農(nóng)村研究論文-問題與挑戰(zhàn)：后稅費時代村干部眼中的村民自治.doc

農(nóng)村研究論文-問題與挑戰(zhàn)：后稅費時代村干部眼中的村民自治內(nèi)容提要：通過近期對四川省部分農(nóng)村村干部關(guān)于村民自治評價態(tài)度的調(diào)查顯示，絕大多數(shù)村干部對目前村民自治工作基本上持肯定態(tài)度，同時又認為還存在著一些共同性的問題，并正面臨著一系列嚴峻的挑戰(zhàn)，諸如稅費改革后農(nóng)村公共事務難辦，村民政治參與積極性不高，農(nóng)業(yè)稅取消之后的鄉(xiāng)村關(guān)系問題以及村支書和村主任的關(guān)系問題等等?，F(xiàn)實存在的這些問題迫切需要采取切實有效的措施加以解決，對此，本文提出了一些對策性的意見和建議。關(guān)鍵詞：后稅費時代村民自治主要問題對策建議2005年下半年以來，我們先后到四川省遂寧市、南充市、巴中市、廣元市等地一些農(nóng)村進行了實地考察，并于2006年底又組織了近200名在校大學生利用寒假期間，專門以村干部為調(diào)查對象，對四川省大部分地市州的100多個村莊進行了一次大規(guī)模的問卷調(diào)查，主要調(diào)查了解村干部對當前村民自治工作的意見和看法。此次問卷調(diào)查的范圍涉及四川省的19個地級市（自治州），共發(fā)出調(diào)查問卷200份，回收有效問卷170份，依據(jù)回收的有效問卷數(shù)量多少進行統(tǒng)計排名來看，調(diào)查樣本選取量最大的前十個地區(qū)依次是：成都、南充、廣安、瀘州、阿壩、綿陽、眉山、宜賓、廣元、遂寧。此次調(diào)查中男性占調(diào)查對象的84.1%，女性占15.9%，男性比例明顯高于女性，說明村干部的性別構(gòu)成以男性為主。從年齡構(gòu)成來看，有74.7%的調(diào)查對象年齡處于36-55歲階段，而18-35歲階段和55歲以上階段分別只占11.8%和3.5%，可見村干部的年齡構(gòu)成以中年人為主，老年人和年輕人的比例都不高。從文化程度上看，被調(diào)查對象中初中文化程度占45.6%，高中或中專占40.8%，可見絕大多數(shù)村干部的文化程度屬于初中或高中文化水平?，F(xiàn)將此次調(diào)查匯總的情況以及我們的分析報告整理出來，供有關(guān)部門領(lǐng)導和對村民自治感興趣的學界同仁們參考指正。一、村干部對于當前村民自治狀況的總體認識和評價通過對回收的調(diào)查問卷進行統(tǒng)計分析表明，主要有以下一些認識和看法：1、對于村民自治工作的認識和評價：（1）從選舉程序看，調(diào)查顯示，62.4%使用流動票箱投票，33.5%秘密劃票，4.5%由村干部代投?？梢酝茰y大部分村莊的投票做法是比較規(guī)范的。（2）從選舉效果看，91.8%認為上屆村委會選舉效果很好和一般，僅有8.2%認為效果比較差和非常差。因為此次調(diào)查對象即為現(xiàn)任村干部，他們都是通過上屆選舉當選的，所以絕大多數(shù)人是肯定這次選舉效果的。（3）村民大會以及村民代表會議召開情況：28.3%的對象表示所在村莊每年至少召開一次村民會議或村民代表會議，13.1%表示以前開過，而36.2%表示很少召開，另外有22.3%的對象表示不清楚此事。由此可見，目前農(nóng)村的村民大會以及村民代表會議的召開情況并不理想。（4）村務公開情況：94.1%的村干部對村務公開表示非常關(guān)心和比較關(guān)心，僅有0.6%表示不關(guān)心，另有5.3%對此抱無所謂態(tài)度。（5）一事一議的情況：76.4%認為一事一議效果很好和比較好，12.1%說不清楚，11.5%認為不好，解決不了什么問題看來大多數(shù)村干部還是認為一事一議的效果是好的。（6）對本屆村委會工作的評價問題。45.5%認為很好和好，50.3%認為一般，認為比較差和很差的只有4.7%?？梢钥吹剑c近期以來我們同樣在上述地區(qū)就村民自治工作對普通村民所作的調(diào)查結(jié)果來對照，【1】村干部對于村民自治工作的總體評價較之于村民而言，是明顯偏高的。因為此次調(diào)查對象的身份是村干部，所以他們對自己工作的評價還是持肯定態(tài)度的。2、取消農(nóng)業(yè)稅之后的干群關(guān)系問題調(diào)查也表明，取消農(nóng)業(yè)稅之后，被調(diào)查者中有84.5%認為干群關(guān)系比以前好，14.3%認為沒有什么變化，只有1.2%認為比以前惡化了。