民主制度論文-關(guān)于我國(guó)聽證會(huì)制度的思考.doc

民主制度論文-關(guān)于我國(guó)聽證會(huì)制度的思考有點(diǎn)像流行歌曲，聽證會(huì)在經(jīng)過了各方面最初的熱烈追捧以后，近一個(gè)時(shí)期以來好像已經(jīng)失去了其神奇的魅力。雖然民航價(jià)格改革聽證會(huì)因故推遲，不過，與上次鐵路春運(yùn)價(jià)格聽證會(huì)不同的是，這次的聽證會(huì)消息似乎一直沒有引起人們太大的興趣，坊間甚至不時(shí)傳出一些不同的聲音。人們似乎都在問，聽證會(huì)怎么了？我們到底需要什么樣的聽證會(huì)？從事規(guī)制改革研究尤其是民航體制改革研究的人，大致都應(yīng)該知道肯尼迪聽證會(huì)。正是這次聽證會(huì)，首次啟動(dòng)了美國(guó)民航業(yè)的放松規(guī)制改革，并進(jìn)而掀起了美國(guó)整個(gè)傳統(tǒng)壟斷行業(yè)的改革和西方世界自1970年代以來的規(guī)制改革浪潮。最近偶爾重新閱讀由美國(guó)聯(lián)邦最高法院Breyer大法官撰寫的這次聽證會(huì)的有關(guān)文獻(xiàn)，感觸良多。因此想來談?wù)勱P(guān)于聽證會(huì)制度建設(shè)的幾個(gè)問題。一、誰(shuí)來主持聽證會(huì)？1975年的肯尼迪聽證會(huì)以愛德華肯尼迪參議員的名字命名，足見其個(gè)人魅力與領(lǐng)導(dǎo)能力對(duì)這次聽證會(huì)的巨大作用。不過，在美國(guó)參議院舉辦過的無(wú)數(shù)次聽證會(huì)中，肯尼迪聽證會(huì)能夠彪炳史冊(cè)，恐怕有著更為深層的歷史原因。當(dāng)時(shí)，美國(guó)民航業(yè)的管制機(jī)構(gòu)是民用航空委員會(huì)（CAB），主要負(fù)責(zé)價(jià)格監(jiān)管、市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管以及反壟斷豁免等職能，美國(guó)交通部（DOT）則承擔(dān)交通運(yùn)輸政策制定職能。盡管當(dāng)時(shí)嚴(yán)格的民航管制政策造成的弊病已經(jīng)非常明顯，如票價(jià)過高、運(yùn)力過剩、市場(chǎng)準(zhǔn)入困難、服務(wù)質(zhì)量差等，但由于這套體制歷時(shí)久遠(yuǎn)，源自一個(gè)多世紀(jì)以前的英國(guó)鐵路監(jiān)管制度（美國(guó)人在很長(zhǎng)一段時(shí)間里是非常崇拜英國(guó)的制度的），因此，誰(shuí)也沒有勇氣去觸動(dòng)它，引入一種嶄新的機(jī)制。并且，由于各種原因，CAB、DOT、其他一些政府行政部門甚至許多航空運(yùn)輸企業(yè)一定程度上均成為傳統(tǒng)體制的擁護(hù)者和既得利益所有者，指望由利益相關(guān)的政府行政部門來啟動(dòng)根本性的變革，無(wú)異于與虎謀皮。這種情況下，只有由獨(dú)立、超脫并且有權(quán)威的機(jī)構(gòu)主持聽證，才能從根本上保證聽證會(huì)不會(huì)流于形式，并使后續(xù)的體制改革成為可能。實(shí)際上，肯尼迪聽證會(huì)正是由美國(guó)參議院司法委員會(huì)政府制度與程序小組委員會(huì)主持進(jìn)行的?？夏岬下犠C會(huì)后，美國(guó)制定了1978年民航放松管制法，不但逐步削減了CAB在價(jià)格與準(zhǔn)入控制方面的權(quán)力，并最終于1985年廢除了CAB。事實(shí)證明，這些影響深遠(yuǎn)的改革措施能夠出臺(tái)，與這次聽證會(huì)的高規(guī)格、權(quán)威性、獨(dú)立性是有很大關(guān)系的。當(dāng)初如果是由政府行政部門主持聽證會(huì)，甚至是由CAB主持聽證會(huì)，不但CAB肯定不會(huì)退出歷史舞臺(tái)，美國(guó)民航業(yè)也很有可能不會(huì)得到放松管制的機(jī)會(huì)。在我國(guó)，投資審批（準(zhǔn)入）與定價(jià)均屬于炙手可熱的政府權(quán)力，通常情況下由政府計(jì)劃管理部門掌控，某些領(lǐng)域（如電信、民航等）則由計(jì)劃管理部門與產(chǎn)業(yè)管理部門分享。根據(jù)價(jià)格法的規(guī)定，近年來各級(jí)計(jì)劃管理部門在確定價(jià)格之前紛紛采取了聽證會(huì)形式，應(yīng)該說是一種進(jìn)步。然而，必須看到的是，這種形式的聽證會(huì)有其客觀邊界。當(dāng)涉及到民航究竟應(yīng)該繼續(xù)維持價(jià)格管制還是實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)這樣的根本性問題時(shí)（實(shí)踐中這個(gè)問題已經(jīng)反復(fù)出現(xiàn)，必須予以回答），就不宜再由掌控有價(jià)格管制權(quán)的部門來主持聽證會(huì)。