民主制度論文-政府的規(guī)模與范圍(中）.doc

民主制度論文-政府的規(guī)模與范圍(中）4.公務(wù)指標政府規(guī)模的第四項指標是公務(wù)指標。這一指標很難數(shù)量化，但是在特定的場合，也可以用數(shù)量來表示。如警察的逮捕量、出擊的次數(shù)、企業(yè)許可證的審批量、護照的批發(fā)量等。政府公務(wù)越多，意味著政府規(guī)模越大，而政府公務(wù)越小，則意味著政府規(guī)模越小。美國放松管制的改革，實際上就是減少公務(wù)的改革。在這一方面，學術(shù)界一般以政府的范圍(Scope)來加以描述。我們將在下文詳細探討政府的范圍。二、規(guī)范指標政府的統(tǒng)計規(guī)模說明了政府有多大，但是沒有說明政府應該有多大。那么政府到底應該有多大呢？到目前為止，還沒有人能夠說，某個國家的政府規(guī)模應該多大比較合適。但我們至少可以從理論上分析它們。首先，我們至少可以找到政府規(guī)模的理論空間。比如從人員規(guī)模來看，政府工作人員規(guī)模有一個很大的空間，它最高上限是全體可工作的人口，最下限是1個人。顯然這兩個極限是不可能的，但政府工作人員的規(guī)模肯定在這個空間的某一點。從政府機構(gòu)規(guī)模來看，它的最高上限是一個政府工作人員一個機構(gòu)，而下限則是一個機構(gòu)。從財政支出角度來看，政府規(guī)模的上限是把所有的國民收入都用于政府收入，整個社會的支出都為政府所支出，它的下限則是維持1個工作人員、1個政府機構(gòu)所需要的支出。從公務(wù)角度去看，政府可以囊括所有人的事務(wù)，政府包辦一切，從生到死，從靈魂到身體，都管。這是政府規(guī)模的上限，而政府規(guī)模的下限則是管極少的事情，或者干脆就是無為而治。以此我們可以看出，政府規(guī)模的理論空間是非常大的。這一分析并不能確定政府規(guī)模的規(guī)范標準。同時這也表明，從這些概念本身去尋找規(guī)范的標準，是不可能的，我們必須超越這些概念，從其他角度來分析這一標準。因此，第二項確定政府規(guī)模規(guī)范標準的辦法是對不同的變量進行相關(guān)分析。第一步，我們可以考察實際存在的政府規(guī)模。這時我們會發(fā)現(xiàn)，不同的國家有不同的政府規(guī)模，同一國家在不同時期具有不同的政府規(guī)模。第二步，我們還可以去看一看各個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平，這時我們發(fā)現(xiàn)不同的國家其經(jīng)濟發(fā)展水平是不同的，其發(fā)展速度也有差異，同一國家在不同時期也處于不同的經(jīng)濟水平。然后把這些變量加以交叉分析，我們會發(fā)現(xiàn)政府規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展有一定的相關(guān)關(guān)系，與經(jīng)濟發(fā)展速度也有一定的相關(guān)關(guān)系。通過事實考察，并且與經(jīng)濟發(fā)展的價值相聯(lián)系，有些學者發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟生活不相協(xié)調(diào)的過多的行政管制和與之相應的過大的政府規(guī)模對經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)是極為不利的。其原因一是與私人部門相比，政府的經(jīng)營效率較低，浪費也較嚴重；二是對整個經(jīng)濟系統(tǒng)來說，過多的政府管制會加重運轉(zhuǎn)負擔和成本；三是許多政府的財政、金融政策扭曲了經(jīng)濟動機，導致了生產(chǎn)率的下降?，F(xiàn)在，東西方的一致意見是，政府規(guī)模過大，對經(jīng)濟活動干預過多，經(jīng)濟組織就會缺乏活力，整個經(jīng)濟就會喪失活力。