由此看來，農(nóng)業(yè)稅的取消可以說極大地改善了農(nóng)村干群關(guān)系。3、農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)民的負擔問題被調(diào)查者中有80.5%的人認為沒有負擔或負擔合理，有19.5%的人認為負擔仍然很重?？梢?，與以前相比，農(nóng)民負擔切實得到了減輕。4、關(guān)于村委會工作成效問題認為影響村委會工作成效的最主要因素是村集體缺乏資金。調(diào)查顯示，影響村委會工作成效的主要因素依次排列為：村集體缺乏資金（54.1%），村干部能力不夠（14.6%），村務管理不民主（14.6%），村民對村務管理比較抵觸（10.8%），宗族勢力干預村務管理（5.1%），其他（0.6%）。5、關(guān)于村干部的工作積極性問題有70.6%認為村干部的報酬太少和較少。有近1/3的人不愿參加下屆村委會競選，其原因主要是：工作難開展46.3%、報酬低14.9%、得罪人10.4%。6、認為選舉中最令人擔心的問題依次為：選民投票率低32.7%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府影響干預24.5%，個別人通過非法手段操縱選舉14.5%，候選人競爭激烈14.5%。7、關(guān)于選舉的競爭性問題認為村委會選舉應該加強競爭，并愿意和非常愿意通過一些積極主動的方式參加競選。愿意通過走家串戶、貼海報宣傳、發(fā)表演說等方式競選的人有47.3%，說明較多村干部還是愿意采取一些積極主動的方式去參加競選。8、關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系問題調(diào)查對象中有65.5%認為現(xiàn)實中的鄉(xiāng)村關(guān)系是“領(lǐng)導與被領(lǐng)導”關(guān)系和“主要是領(lǐng)導與被領(lǐng)導”關(guān)系，35.0%認為是“指導和被指導”和“主要是指導和被指導”關(guān)系。由此可以判斷，現(xiàn)實中的鄉(xiāng)村關(guān)系更多地表現(xiàn)為領(lǐng)導與被領(lǐng)導的上下級關(guān)系。9、關(guān)于兩委關(guān)系問題調(diào)查對象中有58.6%認為兩委關(guān)系應該是“相互配合”和“各管各的事”，說明較多的村干部對兩委關(guān)系有正確的認識。有86.7%認為兩委關(guān)系是很和諧與比較和諧的。但也有33.7%認為應由村支書管村委會，只有7.7%認為應由村委會管村支書，這表明在現(xiàn)實中村支書的權(quán)力和影響，要遠遠大于村主任。而對于村支書和村委會主任“一肩挑”問題，66.3%表示不贊成，16.0%表示說不準，僅有17.8%表示贊成?？梢姡蠖鄶?shù)村干部并不贊成“一肩挑”。10、上屆村委會選舉中出現(xiàn)的問題主要有：29.4%認為選舉動員不夠，20.1%認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干預選舉，17.9%認為部分村民借選舉要求解決個人問題，16.0認為候選人賄選拉票，9.9%認為受到家族勢力的干擾，3.5%認為黑惡勢力的影響，3.2%其他。通過上述調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果可以看到，絕大多數(shù)村干部對目前村民自治工作基本上持肯定態(tài)度，同時又認為還存在著一些共同性的問題，村民自治正面臨著一系列嚴峻的挑戰(zhàn)。那么，應當如何正確地認識這些問題并采取正確的策略應對挑戰(zhàn)，這正是當前村民自治的實踐者和研究者們面臨的一項緊迫任務。我們通過對上述這些問題加以歸納和梳理，主要概括為以下四個方面的問題，對其成因作了進一步的深入分析，并在此基礎(chǔ)上提出了一些對策性的意見和建議。二、當前面臨的主要問題及其成因分析1、稅費改革后農(nóng)村公共事務難辦的問題。此次被調(diào)查的村干部中，有54.1%的人認為，影響村委會工作成效的主要因素是村集體缺乏資金，是回答這一問題的各個選項中比例最高的。事實上，自農(nóng)村實現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，大多數(shù)村莊集體經(jīng)濟解體消失，成了“空殼村”。但在稅費改革之前，村里還可以通過提留獲得一些資金用于村莊公共事務。