否則，有自己當(dāng)自己案件的法官和先判后審之嫌，聽證會(huì)也不可能對(duì)政策制定產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性的影響，甚至?xí)构妼?duì)流于形式的聽證會(huì)產(chǎn)生排斥情緒。為今之計(jì)，上策可由全國(guó)人大專門委員會(huì)或新科專職常委設(shè)立強(qiáng)有力的工作班子，主持民航價(jià)格改革聽證會(huì)，并向國(guó)務(wù)院提出推動(dòng)民航業(yè)改革的建議。這種模式可以直接與立法對(duì)接，充分體現(xiàn)了改革的權(quán)威性。中策可由國(guó)務(wù)院相對(duì)獨(dú)立部門或者不操控監(jiān)管權(quán)力的宏觀政策部門，主持聽證會(huì)，代表國(guó)務(wù)院提出改革方案。目前這種由綜合了宏觀政策職能與微觀監(jiān)管職能于一身的國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)主持聽證會(huì)，顯然有失獨(dú)立性。二、聽證會(huì)應(yīng)該聽什么？傳統(tǒng)上，民航、鐵路、電信與電力等行業(yè)均被視為政府應(yīng)該加以管制的行業(yè)，其中，對(duì)民航加以管制的主要根據(jù)在于防止所謂的“過度競(jìng)爭(zhēng)”。在政府管制框架中，最為重要的管制手段是事先的價(jià)格與準(zhǔn)入控制。由此可見，民航價(jià)格是整個(gè)民航管制制度的中樞神經(jīng)。對(duì)價(jià)格的改革，可以說是民航管制方式改革的啟動(dòng)點(diǎn)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，其連鎖效應(yīng)怎么估計(jì)也不會(huì)過分。它必將對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、政府管理方式、政府機(jī)構(gòu)、執(zhí)法手段、競(jìng)爭(zhēng)政策、管制框架、民航業(yè)的發(fā)展、消費(fèi)者權(quán)益等都帶來巨大的影響。這一點(diǎn)，從近年來民航市場(chǎng)上激烈的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)與管制政策的演變上就可以得到驗(yàn)證?？夏岬下犠C委的目的正是為了政府程序改革，并希望對(duì)CAB的改革能夠進(jìn)而推廣到州際商業(yè)委員會(huì)（ICC）、聯(lián)邦海事委員會(huì)（FMC）以及其他眾多的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。因此，其聽證的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單純的價(jià)格范疇，包括價(jià)格管制的必要性，價(jià)格管制與運(yùn)力過剩的關(guān)系，事后的反壟斷措施的合理性，CAB的管制資源配置與成效，CAB的航線政策與消費(fèi)者政策等，貫穿其中的主線是自由競(jìng)爭(zhēng)與政府管制的關(guān)系與選擇。所謂取法乎上，乃得其中；取法乎中，乃得其下?？夏岬下犠C會(huì)的這種高起點(diǎn)本身就決定了其后來成功的必然性，如果當(dāng)初僅僅局限在價(jià)格浮動(dòng)范圍這樣的技術(shù)問題上，肯定不可能產(chǎn)生巨大的歷史影響。雖然包括民航在內(nèi)的我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)傳統(tǒng)管理體制的弊端近年來屢遭學(xué)術(shù)界與社會(huì)各界的批評(píng)，國(guó)務(wù)院也決心對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行全面的改革，并相繼出臺(tái)了改革的指導(dǎo)文件，但是，不論是去年的鐵路春運(yùn)價(jià)格聽證會(huì)，還是本次的民航價(jià)格改革方案，似乎都只是孤立地在就價(jià)格論價(jià)格，只是在考慮政府指導(dǎo)價(jià)的浮動(dòng)范圍問題。由于聽證會(huì)的范圍被人為地預(yù)先劃定，使我們失去了對(duì)傳統(tǒng)壟斷行業(yè)進(jìn)行通盤改革的思考機(jī)會(huì)，也使聽證會(huì)失去了應(yīng)有的作用。至于行業(yè)重組、脫鉤與監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革等問題則被放在其他的環(huán)境下分別單獨(dú)處理，這樣，不但人為加大了改革的成本，也使各種制度之間失去了聯(lián)動(dòng)改革的機(jī)會(huì)，容易造成彼此之間的矛盾與沖突。