農(nóng)村研究論文-論村民自治組織運(yùn)作中的權(quán)力沖突與對(duì)策.doc

農(nóng)村研究論文-論村民自治組織運(yùn)作中的權(quán)力沖突與對(duì)策村民自治組織是作為人民公社制度解體后的替代組織出現(xiàn)的。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，人民公社對(duì)農(nóng)村社會(huì)資源的掌握和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)失去了控制，人民公社作為集體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治一體的基礎(chǔ)坍塌了，人民公社制度已經(jīng)無(wú)法履行它的職能。1983年，中央政府決定實(shí)行政社分離，恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的設(shè)置，人民公社遂被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所替代，原公社范圍內(nèi)的“公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)”的三級(jí)體制也不復(fù)存在，大隊(duì)權(quán)威失去了合法性的基礎(chǔ)，過(guò)去的行政命令和指揮已經(jīng)失靈，于是村一級(jí)就出現(xiàn)了許多無(wú)人管，大隊(duì)干部想管又管不了的事情，農(nóng)村出現(xiàn)了一定程度的無(wú)序和混亂狀況。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包實(shí)行的是雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為土地的集體所有者主體不能出現(xiàn)缺位。正是在這種背景下，一部分地區(qū)的農(nóng)民創(chuàng)造了自己管理本村公共事物的組織形式：村民委員會(huì)。村民委員會(huì)一出現(xiàn)就被中央高層人士所肯定，隨即被載入憲法，作為農(nóng)村居民居住地區(qū)設(shè)立的“基層群眾性自治組織”。1998年11月，全國(guó)九屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(以下簡(jiǎn)稱村組法)規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！睆慕M織形態(tài)上看，農(nóng)村基層組織已經(jīng)完成了權(quán)力的轉(zhuǎn)變，但是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理和基層黨支部的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制依然在發(fā)揮重要作用，甚至在有些方面居于主導(dǎo)地位，從而引起村民委員會(huì)組織運(yùn)作過(guò)程中難于避免的權(quán)力沖突。從事農(nóng)業(yè)管理部門的權(quán)威人士也承認(rèn)：“現(xiàn)在一些地方的村委會(huì)和村黨支部關(guān)系不協(xié)調(diào)，個(gè)別的甚至矛盾尖銳，既影響村里工作，又損害支部，村委會(huì)的形象?！?注：農(nóng)村工作通訊，2002年第3期，第4頁(yè)。)這種不協(xié)調(diào)妨礙了農(nóng)村基層民主的實(shí)現(xiàn)，挫傷了農(nóng)民的政治熱情，也成為我國(guó)農(nóng)村村民自治運(yùn)動(dòng)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。本文試圖從村民自治與黨支部的領(lǐng)導(dǎo)、村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理產(chǎn)生的權(quán)力沖突進(jìn)行分析，探討村民自治組織存在的問(wèn)題與解決這些問(wèn)題的對(duì)策。一、民選的村民委員會(huì)依法自治與村黨支部堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位之間的權(quán)力沖突誕生于20世紀(jì)80年代的村民自治，被稱為“現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村治理的重要方式之一”(注：徐勇：中國(guó)農(nóng)村村民自治：制度與運(yùn)行，華中師范大學(xué)出版社1997年版，第4頁(yè)。)。村民自治委員會(huì)是農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，它由群眾根據(jù)自己意愿民主選舉、民主管理，主要職權(quán)是辦理本村的公共事務(wù)和公共事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序，向人民政權(quán)反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議，支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的任務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。