而在農(nóng)業(yè)稅取消之后，徹底斷絕了村集體的經(jīng)濟來源，村集體資金的缺乏導致村莊公共事務的經(jīng)費投入沒有來源和保障，這就必然影響村委會的工作成效。所以相當多的村干部認為稅費改革后農(nóng)村公共事務難辦。與此相關(guān)的還有三個問題，一是74.3%的村干部認為村級債務是村委會工作中最頭痛的問題；二是村干部的工作積極性受到影響，有70.6%認為村干部的報酬太少和較少。這次調(diào)查表明，有近1/3的人不愿參加下屆村委會競選，其主要原因之一是報酬低；三是認為稅費改革后最難辦的事情是（共有450個選擇，這里依次排列前五位答案）：25.3%公共建設(shè)，15.3%計劃生育，12.7%債務糾紛，11.6%社會事業(yè)，10.9%發(fā)展經(jīng)濟?？梢?，集體經(jīng)濟的空虛薄弱是制約村民自治進一步發(fā)展和完善的關(guān)鍵因素。2、村民政治參與積極性不高的問題。29.4%的村干部認為選舉中最令人擔心的問題首先是選民投票率低，這是關(guān)于這個問題的所有答案中排列首位的選項。村干部們的這種擔憂可以說既是客觀事實的真實反映，也是理論分析的必然結(jié)論。因為，無論是現(xiàn)代民主政治的理論和實踐都表明，要推行一種科學的民主管理的機制，必須得到廣大民眾的支持和參與。只有廣大村民積極參與了，并且也有能力當家作主了，村民自治的格局才能真正形成，村民自治也才有內(nèi)在的動力。而從目前的實際情況來看，村民自治作為我國農(nóng)村基層民主的一種基本形式，盡管政府的主導作用非常重要，但經(jīng)濟的原因是始終是基礎(chǔ)性的制約因素。因此，村民自治要高質(zhì)量地運行，必須要有足夠的經(jīng)濟保證。美國政治政治學家亨廷頓認為：“對大多數(shù)人來說，政治參與只是實現(xiàn)其他目的的手段?！薄?】在中國，廣大農(nóng)民剛剛擺脫溫飽，還在為自身和家庭的生存而奮斗，與大多數(shù)農(nóng)民最貼近的只能是較低層次的物質(zhì)利益。用明恩溥的話來說，“中國農(nóng)民的生活由兩部分構(gòu)成，一個是胃，一個是錢?！薄?】民主政治對廣大農(nóng)民來說還不像陽光、空氣一樣是人們的生活必需品，它在某種程度上還只是一種可有可無的奢侈品。貧困低收入的農(nóng)民群體并不真正需要高級的民主政治，從而導致村民自治往往流于形式。這從我們在四川各地一些農(nóng)村進行實地考察時了解情況中也可以得到證實，許多村民的看法是：“村干部拿他的工資，我種我的田，各管各的事”。尤其是取消農(nóng)業(yè)稅之后，許多村民覺得村委會與自己已經(jīng)沒有什么經(jīng)濟上的關(guān)系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是自己的事，現(xiàn)在村干部不像以往那樣收取稅費，干群關(guān)系也比以前緩和了，村集體也沒有什么資源值得關(guān)注，村委會也不能幫助村民解決什么實際問題。至于上面所倡導的所謂“一事一議”，也就是要村民自己出錢辦事，而許多事情由于人心不齊也辦不成，于是許多村民對村民自治也就越來越感到?jīng)]有多大意思，村民的政治參與也就越來越缺乏動力。3、農(nóng)業(yè)稅取消之后的鄉(xiāng)村關(guān)系問題。有65.5%的村干部認為現(xiàn)實中的鄉(xiāng)村關(guān)系是“領(lǐng)導與被領(lǐng)導”關(guān)系和“主要是領(lǐng)導與被領(lǐng)導”關(guān)系。在對村民調(diào)查中得出的看法也大體如此，有53.5%的村民認為鄉(xiāng)村關(guān)系是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。這應當說是比較真實地反映了當前鄉(xiāng)村關(guān)系的實際狀況。然而，近期以來學界曾經(jīng)有人想當然地以為，取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再需要村干部去征稅，村干部也就不能從稅收中獲得利益，這就打破了鄉(xiāng)村的利益共同體，于是村組織不再履行征稅的任務而減少了行政職能，從而就可以更好地管理村務，成為真正為民謀利的自治組織。但從我們的調(diào)查了解的實際情況來看，這種觀點僅僅是一種不切實際的推論。而實際上，村自治組織如果缺乏經(jīng)濟上的獨立性，在實踐中也就不可能實現(xiàn)真正的自治，仍然不過是完成上級任務的“政府派出機構(gòu)”，而且可以說今天的自治組織甚至比以往更大程度上被“附屬行政化”。