民主制度論文-政府競爭：大國體制轉(zhuǎn)型理論的分析范式.doc

民主制度論文-政府競爭：大國體制轉(zhuǎn)型理論的分析范式【內(nèi)容提要】俄羅斯經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的混亂無序現(xiàn)狀引起了許多學(xué)者對主流經(jīng)濟(jì)學(xué)在分析處理類似復(fù)雜狀況時的理論適用性的關(guān)注。另一方面，幾個較小國家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程卻與正統(tǒng)的自由化理論模式大致相符。考慮到俄羅斯巨大的地理疆域，我們幾乎唯一能夠找到的合適比較對象是中國。一些學(xué)者在解釋中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的相對成功時常常會提及這是因?yàn)榇嬖谥环N“維護(hù)和創(chuàng)造市場的聯(lián)邦制(marketpreservingandcreatingfederalism)”。應(yīng)該說，這些學(xué)者在沒有仔細(xì)深入地研究中國轉(zhuǎn)型過程中的地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政策及其變化之前就使用“聯(lián)邦制”這一西方文獻(xiàn)中較為規(guī)范的概念，這是過于草率的。本文將仔細(xì)探討A.Breton的“政府競爭”（competitivegovernments）概念對于大國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的理論意義，尤其是這些國家內(nèi)的空間多樣性與地方自主權(quán)對建立新經(jīng)濟(jì)制度的影響。大多數(shù)研究體制轉(zhuǎn)型的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)模型都假設(shè)：在一個高度集權(quán)的政治體制內(nèi)，各級地方政府沒有可能自主確定符合其自身?xiàng)l件的特殊轉(zhuǎn)型道路；分析中央與地方政府之間和地方政府與民眾之間的委托代理模型同樣是易使人誤入歧途的，因?yàn)槭聦?shí)上當(dāng)前俄羅斯的現(xiàn)狀更符合一種同時有多個委托人的委托代理關(guān)系。對于中國的情況，在評價地方自主程度方面，存在著不同的分析意見。對兩個國家來說，“政府競爭”都將是一個合適的理論出發(fā)點(diǎn)。本文試圖通過對中國與俄羅斯進(jìn)行直接比較來大致得出政府競爭的一些基本規(guī)律。基本的想法是：由于兩國存在巨大的空間（或地區(qū)）差異，全國統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型政策將引發(fā)各地政治經(jīng)濟(jì)不同的反應(yīng)，而這種反饋差異將促使各地逐漸形成不同的轉(zhuǎn)型路徑。同時，轉(zhuǎn)型過程中各地的不同制度安排會引起相互趨異的結(jié)構(gòu)變遷，而這種相互趨異的結(jié)構(gòu)變遷反過來又會使得地方利益逐漸形成并日益顯著。例如，地方經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生增長及其溢出效應(yīng)和集聚效應(yīng)將導(dǎo)致中心與邊緣地區(qū)之間在政治經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)斷層和差距；出于不同的利益考慮，地方與中央政府之間的互動作用就會對這一過程產(chǎn)生相當(dāng)大的影響，其程度視邊緣和中心之間的斷層和差距具體在多大程度上反映到全國性政策層面上而定。中國與俄羅斯都具有以下特征：都出現(xiàn)了地方政府作為產(chǎn)權(quán)主體的“地方產(chǎn)權(quán)制度”（regionalpropertyrightsoflocalgovernments）現(xiàn)象，由中央確定的貨幣政策都對解決財政矛盾起著關(guān)鍵作用，以及中央地方政權(quán)之間存在著圍繞稅基和財政收入再分配的復(fù)雜的討價還價現(xiàn)象。兩國之間一個明顯的區(qū)別在于，俄羅斯在引進(jìn)議會民主以后，一方面，地方利益在政治決策過程中得到更加強(qiáng)有力的體現(xiàn)，另一方面，在吸引那些具有流動性的生產(chǎn)要素時，資方與工會會表現(xiàn)出不同的利益取向。在這兩個國家，政府競爭都將促使地方精英不斷參與政治決策，形成許多新的政治團(tuán)體，尤其是增加了市一級政府的重要性。從政府競爭的角度看，必須用一種全新的觀念來確立經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型政策。