因此，無論是市場經(jīng)濟國家，還是轉(zhuǎn)軌國家，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都在進行削減政府規(guī)模的改革。它們精簡機構(gòu)，裁減人員，縮減財政支出，把許多公務(wù)留給私營部門去運作。不過，也有一些學者持不同的觀點。如羅賓斯認為，在發(fā)展中國家里，較大規(guī)模的政府可以通過擺脫對別國的依賴來促進本國經(jīng)濟的增長。許多學者則持折衷的觀點，認為政府活動僅限于私人部門無法做到的范圍之內(nèi)。某些統(tǒng)計數(shù)據(jù)也表明，并不是說政府規(guī)模越小越好。適當規(guī)模的政府在多數(shù)發(fā)展中國家里仍然起著不可替代的積極作用，如克拉維斯薩莫斯和赫斯頓等人在1984年對115個國家進行了大量的計量樣本統(tǒng)計調(diào)查，對大量跨部門(cross-sections)的經(jīng)濟數(shù)據(jù)進行了二十年的定量分析，得出的基本結(jié)論是：一是政府規(guī)模對經(jīng)濟增長的影響方向是正的；二是政府規(guī)模對其他經(jīng)濟部門的（邊際）外在影響也是正值的；三是與其他部門相比，政府部門的要素生產(chǎn)力(factorproductivity)更高一些；四是與60年代相比，70年代政府規(guī)模的邊際外在經(jīng)濟更加突出，而相應的要素生產(chǎn)力則有所下降；五是這些特征在收入較低的國家中表現(xiàn)得更為突出。當然，目前有關(guān)政府規(guī)模的研究還是不夠的，許多結(jié)論還為時過早。至少從實證角度去看是如此。比如發(fā)達國家的政府規(guī)模都比較大，發(fā)展中國家的政府規(guī)模是否也需要擴大呢？或者說目前發(fā)達國家都在通過私有化、縮減社會福利項目等改革努力縮小政府規(guī)模，發(fā)展中國家就應該預留余地，繼續(xù)保持目前的政府規(guī)模呢？這些結(jié)論都很難令人信服。因為事實并不意味著價值。這說明，實證分析依然需要規(guī)范分析加以補充。在我們看來，經(jīng)濟分析就是一個比較好的規(guī)范分析。在此有必要說明，除了經(jīng)濟分析之外，還有政治分析等規(guī)范分析的方法。并且在聯(lián)系實踐時，除了經(jīng)濟分析之外，應該還有政治分析的視角。從經(jīng)濟角度來看，國防和治安可以由私人干，也可以由國家來干。清朝末年就運用經(jīng)濟的思維，在國家無法提供有效的軍事統(tǒng)治力量的情況下動用曾國藩、李鴻章來建立湘軍和淮軍，利用袁世凱建立新軍，但結(jié)果是培養(yǎng)了軍閥。從經(jīng)濟角度來看，應該如此，但從政治角度來看，應該由國家壟斷國防力量。這可能就是政治考慮和經(jīng)濟考慮的不同之處。下面主要從經(jīng)濟角度考慮政府規(guī)模和范圍問題，在此基礎(chǔ)上再考慮政治的因素。比如從政府工作人員角度來看政府規(guī)模，首先我們要考慮錄用人員的成本收益比較。這時我們就應該看公共部門雇用人員的邊際成本是否等于其邊際收益，假定超過其邊際收益，說明人員規(guī)模過分，如果小于邊際收益，說明依然可以考慮再雇用人。如果邊際成本等于邊際收益，那么就不應該再雇用人了。其次，我們還要考慮到政府工作人員的雇用是有機會成本的，在公共部門雇用，就不能在私營部門雇用。這時就需要使公共部門和私營部門的收益率相等，從而達到均衡。如果市場是充分競爭的，那么通過充分競爭的勞動力市場，就可以實現(xiàn)這一均衡，最后也可以確定最合理的政府規(guī)模。從政策意義上來看，建設(shè)充分競爭的勞動力市場，促進公共部門和私人部門之間的人員流動，是確定合理政府規(guī)模的最佳選擇。其次，就政府機構(gòu)的數(shù)量來說，應該考慮一體化與專業(yè)化的成本收益比較。也就是說，如果一體化的組織成本高于多個機構(gòu)的協(xié)調(diào)成本，那么多個機構(gòu)就比一體化的組織好，機構(gòu)數(shù)量可以增加。