其理由非常簡單，既然現(xiàn)在村干部不再從村提留中獲得經(jīng)濟報酬，而是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)取補貼和各種獎金，完全沒有一點經(jīng)濟上的獨立性，那么，正如俗話所說“吃人家的飯，為人家辦事”、“拿人錢財，替人消災”，因而村干部也就理所當然地必須承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的各項工作任務，更加名副其實地成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一條腿”。況且，村干部的這些工作任務的完成情況又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部年終進行個人工作績效評價乃至個人升遷的標準，所以說，以往存在的自治組織附屬行政化的狀況在今天決不可能有實質(zhì)性的改變，并且在許多地方比從前更有甚者。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的關(guān)系在現(xiàn)實中經(jīng)常被倒置，村委會應有的自治色彩被淡化，因此，村委會不但難以充分體現(xiàn)農(nóng)民意愿，反而更多地作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一些行政職能的延伸，在更大程度上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意志的執(zhí)行者，那么它自身的自治功能也就很難實現(xiàn)了。4、現(xiàn)實中的村支書和村主任的關(guān)系即兩委關(guān)系問題。此次調(diào)查表明，有86.7%的村干部認為兩委關(guān)系是很和諧與比較和諧的。當村支書和村主任兩人意見不一致時，90.4%認為應相互協(xié)商，還有7.8%認為村主任應聽村支書的，另有1.8%則認為村支書應聽村主任的。從上述7.8%和1.8%兩個數(shù)據(jù)的比較也可以推測，現(xiàn)實中村支書的權(quán)力影響通常要大于村主任。通過這上述這組數(shù)據(jù)也充分表明，大多數(shù)村干部是能夠正確看待兩委關(guān)系的。而對于村支書和村委會主任實行“一肩挑”的做法，大多數(shù)村干部并不贊成。這表明村支書和村委會主任這兩個職位分設(shè)是有其必要性和合理性的，“一肩挑”雖然可以避免某些矛盾和摩擦，但顯然不利于合理分工，更不利于實行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，是有悖于村民自治的初衷的。三、積極應對現(xiàn)實挑戰(zhàn)的對策和建議第一，政府應加大向農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度，在提供公共產(chǎn)品上要重點向農(nóng)村傾斜。在實行農(nóng)村稅費改革后，由于村集體缺乏資金，因而只有通過“一事一議”方式進行集資修路、興修水利等等，于是一些地方農(nóng)民負擔又出現(xiàn)了反彈。當然，造成這種狀況的原因是多方面的，但是，農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和社會公益事業(yè)資金短缺是一個很現(xiàn)實的也是最主要的原因。農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)主要包括農(nóng)村的義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、廣播電視、優(yōu)撫定補、五保戶補助等。這個問題實際上反映了政府對農(nóng)村履行提供公共產(chǎn)品職能的重大問題，反映了政府對農(nóng)民是“多予少取”還是“多取少予”的基本政策問題。在市場經(jīng)濟條件下，我國正在建立和完善公共財政體制，政府應當轉(zhuǎn)變觀念，在履行公共職能上，應當本著城鄉(xiāng)平等對待的原則，既要加強對農(nóng)村公共事務的管理，也要加強對農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，要理順農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的渠