村民會(huì)議是村民自治的最高決策機(jī)關(guān)。村民自治相對(duì)于人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)來(lái)說(shuō)，其最大的特點(diǎn)是“主體的群眾性”(注：吳大英、楊海蛟等：有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1999年版，第291頁(yè)。)。村民是農(nóng)村的主體，一切權(quán)力應(yīng)屬于村民。村民通過(guò)村民委員會(huì)行使其村務(wù)管理權(quán)，把當(dāng)家作主權(quán)利落到實(shí)處，它的權(quán)力不是來(lái)源于上級(jí)行政部門的授予，而是產(chǎn)生于社會(huì)最基層的村民群眾，真正體現(xiàn)了民權(quán)。但是根據(jù)村組法規(guī)定，農(nóng)村黨支部是“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利”。這就規(guī)定了農(nóng)村基層黨支部在村民自治組織中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，村民自治委員會(huì)是在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。從理論上分析，黨支部依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利是不矛盾的。但是實(shí)踐上在以黨代政的傳統(tǒng)體制影響下，導(dǎo)致基層農(nóng)村組織中的權(quán)力“二元制”：來(lái)自于上的執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)力和來(lái)自于下的村民民選的權(quán)力，形成農(nóng)村基層組織中的權(quán)力沖突。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村政權(quán)結(jié)構(gòu)形式雖是“二元制”，但在具體運(yùn)作過(guò)程中往往是“一元化”，黨組織是農(nóng)村最高領(lǐng)導(dǎo)者，又是農(nóng)村最高管理者。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一直是從上到下的計(jì)劃安排，黨組織主要是保證上級(jí)下達(dá)的計(jì)劃任務(wù)的落實(shí)和完成。農(nóng)民都是人民公社的社員，沒(méi)有也根本不允許存在有自己的利益。雖然有人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)的行政組織，但都是在公社黨委、大隊(duì)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行管理的。農(nóng)村實(shí)行生產(chǎn)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民相對(duì)成為多元的利益主體，他們通過(guò)民主形式，選舉自己信得過(guò)的村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，借以保障和維護(hù)自己的利益。中國(guó)共產(chǎn)黨代表了最廣大的人民群眾的根本利益，在實(shí)行村民自治后，黨在農(nóng)村基層組織應(yīng)該保障農(nóng)民的民主權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督村委會(huì)依法履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定，逐步率領(lǐng)農(nóng)民走向共同富裕。但是在實(shí)踐上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的黨政不分，以黨代政，農(nóng)村黨組織實(shí)際上成為黨政一體的行政組織，這種體制慣勢(shì)，仍嚴(yán)重存在于村民自治后的村民組織中，使民選的村委會(huì)徒有虛名。民選權(quán)力與黨支部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的沖突表現(xiàn)在以下方面：第一，在實(shí)際的村務(wù)活動(dòng)中，黨支部居于中樞地位，支部書(shū)記是決策中心，對(duì)村里大小事務(wù)負(fù)總責(zé)。村民自治的本質(zhì)意義在于還政與民，當(dāng)政府確定試圖通過(guò)選舉重新認(rèn)定基層干部權(quán)力合法性的時(shí)候，一種新的村莊內(nèi)生的、由村民選舉所形成的權(quán)力關(guān)系出現(xiàn)了，這種自下而上的權(quán)力在進(jìn)入實(shí)際運(yùn)作時(shí)，必然與憲法規(guī)定的由上而下的權(quán)力發(fā)生沖突。