如果一體化的組織成本低于多個機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)成本，那么就應該精簡機構(gòu)數(shù)量，把若干個機構(gòu)合并起來。至于到底多少個機構(gòu)比較好，這可以通過多次試錯的辦法來達到。當然，某些技術(shù)因素如組織技巧和協(xié)調(diào)技術(shù)也能夠決定政府機構(gòu)的數(shù)量，但這些因素是可以通過一體化與專業(yè)化之間的替代得以平衡。許多國家機構(gòu)數(shù)量較少，并且能夠運轉(zhuǎn)得較為令人滿意，這說明這些國家的組織水平高于協(xié)調(diào)水平。90年代以來，許多發(fā)達國家如新西蘭、英國、丹麥和荷蘭不再強調(diào)職責分明，不再指責機構(gòu)林立，而是開始建立大量的執(zhí)行局。其原因是它們引入了市場機制，通過大量執(zhí)行局之間的半市場性質(zhì)的競爭，提高了這些國家政府的協(xié)調(diào)能力。第三，就政府的財政支出來說，首先要考慮政府財政支出的收益成本比較，其次要考慮政府財政支出所引起的收益的機會成本，即假定該筆支出由私人支出，則其收益有多大。其結(jié)果是顯然的，假定政府財政支出的邊際收益大于邊際成本，政府財政可以進一步擴大，而其邊際收益小于邊際成本時，政府財政則應該緊縮，而當兩者相等時，政府財政規(guī)模就達到了最佳的水平。如果與私人部門相比較，如果計算征稅成本以及財政支出的行政成本，如果財政支出的機會成本很高，高出其收益，那么政府就應該緊縮財政，而當財政支出的機會成本很低，遠遠低于其額外的收益，那么政府財政就可以擴張。當兩個方面都均衡時，那么政府的財政規(guī)模就達到了最佳的水平。第四，就政府的公務(wù)數(shù)量來說，就需要考慮公共事務(wù)的范圍，以及政府的能力。如果政府的能力很大，那么政府不妨多干一些。但是如果政府的能力很小，連最起碼的公共事務(wù)都干不好，那么政府就不妨少干一些，并讓私人的力量多參與一些。用經(jīng)濟的標準來看，如果一項事務(wù)，由私人干比政府干好，那么就應該由私人干。如果由政府干比私人干好，那么就可以由政府干。也就是說，如果政府干某一事情的成本收益比好于私人，那么就可以由政府干，反之則由私人干。如果政府與私人干得一樣好，為了鼓勵私人的積極性，并避免官僚主義的危害，也應該由私人干。在此，市場是弱者，因此應該優(yōu)先考慮市場，建設(shè)以市場為基礎(chǔ)的政府。經(jīng)濟分析表明，政府規(guī)模有一個適當?shù)亩?，過大、過小都是不經(jīng)濟的。關(guān)鍵在于計算政府規(guī)模的邊際收益是否與其邊際成本等價。而這時，政府的能力也得到了充分的利用。在經(jīng)濟分析的基礎(chǔ)上，我們就可以得出以下結(jié)論：一是政府的規(guī)模與政府的能力呈正相關(guān)關(guān)系。政府的能力越大，其邊際成本就較低，而邊際收益就越大，其均衡點就比較高，這時政府的規(guī)模也就可以相應地較大。政府的能力越小，其邊際成本就較高，邊際收益也就越小，其均衡點就比較低，因此政府的規(guī)模也就相應地較小。因此，政府規(guī)模首先取決于政府能力約束條件下的均衡。二是政府的規(guī)模與市場的能力呈負相關(guān)關(guān)系。一個國家市場能力越大，政府的作為就越小，而一個國家市場能力越小，則政府的相對能力就較大。因此，政府的規(guī)模還取決于一個國家市場能力的大小。市場能力越大，政府的規(guī)模越小，而市場能力越小，則一個國家政府的規(guī)模也就相應地比較大。因此，政府規(guī)模還取決于市場能力約束條件下的均衡。三是政府規(guī)模是有限的，但有限的標準應該是比較靈活的，各國應該根據(jù)政府的能力，如取得更大收益或者節(jié)約更多的支出的能力，來調(diào)節(jié)政府的規(guī)模；同時也應該考慮市場能力的大小。政府規(guī)模在經(jīng)濟上沒有絕對的度，只有相對于政府能力和市場能力的度。