幫助關(guān)系,以及“村治”對鄉(xiāng)政務(wù)的影響,認(rèn)為目前鄉(xiāng)村關(guān)系中存在的主要問題是:鄉(xiāng)財(cái)政與村財(cái)務(wù)處于困境、地稅征收壓力與泡沫成分上升、村自治功能發(fā)揮不良、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展、鄉(xiāng)與村利益矛盾突出等。文章還剖析了村民自治背景下鄉(xiāng)行政主控型鄉(xiāng)村關(guān)系的形成及原因、“鄉(xiāng)政”與“村治”的互動(dòng)關(guān)系、鄉(xiāng)村建制變革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向等問題。關(guān)鍵詞:村民自治鄉(xiāng)村關(guān)系鄉(xiāng)行政主控隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的推廣和深化,1983年農(nóng)村實(shí)行了政社分開,恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制,1987年開始試行村民自治,形成了“鄉(xiāng)政村治”這一具有中國特色的農(nóng)村政治模式。在此模式中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是自上而下的行政脈絡(luò)終端,村則成了村民的自治單位,“鄉(xiāng)政”指導(dǎo)“村治”,“村治”是“鄉(xiāng)政”的基石。此后,不少學(xué)者探討了鄉(xiāng)政與村治的模式。我們認(rèn)為,無論是鄉(xiāng)政還是村治模式的構(gòu)建,都不可能是鄉(xiāng)和村當(dāng)中的某一個(gè)層面上、單一視角下的構(gòu)建,而應(yīng)該是根據(jù)整個(gè)農(nóng)村社會(huì)環(huán)境,尤其是在鄉(xiāng)村互動(dòng)關(guān)系基礎(chǔ)之上的一種現(xiàn)實(shí)設(shè)計(jì)。因?yàn)?鄉(xiāng)與村的性質(zhì)雖然不同,但關(guān)系卻異常密切,具有高度相關(guān)的互動(dòng)性。解剖村民自治背景下的鄉(xiāng)村關(guān)系,對“村治”和“鄉(xiāng)政”都有著十分重要的意義,是解讀鄉(xiāng)村社會(huì)和研究農(nóng)村問題的一個(gè)重要視角。這也正是本文研究的基本邏輯起點(diǎn)。一、木蘭鄉(xiāng)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)概況1.地理、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況木蘭鄉(xiāng)地處湖北省武漢市黃陂區(qū),原名塔耳崗鄉(xiāng),原有35個(gè)村,面積105平方公里,耕地面積28350.3畝,其中水田21796.3畝,旱地6754畝,人口38000余人,計(jì)8158戶,其中勞動(dòng)力17205人。水稻和小麥為主要農(nóng)作物。2001年黃陂區(qū)將鄰鄉(xiāng)的7個(gè)村劃歸了塔耳崗鄉(xiāng),并將8個(gè)小村合為4個(gè)大村,于6月更名為木蘭鄉(xiāng)。現(xiàn)該鄉(xiāng)有38個(gè)村、247平方公里土地、54700余人。木蘭鄉(xiāng)交通較為方便,但該鄉(xiāng)的工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱,工業(yè)企業(yè)納稅戶在1996年為8戶,到現(xiàn)在只有1戶。其經(jīng)濟(jì)定位于三大支柱:一為基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè),二是開墾山丘種植板栗,三是開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)。2.鄉(xiāng)和村的組織結(jié)構(gòu)(1)鄉(xiāng)級組織結(jié)構(gòu)狀況。木蘭鄉(xiāng)的主要組織有黨委、政府、木蘭湖旅游度假區(qū)管理委員會(huì)(簡稱木蘭湖管委會(huì))和其它一些組織,其中木蘭湖管委會(huì)與鄉(xiāng)政府是一套班子兩塊牌子。該鄉(xiāng)黨委、政府與木蘭湖管委會(huì)編制總數(shù)為56人,再加上“七站、八所”的人員共計(jì)197人,其中編制內(nèi)人員為123人,編外人員74人,占總數(shù)的37.6%。