在村莊內(nèi)部，代表自上而下的權(quán)力體系的主要是黨支部書(shū)記，代表自下而上的權(quán)力體系的是村委會(huì)主任，兩種權(quán)力體系的紛爭(zhēng)往往是在書(shū)記與主任之間展開(kāi)。由于村委會(huì)以民選的形式產(chǎn)生，村委會(huì)的權(quán)力合法性有了更廣泛的民意基礎(chǔ)。黨支部為核心甚至包攬一切的格局開(kāi)始松動(dòng)，甚至受到直接挑戰(zhàn)，村委會(huì)主要成員往往會(huì)依據(jù)法律，要求屬于自己的那部分權(quán)力。這些權(quán)力都是實(shí)在的具體的。一是財(cái)產(chǎn)管理權(quán)。集體資產(chǎn)管理權(quán)、土地、村辦企業(yè)等發(fā)包權(quán)。在土地的第二輪承包中，有的地方新產(chǎn)生的村主任撇開(kāi)黨支部自己組織發(fā)包事務(wù)。二是財(cái)務(wù)管理權(quán)。核心是報(bào)帳的簽字權(quán)。過(guò)去通常是書(shū)記簽字報(bào)帳，為解決權(quán)力紛爭(zhēng)，有的縣市政府公開(kāi)發(fā)文，明確要求必須是支部書(shū)記和村主任共同簽字才能報(bào)帳。三是人事安排權(quán)。對(duì)會(huì)計(jì)、保管、電工等重要職位的安排，黨支部書(shū)記和村主任的矛盾也日漸增加。這種矛盾在農(nóng)村正在多起來(lái)，而且，越是選舉動(dòng)員充分的地方，書(shū)記和主任之間的沖突越多(注：趙樹(shù)凱：農(nóng)村基層組織：運(yùn)行和內(nèi)部沖突，經(jīng)濟(jì)參考2001年第32輯，第25頁(yè)。)。第二，黨支部與村委會(huì)兩套領(lǐng)導(dǎo)班子不合，出現(xiàn)矛盾和沖突。針對(duì)村民自治權(quán)力出現(xiàn)權(quán)力來(lái)源的差異，已經(jīng)在農(nóng)村基層組織出現(xiàn)矛盾和沖突。中共中央1990年12月發(fā)出的關(guān)于批轉(zhuǎn)全國(guó)村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)紀(jì)要的通知明確指出，村黨組織與村民委員會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，并具體規(guī)定了黨組織對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在：(1)提出全村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與精神文明建設(shè)的意見(jiàn)，通過(guò)村民委員會(huì)的工作，把黨的方針政策和黨組織的意圖變?yōu)槿罕娮杂X(jué)行動(dòng)。(2)討論村民委員會(huì)的重要工作，支持和幫助村民委員會(huì)按照法律獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展活動(dòng)。(3)協(xié)調(diào)村民委員會(huì)同其他組織的關(guān)系。(4)對(duì)在村民自治組織工作的黨員和干部進(jìn)行考核和監(jiān)督。黨組織領(lǐng)導(dǎo)村民組織，但不是包辦代替。雖然這些規(guī)定非常具體明確，但是在我國(guó)政治體制改革嚴(yán)重滯后的大環(huán)境下，要求農(nóng)村黨支部書(shū)記只進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)而不是具體的領(lǐng)導(dǎo)是十分困難的，特別是各級(jí)政府黨委書(shū)記仍處在行政第一線直接領(lǐng)導(dǎo)的情況下，去要求農(nóng)村支部書(shū)記卻從具體事務(wù)中退出來(lái)可以想象是非常艱難的。據(jù)中共湖北省委組織部等單位對(duì)111個(gè)村的調(diào)查，村委會(huì)和村黨組織關(guān)系緊張的有13個(gè)，占11.8%。由于關(guān)系緊張，兩套班子、兩套人馬，各定各的調(diào)，各唱各的戲，內(nèi)耗嚴(yán)重，難以形成合力(注：中共湖北省委組織部、湖北省農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)課題組：村級(jí)組織建設(shè)研究，1995年第19輯，第12頁(yè)。)。由于“一元化”領(lǐng)導(dǎo)方式的影響，導(dǎo)致村民民選權(quán)力受到限制。如河南省某村的黨支部書(shū)記因?yàn)榕c其有親戚關(guān)系的人未能在村委會(huì)選舉中繼續(xù)當(dāng)選村委會(huì)主任，而拒絕承認(rèn)選舉結(jié)果，致使該村在長(zhǎng)達(dá)一年多的時(shí)間里村主任職位處于空缺狀態(tài)。1996年3月中國(guó)中央電視臺(tái)晚間黃金時(shí)間的“焦點(diǎn)訪談”節(jié)目對(duì)此作了報(bào)道，就是一個(gè)典型的沖突而導(dǎo)致村委會(huì)失靈的例子。黨支部和村委會(huì)的紛爭(zhēng)，近年來(lái)有向著體制深處延伸的趨勢(shì)。