政府規(guī)模歸根到底取決于政府與市場的總體均衡。四是政府規(guī)模要有一個動態(tài)的視角，我們需要利用政府來加強市場的力量，如為市場提供有效的產(chǎn)權(quán)條件，提供宏觀穩(wěn)定條件，法律條件等，同時也需要加強政府本身的力量，如加強政府的組織建設(shè)，強化公務(wù)員的競爭性等來強化政府本身的活力，最后還需要利用市場來強化政府的能力，如在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭機制，把市場的范圍擴展到公共領(lǐng)域等。政府與市場互強，在這一進程中政府規(guī)模不斷地處于動態(tài)調(diào)整的進程中，不斷地趨向動態(tài)的均衡，就是確立適當政府規(guī)模的動態(tài)之路。當然，經(jīng)濟分析只是給政府的規(guī)模提供了一個進一步思考的思路，并沒有給出一個確定的答案。而且循著這一思路去思考，還需要做很多技術(shù)性的工作。此外，政府規(guī)模的確定實際上并不是一個學術(shù)分析的領(lǐng)域，而是一個公共選擇的領(lǐng)域，它本身就是由政治力量博弈決定的結(jié)果。但這并不意味著思想是沒有用的。人畢竟是理性的動物，一旦人們對于某一問題有了更多的理解之后，人們自然而然地會受思想的影響來調(diào)整自己的行為。學者的思考可能未必馬上起作用，但一定能夠影響事物的進程。經(jīng)濟分析在很大程度上能夠影響政治選擇的進程。在有關(guān)政府規(guī)模問題上，世界銀行的報告可能是對的，它說：“各類國家政府的規(guī)模直接取決于為政府規(guī)定的作用和功能的大小，這歸根到底依然是一個社會選擇的問題。有關(guān)政府開支水平與經(jīng)濟增長關(guān)系的一般性實證研究未能得出有說服力的結(jié)論。但在轉(zhuǎn)軌國家中，有充足的理由認為，大政府無益于經(jīng)濟業(yè)績：尤其是高水平的政府開支，效率總是相當?shù)偷?，因此與市場經(jīng)濟國家相比，對增長的貢獻也就較?。淮送?，為政府支出提供資金的成本更大，誘發(fā)通貨膨脹的危險性也更大?！睂τ谑袌鼋?jīng)濟國家來說，尤其是對正在建設(shè)市場經(jīng)濟的國家來說，政府的規(guī)范規(guī)模最終取決于三個方面的標準：一是市場經(jīng)濟的能力，二是市場經(jīng)濟的需求，三是政府本身的能力。也就是說，我們先要確定市場能夠干什么，市場需要政府干什么，然后確定政府該干什么，確定政府規(guī)模的語法結(jié)構(gòu)，然后才能確立政府的規(guī)模。而對于作為轉(zhuǎn)軌國家的中國來說，最主要的矛盾就是建設(shè)市場的需求很大，而政府本身適應市場經(jīng)濟的能力卻很小。前者決定政府規(guī)模較大，但后者又需要政府縮小自身的規(guī)模。就如前面所分析的，政府規(guī)模畢竟取決于政府與市場的均衡。第三節(jié)市場經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)與功能市場制度的能力在于，它既不依靠人的善心，也不必依靠惡欲，而依靠每一個人的自我關(guān)懷之心和對他人的同情心，依靠每一個人的互利行為，依靠每一個人的創(chuàng)造力，來實現(xiàn)有限資源的最優(yōu)配置。它游刃于善惡之間，以特有的機制化私為公，通過每一個人的自我關(guān)懷來實現(xiàn)公共利益。一、善惡之間人類行為的基本特征是理性的思考、理性的計劃，一切都是以理性為指導的。通過理性的手段來達到人人富裕的社會，這是唯理主義者構(gòu)建的烏托邦的理想。這種烏托邦認為，人們只要按理性行事，摒棄私念，為了共同的富裕而奮斗，朝一個方向使勁，人類就能夠?qū)崿F(xiàn)共同富裕。善，是人類社會發(fā)展的動力。但是，歷史發(fā)展的進程卻否定了這一觀念。歷史學家不無痛心地斷定，惡是人類社會發(fā)展的動力，正是人類的貪欲，導致了人類的進步，正是人類的懶惰導致了種種發(fā)明，