具體地說,該鄉(xiāng)組織結(jié)構(gòu)為:黨委序列:包括黨委辦公室(實(shí)際上與鄉(xiāng)政府辦公室合署辦公,并掛“黨政辦公室”的牌子)、組織人事科、宣傳統(tǒng)戰(zhàn)科。原鄉(xiāng)政府下設(shè)的5個(gè)管理區(qū)現(xiàn)被改名為“工作組”,但每個(gè)“工作組”仍保留了一個(gè)黨總支,其書記在該鄉(xiāng)的會(huì)議記錄中被稱作為“5個(gè)農(nóng)村黨總支書記”(各總支的書記皆由鄉(xiāng)干部兼任)。政府序列:除黨政辦公室外,還設(shè)有經(jīng)貿(mào)科,負(fù)責(zé)財(cái)貿(mào)、生產(chǎn)、經(jīng)營等方面的工作,由一名副鄉(xiāng)長兼任科長；農(nóng)業(yè)科負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科技、信息、種子等工作；社會(huì)事務(wù)科負(fù)責(zé)民政和社會(huì)治安等工作；建設(shè)科負(fù)責(zé)村鎮(zhèn)建設(shè)和土地管理等工作；計(jì)生辦負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)的計(jì)生工作；旅游綜合科負(fù)責(zé)旅游開發(fā)區(qū)的工作。按照黨章、憲法和有關(guān)章程設(shè)置的鄉(xiāng)人大(閉會(huì)期間設(shè)有鄉(xiāng)人大主席團(tuán)常務(wù)主席1人)、人武部、紀(jì)委(檢查室)、工、青、婦、政協(xié)聯(lián)絡(luò)委等機(jī)構(gòu)；事業(yè)單位:包括農(nóng)技站、經(jīng)管站、林業(yè)站、水利站、農(nóng)機(jī)站、種子站、文化體育站、民政事務(wù)所、勞動(dòng)就業(yè)所、財(cái)政所、村鎮(zhèn)建設(shè)管理所等。這些單位均已下放歸鄉(xiāng)管,但業(yè)務(wù)上接受上級機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。此外,還有派出所、法庭、司法所和工商管理所等區(qū)直管部門以及國稅所和地稅所等市管部門。(2)村級組織設(shè)置情況。村級組織包括村黨支部、村委會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村民小組等。但對村務(wù)進(jìn)行管理的實(shí)際上是村黨支部和村委會(huì)(其成員都被村民統(tǒng)稱為“村干部”或“大隊(duì)干部”,其中村支部3人、村委會(huì)79人)。在村委會(huì)下,通常設(shè)立了負(fù)責(zé)村莊內(nèi)糾紛調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生及引導(dǎo)紅白喜事新辦等事宜的委員會(huì)。(3)正在進(jìn)行的鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革。根據(jù)上級有關(guān)精減機(jī)構(gòu)、縮減編制的精神,木蘭鄉(xiāng)在并鄉(xiāng)擴(kuò)村的基礎(chǔ)上正開始進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。改革以大力精簡機(jī)構(gòu)和人員、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)為指針,重點(diǎn)壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員,在現(xiàn)有基礎(chǔ)上精減25%左右的人員。改革后各機(jī)構(gòu)的職數(shù)為:鄉(xiāng)黨委委員為11人,其中書記1人、副書記4人(含鄉(xiāng)長兼副書記),鄉(xiāng)長1人、副鄉(xiāng)長5人；按照有關(guān)規(guī)定和章程設(shè)置的鄉(xiāng)人大、紀(jì)檢、監(jiān)察、人武部、總工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)等組織與政協(xié)機(jī)構(gòu)維持現(xiàn)狀,其中人大2人,政協(xié)聯(lián)絡(luò)委2人,紀(jì)檢2人,人武部2人,工、青、婦各2人；鄉(xiāng)政府除了正副鄉(xiāng)長6人外另設(shè)5個(gè)辦公室,共計(jì)約2934人?？