在體制深處，黨支部堅(jiān)持“黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心”“黨管干部是原則”，村委會(huì)則守著“村民依法自治”“黨支部不應(yīng)當(dāng)干預(yù)法律規(guī)定的自治事務(wù)”。黨支部訴求于上級(jí)黨組織，堅(jiān)持黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位。村委會(huì)則尋找法律支持，以謀求較高的權(quán)力地位。這種體制性矛盾沖突，已經(jīng)嚴(yán)重制約著村民自治組織運(yùn)作和發(fā)展，而在一些比較規(guī)范的村民自治組織運(yùn)行比較好一些的地方，則是以削弱村民自治組織權(quán)力為代價(jià)換取的。為解決村民自治組織中的權(quán)力沖突，許多領(lǐng)導(dǎo)部門和學(xué)術(shù)界一直在探索化解黨支部和村委會(huì)的矛盾的辦法。第一，明確黨支部和村委會(huì)的職責(zé)，加強(qiáng)村級(jí)組織“三配套”的建設(shè)。在山東省萊西市牛溪埠鎮(zhèn)黨委、政府明確提出了要加強(qiáng)以黨支部為核心的村級(jí)組織配套建設(shè)。以村民自治為基礎(chǔ)的農(nóng)村民主政治建設(shè)和以集體經(jīng)濟(jì)為依托，搞好社會(huì)化服務(wù)組織建設(shè)，規(guī)定了村級(jí)決策的一般程序：“黨支部對(duì)有關(guān)村中大事，可以先研究，提出建議，或者由黨支部村委會(huì)提交到村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定”(注：吳紹田：解讀村民自治關(guān)于牛溪埠鎮(zhèn)村民自治的觀察與闡釋，中國(guó)發(fā)展出版社2001年版，第102頁(yè)。)。實(shí)踐證明，這樣做有效地將黨支部與村委會(huì)的決策內(nèi)容融為一體，使黨內(nèi)民主和黨外民主實(shí)現(xiàn)了有機(jī)的結(jié)合，既維護(hù)了黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位，保證了黨的方針政策在農(nóng)村的落實(shí)，又使廣大村民的意志得到了充分表達(dá)，黨的民主集中制和黨的群眾路線得到充分體現(xiàn)，也保證了村民自治的正確方向和健康發(fā)展?！叭涮住苯ㄔO(shè)的方法，黨支部職責(zé)明確，保證了從行政經(jīng)濟(jì)權(quán)力中的退出，專門負(fù)責(zé)思想政治領(lǐng)導(dǎo)，但是這種方法需要黨支部書(shū)記具有較高的思想政治素質(zhì)，也需要支部書(shū)記和村主任的工作配合。而且“三配套”建設(shè)，只是解決了工作程序問(wèn)題，基層組織內(nèi)部的權(quán)力沖突體制沒(méi)有得到制止。第二，主張“兩委合一”，避免農(nóng)村基層組織的制度缺陷。有理論工作者認(rèn)為，村委會(huì)和村黨支部分立，是制約鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的一個(gè)明顯的制度缺陷，主張村主任兼任黨支部書(shū)記，實(shí)行“兩委合一”，能更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的民主權(quán)利(注：黨國(guó)英：“兩委合一”前景光明，農(nóng)村工作通訊2002年第1期，第40頁(yè)。)。村委會(huì)由農(nóng)民直接選出，其行為就有可能代表或反映農(nóng)民的利益要求，但黨支部是領(lǐng)導(dǎo)者，它的產(chǎn)生不受農(nóng)民選舉的影響，其行為也就很難保證代表農(nóng)民的利益，“兩委合一”使黨支部的產(chǎn)生直接受到農(nóng)民意愿的制約，黨支部的管理行為必然要發(fā)生積極的變化，農(nóng)民的民主權(quán)利會(huì)因此得到更好的保障。“兩委合一”制度更有利于加強(qiáng)和改善共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。“兩委合一”意味著黨支部直接行使管理職能，減少了黨支部和村委會(huì)兩者分立情況下的摩擦，提高了黨支部的管理能力?！皟晌弦弧苯鉀Q了人格化權(quán)力的矛盾，使得支部書(shū)記和村主任在人際關(guān)系方面的矛盾得到化解。但是“兩委合一”面臨的具體問(wèn)題是，自上而下的權(quán)力和自下而上的權(quán)力統(tǒng)一在一個(gè)人身上后，能否做到上下都滿意。這種制度安排，使得一肩挑的村主任在來(lái)自下和來(lái)自上的權(quán)力面前，面臨兩難選擇。第三，實(shí)行“兩票制”，確立村民對(duì)村級(jí)事務(wù)的主權(quán)。隨著村組法的貫徹執(zhí)行，村委會(huì)通過(guò)公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)選舉產(chǎn)生，他們的素質(zhì)、群眾基礎(chǔ)和威信相應(yīng)地得到提高。村黨支部書(shū)記和委員受到相應(yīng)影響和挑戰(zhàn)，為了解決村黨支部書(shū)記素質(zhì)相對(duì)偏低，村黨支部難以發(fā)揮在農(nóng)村中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的問(wèn)題。