適宜的轉(zhuǎn)型政策應(yīng)該為政府競爭創(chuàng)造一種能夠操作的政策框架，而不應(yīng)過細(xì)地規(guī)定在地方轉(zhuǎn)型中地方政府要采取哪些措施。從理論的角度看，仍然有著關(guān)于政府競爭的不同解釋，如新古典主義的解釋和進(jìn)化經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，前者強(qiáng)調(diào)更多的集權(quán)主義政策，而后者則更傾向于分權(quán)和自主決策。1.政府競爭與體制轉(zhuǎn)型1.1兩個被忽視的轉(zhuǎn)型維度：國家與空間通過分析各個后社會主義國家在類似體制轉(zhuǎn)型過程中的不同表現(xiàn)，人們開始意識到國家制度與結(jié)構(gòu)方面差異的重要性并給予了越來越多的理論關(guān)注，而長期以來這些因素在體制轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析中是被忽視的1。例如前蘇聯(lián)體制轉(zhuǎn)型的混亂無序狀況的一個重要原因就在于，無論在狹義的還是廣義的國家領(lǐng)域，俄羅斯都未能完成制度安排層面的實(shí)質(zhì)性現(xiàn)代化，其中狹義的國家領(lǐng)域包括諸如政府行政管理，法律制度等，而廣義的國家領(lǐng)域包括各個黨派，代表集團(tuán)利益的院外活動等等。這一有關(guān)俄羅斯政治體制轉(zhuǎn)型的判斷既能夠說明為什么總體轉(zhuǎn)型效果欠佳，也應(yīng)讓研究轉(zhuǎn)型問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)家清醒地看到，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對于國家轉(zhuǎn)型問題的發(fā)言權(quán)可能極其有限2，而總體說來，政治方面的體制轉(zhuǎn)型應(yīng)該被看作經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)換的外在條件。轉(zhuǎn)型過程的錯綜復(fù)雜性也取決于一個國家的空間經(jīng)濟(jì)多樣性，這一點(diǎn)也恰恰切合上面提及的俄羅斯的情況；這種多樣性既反映在各地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差異上，也反映在政治體制和相應(yīng)的具體制度安排上。只要翻閱一下有關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)我們就能發(fā)現(xiàn)，空間是在轉(zhuǎn)型問題討論中除了國家以外受到不應(yīng)有忽視的第二個重要因素或分析維度（有關(guān)這一現(xiàn)象俄羅斯學(xué)者的論述可參考Vardomskij1997，以及Sachs1997）3。大多理論都不加批判地假設(shè)：轉(zhuǎn)型國家政府能夠在全國范圍內(nèi)整體劃一地實(shí)施某種轉(zhuǎn)型政策，例如私有化策略，而新建立的制度將以同樣的方式適用于整個空間。這意味著，我們所熟悉的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論都從一種“點(diǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)”（Punktkonomie）的理論假設(shè)出發(fā)，在這種經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，對受觀察的國民經(jīng)濟(jì)的描述是不區(qū)分空間因素或空間差別的。本文將以中國和俄羅斯這兩個大國為例，觀察如果放棄“點(diǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)”觀察方式將會產(chǎn)生哪些分析結(jié)果。我們摒棄這一觀察方式，取而代之以這樣一個出發(fā)點(diǎn)：在這樣巨大的空間里，國家政策將在各地得到了不同的貫徹和執(zhí)行，發(fā)揮不同的作用。這樣，國家在轉(zhuǎn)型過程中的作用就不能根據(jù)一種對全國范圍一視同仁的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋方法和思路來加以解釋和分析。在更大程度上，一方面必須明確認(rèn)真考慮這些差別；另一方面必須仔細(xì)分析考慮地方政府機(jī)構(gòu)和中央政府機(jī)構(gòu)之間的相干作用機(jī)制。由此，有關(guān)地方的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題將走到理論分析的前臺，這一問題也同時帶出了各地不同的具體轉(zhuǎn)型過程的相干作用問題4。