傆?jì)整個(gè)鄉(xiāng)的黨政人員約4045人。其中,鄉(xiāng)政府5個(gè)辦公室的主要職權(quán)分別為:黨委辦(掛政府辦公室牌子)負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)日常事務(wù)處理；經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃；農(nóng)業(yè)辦負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；社會(huì)事務(wù)辦負(fù)責(zé)民政與社會(huì)治安；計(jì)生辦負(fù)責(zé)計(jì)生工作。木蘭湖管委會(huì)與鄉(xiāng)政府仍是同班子掛不同的牌子。另外,事業(yè)單位調(diào)整方法為:審計(jì)站并入經(jīng)管站；農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、種子、水利、畜牧等機(jī)構(gòu)并為農(nóng)業(yè)服務(wù)中心；文體與廣播電視站并為文體廣播服務(wù)中心；勞動(dòng)服務(wù)、民政所并為社會(huì)事務(wù)服務(wù)中心；防保所、血防站并入衛(wèi)生院；土管、村建所并為國土建設(shè)所,掛房地產(chǎn)管理所的牌子；保留財(cái)政所、教辦、計(jì)生服務(wù)站和林業(yè)工作站。其中衛(wèi)生院、教辦以區(qū)管為主,經(jīng)管站、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、社會(huì)事務(wù)中心、國土所、計(jì)生站、林業(yè)站、水產(chǎn)站以鄉(xiāng)管為主。事業(yè)單位登記工作由鄉(xiāng)負(fù)責(zé),編制按20%的比例精簡(財(cái)政所編制由市另行文件確定),其領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)依編制定,編制在4名內(nèi)的配領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)1職,58名的配2職,9名以上的配3職,最多不超過4職。另外,適當(dāng)合并中小學(xué)校,辭退代課教師和臨時(shí)人員,定編到校。二、鄉(xiāng)政府的發(fā)展規(guī)劃和對村的指導(dǎo)1.鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃與村的關(guān)系在傳統(tǒng)種植業(yè)的規(guī)劃上,鄉(xiāng)仍是側(cè)重于水稻和小麥,品種單一且缺少優(yōu)良品種。務(wù)農(nóng)效益的低下致使青壯勞動(dòng)力和有一定文化素質(zhì)的村民最大限度地外流,不少村民非但不愿務(wù)農(nóng),甚至已完全不想再居住、生活在農(nóng)村。這使得村的經(jīng)濟(jì)尤其是農(nóng)業(yè)變得極為脆弱,村莊治理的難度增加,村民自治發(fā)展受限。該鄉(xiāng)的水稻與小麥種植大部分都靠木蘭湖的水灌溉。鄉(xiāng)政府對木蘭湖及其配套的水渠等水利設(shè)施的管理對保證湖周圍各村莊的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)至關(guān)重要。在管理過程中鄉(xiāng)既要盡力爭取做到全鄉(xiāng)總體上受旱災(zāi)破壞程度最低,又要調(diào)節(jié)好各村因爭取有限的水資源而存在的利益沖突。這一點(diǎn)又體現(xiàn)了鄉(xiāng)對村的服務(wù)關(guān)系。近年來鄉(xiāng)政府還作出了開墾山丘推廣板栗等經(jīng)濟(jì)作物種植與加工的規(guī)劃。該鄉(xiāng)有9萬畝山場,現(xiàn)有茶場2000多畝,已種板栗3萬畝,還在以每年8000畝的速度推進(jìn)。鄉(xiāng)提供樹苗和后期服務(wù),如保鮮、加工等技術(shù)和代售等服務(wù),另外還為村民把山地修整成梯田狀提供了部分機(jī)械。該鄉(xiāng)還在逐步實(shí)施500600畝的銀杏種植計(jì)劃。規(guī)劃對村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著很強(qiáng)的促進(jìn)作用,村民實(shí)實(shí)在在地看到受益的前景,使鄉(xiāng)在村民中更具有凝聚力。2.