一些地區(qū)在實(shí)踐中探索出“兩票制”或“公推直選”的辦法。比如，從1990年開(kāi)始，山西省河曲縣在城關(guān)鎮(zhèn)、舊縣鄉(xiāng)黨委采用“兩票制”整頓農(nóng)村后進(jìn)黨支部的試點(diǎn)工作。四川省委自1998年以來(lái)在全省3萬(wàn)多個(gè)村中采取了“公推直選”村黨支部的嘗試。他們的基本做法是：在對(duì)全體黨員特別是支部班子進(jìn)行民主評(píng)議的基礎(chǔ)上，召開(kāi)村民大會(huì)，讓村民按照指數(shù)規(guī)定和任職條件，以無(wú)記名投票的方式，推薦支部委員會(huì)候選人，即投信任票；召開(kāi)黨員大會(huì)，根據(jù)黨章和中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例中的有關(guān)規(guī)定，選舉產(chǎn)生支部書(shū)記和委員。雖然“兩票制”本身并不是為解決村民自治中村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)之間的關(guān)系而形成的，但是“兩票制”的產(chǎn)生卻對(duì)更好地解決二者之間的關(guān)系提供了契機(jī)。因?yàn)樗浅Ｓ辛Φ亟鉀Q了兩個(gè)重要問(wèn)題：一是村級(jí)黨組織在村民自治中的合法性問(wèn)題，二是確立了村民對(duì)村級(jí)事務(wù)的主權(quán)，可以對(duì)二者形成有效的監(jiān)督(注：程同順：村民自治中的黨“政”關(guān)系及其出路，調(diào)研世界2001年第10期，第23頁(yè)。)。上述方法，都是以力圖緩和緊張、理順村委會(huì)和黨支部的工作關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，在實(shí)踐中也取得了成效。但筆者認(rèn)為，解決村委會(huì)和黨支部的權(quán)力沖突，不能僅僅依靠黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任的“工作配合”，而應(yīng)該選擇不能造成“權(quán)力沖突”的機(jī)制。“兩委合一”是一種較為理想的制度選擇，它既體現(xiàn)了黨的執(zhí)政地位，保證了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)，也保證了村民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，有利于農(nóng)村村民自治組織的正常運(yùn)行，但是它必須建立在農(nóng)村黨支部領(lǐng)導(dǎo)方式和職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上。二、村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權(quán)力的沖突1985年全國(guó)完成政社分立，人民公社制度被正式廢除，但是代替人民公社的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本上把人民公社政社合一的職能繼承下來(lái)了，生產(chǎn)大隊(duì)的牌子雖然已經(jīng)摘下，村級(jí)組織的結(jié)構(gòu)功能發(fā)生了若干重要的變化，但是從村級(jí)組織的運(yùn)行來(lái)看，它的主要精力仍舊是在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派的各項(xiàng)任務(wù)，大多數(shù)情況下是在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。雖然村組法規(guī)定了村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，難以避免其內(nèi)在矛盾?，F(xiàn)階段存在國(guó)家、集體和個(gè)人三者之間的具體利益矛盾，在實(shí)行集體所有制和家庭分戶經(jīng)營(yíng)之后表現(xiàn)得尤為突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理主要代表國(guó)家利益或以國(guó)家名義運(yùn)用其權(quán)利，村民自治主要反映和表達(dá)村集體和村民意愿和要求，當(dāng)國(guó)家、集體和個(gè)人利益較為協(xié)調(diào)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的關(guān)系較和諧，村民自制的運(yùn)作也較規(guī)范，當(dāng)這三者利益關(guān)系較緊張時(shí)，沖突就顯現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的權(quán)力集中于鄉(xiāng)政府，但權(quán)力運(yùn)用的范圍是整個(gè)鄉(xiāng)，實(shí)際上村民自治的村仍然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)力下，只是其影響程度和方式有所不同而已。因此