顯而易見，民航價(jià)格改革聽證會(huì)要想獲得成功，必須考慮許多更為宏大的體制改革問題，如競(jìng)爭(zhēng)政策與管制政策相互替代的可能性，市場(chǎng)定價(jià)與惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，市場(chǎng)定價(jià)與民航企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，市場(chǎng)定價(jià)對(duì)民航普遍服務(wù)的影響，政府定價(jià)對(duì)運(yùn)力過剩與價(jià)格進(jìn)一步上升的影響，包機(jī)服務(wù)的管制方式，國(guó)際機(jī)票與國(guó)內(nèi)機(jī)票的價(jià)差原因，我國(guó)加入WTO承諾對(duì)政府指導(dǎo)價(jià)的限制，禁折令的實(shí)際效果，航線聯(lián)營(yíng)的合理性，民航服務(wù)質(zhì)量問題，民航的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，民航虧損的深層原因，目前民航管制的中立性與有效性等。只有將這些問題引入到聽證會(huì)中，才能避免使民航價(jià)格改革聽證會(huì)變成為一場(chǎng)毫無(wú)吸引力的簡(jiǎn)單智力游戲。三、誰(shuí)應(yīng)該參加聽證會(huì)？盡管聽證會(huì)體現(xiàn)了政府決策的民主化，但是，聽證會(huì)本身并不等同于民主。民主是建立在一人一票、機(jī)會(huì)均等、多數(shù)決定原則之上的決策程序，而聽證會(huì)只是政府機(jī)關(guān)決策前的一種征求意見程序，聽證會(huì)本身并不決策。正因?yàn)槿绱耍犠C會(huì)的運(yùn)作過程與民主的運(yùn)作過程存在著很大的差別。比如，民主決策過程由投票產(chǎn)生代表，每名代表有同樣的投票權(quán)，而聽證會(huì)的參加人由政府機(jī)關(guān)選擇，參加人以其專業(yè)知識(shí)而不是投票權(quán)影響決策；民主必須根據(jù)多數(shù)人的意見決策，而聽證會(huì)完全有可能采納少數(shù)派的意見。這樣，聽證會(huì)的參加人構(gòu)成及其專業(yè)素質(zhì)對(duì)于聽證會(huì)的成功與否就具有決定性的作用。以搖號(hào)、抓鬮、抽簽或者選舉等“民主”方式選擇聽證會(huì)的參加人，首先就是對(duì)聽證會(huì)程序與民主程序的一種誤讀和錯(cuò)誤嫁接?？夏岬下犠C會(huì)的成功，很大程度上應(yīng)該歸功于聽證會(huì)的參加人?？夏岬下犠C會(huì)總共進(jìn)行了7天，參加人主要來自于政府機(jī)關(guān)與學(xué)術(shù)界，包括交通部部長(zhǎng)與助理部長(zhǎng)、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)成員、總統(tǒng)工資與價(jià)格穩(wěn)定委員會(huì)辦公廳主任、司法部反壟斷局局長(zhǎng)、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)主席以及一些從事管制改革研究的著名學(xué)者。這些人參加聽證會(huì)，不但能保證聽證會(huì)的專業(yè)水準(zhǔn)與權(quán)威性，也能通過公開聽證的壓力，迫使他們亮出真實(shí)的想法，真正形成“高手過招”的格局，并進(jìn)而形成決策過程的公開化。正是因?yàn)橹T如司法部、交通部、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)這樣的機(jī)構(gòu)在聽證會(huì)上均認(rèn)為民航體制存在缺陷，才堅(jiān)定了國(guó)會(huì)進(jìn)行改革的決心。當(dāng)然，CAB的諸位委員、主要航空公司的代表以及類似于AviationConsumerActionProject這樣的消費(fèi)者組織的代表也參加了聽證會(huì)。對(duì)于一些重大的體制改革問題，存在不同的觀點(diǎn)或意見，是再正常不過的事，聽證會(huì)的作用之一就在于給各種意見一個(gè)表達(dá)與比較的機(jī)會(huì)。在我國(guó)民航改革中，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、民航總局以及原國(guó)家計(jì)委就有不同改革方案。如果能讓這些不同版本的設(shè)計(jì)者同時(shí)參加聽證會(huì)，再加上諸如國(guó)務(wù)院體改辦方案、中國(guó)社科院方案、北京大學(xué)方案等等，就能真正形成不同方案之間的比較與選擇，也能使學(xué)術(shù)界與決策部門之間以及不同決策部門之間形成真正的良性互動(dòng)，整合全社會(huì)的資源，使決策過程公開化。民航價(jià)格改革聽證會(huì)目前的參加人員結(jié)構(gòu)，無(wú)法形成臺(tái)面上不同方案的正面交鋒，最終會(huì)導(dǎo)致聽證