鄉(xiāng)旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)劃與村的關(guān)系木蘭鄉(xiāng)利用該鄉(xiāng)的山、川、湖資源大力發(fā)展旅游業(yè)。木蘭湖旅游區(qū)現(xiàn)已建成度假村一個(gè),中天山莊、七星島、八仙島、月亮灣等景觀也在建設(shè)中。旅游業(yè)的發(fā)展對各村都產(chǎn)生了重要影響。例如,為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和方便村民,鄉(xiāng)政府規(guī)劃修建的通向各村的碎石路,十幾年來都一直是村民聯(lián)系外界和運(yùn)輸物資的最主要的交通要道,雨雪天氣也基本上不受影響。為開發(fā)旅游資源,鄉(xiāng)還在對一些路段進(jìn)行碎石路向柏油馬路的改造。這給村民提供了一個(gè)良好的交通資源系統(tǒng)。一些村民經(jīng)營的餐飲業(yè)等服務(wù)業(yè)也得到了長足發(fā)展。另外,木蘭湖開發(fā)區(qū)2000年還上交了210萬元稅款(鄉(xiāng)可分得60余萬元)、財(cái)政收入400萬元,這大大緩解了鄉(xiāng)財(cái)政的壓力,減少了鄉(xiāng)對村民各種費(fèi)用的攤派和收取,甚至鄉(xiāng)還拿出了部分錢用于補(bǔ)助貧困戶和負(fù)擔(dān)較重的村民。例如,該鄉(xiāng)2001年人均負(fù)擔(dān)并不重(90余元)。另外,全鄉(xiāng)減免村民負(fù)擔(dān)10萬元,減免特困戶負(fù)擔(dān)3.3萬元,這一成績已讓村民獲得實(shí)際好處,并為全鄉(xiāng)村民所肯定。3.鄉(xiāng)對村黨支部、村委會(huì)選舉和工作的指導(dǎo)與監(jiān)督2000年,木蘭鄉(xiāng)各村黨支部都進(jìn)行了換屆,采取的辦法是“兩推一選”。將軍廟村在村黨支部進(jìn)行改選時(shí),鄉(xiāng)工作組先是找黨員和村民小組組長了解情況,由黨員和村民小組組長以投票的形式提名候選人,然后工作組根據(jù)選票匯總情況確定4名正式候選人,最后召開全體黨員和群眾代表會(huì)議(群眾代表一般為各村民小組組長,他們列席會(huì)議,可以發(fā)言,但不參加投票),從4名正式候選人當(dāng)中選出3名支部委員。該村原村支書獲得連任(但全鄉(xiāng)有多名原村支書落選,而這是鄉(xiāng)黨委和這些村支書本人所未曾料及的)。將軍廟村村委會(huì)的選舉也由鄉(xiāng)工作組主持,過程如下:登記選民并公布；每10戶選一名代表組成選舉委員會(huì),由選委會(huì)選舉產(chǎn)生候選人；全村分3片對候選人差額選舉,每片設(shè)1個(gè)流動(dòng)票箱,2名選委會(huì)成員與1名鄉(xiāng)工作組成員負(fù)責(zé)1個(gè)流動(dòng)票箱(1人負(fù)責(zé)發(fā)、收選票,2人負(fù)責(zé)監(jiān)督)；唱票、計(jì)票,選出7人組成村委會(huì)。其中,全村選民870余人,參加了投票的有720余人,村委會(huì)主任得680票,副主任兼會(huì)計(jì)得630余票。在日常的工作中,鄉(xiāng)對村的工作也給予了一些指導(dǎo)和監(jiān)督。其中,工作組和駐村的鄉(xiāng)干部甚至也幫村處理一些工作,如處理村內(nèi)的一些民間糾紛、監(jiān)督村干部的行為等。該鄉(xiāng)財(cái)政所曾在1998年初的審計(jì)中發(fā)現(xiàn)雨霖村支書和主任吃、喝占用了2-3萬元。之后,鄉(xiāng)對二人給予了每人8000元的罰款并“撤了二人的職”。不過,與對村兩委的選舉相比,鄉(xiāng)對村委會(huì)民主管理日常村務(wù)指導(dǎo)的重視是不夠的。比如,該鄉(xiāng)有的村基本上沒有民主管理村務(wù)的規(guī)章制度；該鄉(xiāng)對村財(cái)務(wù)的檢查雖然“心中有數(shù)”,但實(shí)際上各村的財(cái)務(wù)公開欄卻是完全空白的居多,少數(shù)幾個(gè)公布的也是一年或一年多前的陳舊數(shù)字。鄉(xiāng)干部知道按村組法(即中華人民共和國村民委員會(huì)組織法)的要求應(yīng)當(dāng)每6個(gè)月公布一次,但并未指導(dǎo)和督促各村委會(huì)去實(shí)施這一重要的民主管理措施。鄉(xiāng)對村委會(huì)日常村務(wù)民主管理的指導(dǎo)不力可見一斑。三、村對鄉(xiāng)政府運(yùn)作的維系與影響1.協(xié)助完成鄉(xiāng)下達(dá)的政務(wù)和對鄉(xiāng)財(cái)政的維系村委會(huì)每年都要協(xié)助鄉(xiāng)工作組、駐村鄉(xiāng)干部做好收糧、派款這兩件大事。代收公糧、水費(fèi)和五項(xiàng)統(tǒng)籌(簡稱五統(tǒng)),實(shí)際上成了村委會(huì)的最主要工作內(nèi)容。將軍廟村、梳店村的干部反映,收糧、派款花了他們大部分的工作時(shí)間。鄉(xiāng)給每個(gè)村都下達(dá)了公糧、水費(fèi)、五統(tǒng)和“兩工”(指村民的義務(wù)工和積累工,該鄉(xiāng)各村的“兩工”全部是以資代勞)等任務(wù)。鄉(xiāng)里給的“任務(wù)”(實(shí)際上是一種委托關(guān)系)不能不完成。雖然各村都有很多困難,但基本上還是保證將錢糧(公糧也是折價(jià)交現(xiàn)金)交到了鄉(xiāng)政府手中。另外,計(jì)劃生育工作也是村必須完成的任務(wù)之一,這是村工作中除收糧、派款外的另一件大事。與收糧、派款不同的是,計(jì)劃生育是一項(xiàng)必須一年四季持續(xù)堅(jiān)持抓的工作。村委會(huì)對村內(nèi)計(jì)劃內(nèi)生育的管理程序?yàn)?村民提出申請計(jì)劃生育指標(biāo)報(bào)告,村對申請人夫妻雙方的情況作登記、組織群眾評議,村委會(huì)研究后張榜公布。然后再報(bào)有關(guān)政府機(jī)關(guān)審批。而且村最后還要負(fù)責(zé)將審批情況通知申請人,并監(jiān)督其執(zhí)行。表12000年木蘭鄉(xiāng)黨政辦公室公布的各村任務(wù)中部分村的任務(wù)情況單位:萬元村名農(nóng)業(yè)稅水費(fèi)五統(tǒng)“兩工”將軍廟206505109220855430白石廟269033930115213640雨霖7003147750502090塔耳192303247136904880鄭武沖84165502084710注:此表根據(jù)木蘭鄉(xiāng)2000年各村公、水、提任務(wù)分解表繪制。2.村參與旅游資源的開發(fā)與管理村民既是旅游開發(fā)的受益者也是旅游開發(fā)的支持者和參與者。在開發(fā)過程中不少村都集資參與了旅游設(shè)施的建設(shè)。同時(shí)村民也參與了這些開發(fā)區(qū)和旅游設(shè)施的管理,使之做到“安全、文明,像個(gè)旅游區(qū)”。這對鄉(xiāng)政府集中財(cái)力投資大規(guī)模的規(guī)劃建設(shè)創(chuàng)造了機(jī)會(huì),村民在管理上的廣泛參與也為旅游區(qū)的管理節(jié)約了成本。村民的另一類參與是根據(jù)鄉(xiāng)政府的規(guī)劃自發(fā)但大致有序地發(fā)展個(gè)體服務(wù)門點(diǎn)。在通往木蘭湖的大道兩旁個(gè)體戶服務(wù)帶形成了一條街道,這既便民也對鄉(xiāng)政府的整體規(guī)劃有補(bǔ)充作用。而且村民還要一次性交給鄉(xiāng)政府一筆房屋基地費(fèi),交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按每間門面(一般約為40平方米)2萬元計(jì)算。這構(gòu)成了鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算外收入的一個(gè)重要組成部分。另外,村在旅游開發(fā)前對村的水、廁所等方面也進(jìn)行了統(tǒng)一治理。以雙泉村為例,該村建于明朝洪武二年至清代末期,還保存有一些明、清風(fēng)格的建筑群,由于“文革”時(shí)期破壞很嚴(yán)重,“文革”后村民的廁所、豬欄、牛圈建設(shè)也雜亂無章,村前河邊的大池塘水黑發(fā)臭?，F(xiàn)村民在村委會(huì)的組織下改水、改廁,重新調(diào)整了豬欄、牛圈等布局,清理池塘淤泥,修葺古建筑,辨認(rèn)老地基。這些大量的前期開發(fā)和對村莊的治理工作,對鄉(xiāng)政府的旅游開發(fā)規(guī)劃既是一種響應(yīng)也是一種促進(jìn),二者的關(guān)系是互動(dòng)的。3.村治對鄉(xiāng)政務(wù)的影響村治對鄉(xiāng)政務(wù)的影響首先表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面。例如,村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,尤其是農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r直接影響著公糧和水費(fèi)的收繳。鄉(xiāng)政府通常都把目標(biāo)定在