事實(shí)上，在傳統(tǒng)轉(zhuǎn)型研究文獻(xiàn)中，人們往往假定中央政府具有廣泛的管制權(quán)力和能力，也就是說，人們假定存在著政治權(quán)力完全集中和整合的現(xiàn)象，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)作為一種經(jīng)濟(jì)體制的理想類型（Idealtyp）正是典型地基于這樣一種假設(shè)。一旦放棄了這樣的理論假設(shè)，我們就不得不首先面對中央政府與地方機(jī)構(gòu)之間復(fù)雜的委托代理關(guān)系問題，這非常類似于過去那些針對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中的信息結(jié)構(gòu)與激勵結(jié)構(gòu)問題的大量研究文獻(xiàn)5。但是即使是那些文獻(xiàn)也都隱含著“點(diǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)”的假設(shè)，因?yàn)檫@些地方政權(quán)或機(jī)構(gòu)都是作為中央政府的各部門附屬組織來看待，而事實(shí)上的計(jì)劃和談判過程都是集中在中央決定的，這個中央可以被看作巨大空間中的一個點(diǎn)。這些情景在許多人的眼里就是原蘇聯(lián)或民主德國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的真實(shí)寫照，蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式在50年代的試驗(yàn)以后就在體制構(gòu)成中不再包含地方因素了6在前蘇聯(lián)解體以后，俄羅斯是以聯(lián)邦的形式重新構(gòu)筑政體形式的。在這一背景下，不再能搬用簡單的“委托-代理關(guān)系”的分析范式來研究俄羅斯的轉(zhuǎn)型過程；尤其是在1996年俄羅斯實(shí)現(xiàn)了地方選舉以后，地方政權(quán)同時要面對至少兩個獨(dú)立的委托人：一是莫斯科的中央政府，二是當(dāng)?shù)氐拿癖?。而且由于地方政權(quán)自己修改了地方法律，許多地方法律是與聯(lián)邦法律相互矛盾的，這使得俄羅斯各地的制度框架之間出現(xiàn)了明顯的差異8。以上差異只是正式成文制度層面的差異，如果考慮到非正式制度的差異及“憲法現(xiàn)實(shí)”與成文憲法之間存在著固有的差距，那么各地制度框架的實(shí)際差異會更加懸殊。因此，俄羅斯的體制轉(zhuǎn)型應(yīng)該被看作是兩方面進(jìn)程的復(fù)雜的相互作用和影響，一方面是中央政府不斷提出體制轉(zhuǎn)型政策措施，另一方面是部分自治的地方政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)作。將這一想法抽象地來表述，那就是說，我們的分析工具要應(yīng)對這一轉(zhuǎn)型現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，把全國轉(zhuǎn)型過程解釋成各地千差萬別的地方經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的復(fù)合結(jié)果，這樣的地方差別主要通過考慮“空間”和“國家”兩個分析維度得到充分的反映。圖1現(xiàn)象地顯示了這些因素之間的相互聯(lián)系。圖1：空間與國家作為轉(zhuǎn)型維度1.2“政府競爭”概念作為新的轉(zhuǎn)型理論范式人們自然會提出這樣的問題，對以上所述的復(fù)雜的地方政治經(jīng)濟(jì)體制是否和如何能夠加以理論分析。觀察表明，在俄羅斯或中國這樣具有巨大疆域、資源和政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力的國家，各種政府機(jī)構(gòu)為了獲得各種寶貴的資源、政治影響力和控制權(quán)，或共同爭取，或相互競爭。因此由A.Breton（1996）所引入的“政府競爭”概念（Competitivegovernments）是一個或許極為恰當(dāng)?shù)姆治龉ぞ?。我們還可以將下列幾個在已有文獻(xiàn)中出現(xiàn)的類似概念都作為Breton一般理論的具體表現(xiàn)：例如“地域競爭”（Territorialcompetition）、“憲制競爭”（Constitutionalcompetition）或者“轄區(qū)競爭”（Competitionamongjurisdictions）。在這些理論分析中，應(yīng)該清楚地界定規(guī)范概念和實(shí)證概念之間的區(qū)別?，F(xiàn)在出現(xiàn)的大量有關(guān)經(jīng)濟(jì)理論分析都是屬于規(guī)范研究范圍，也就是研究者建議用政府間的競爭來作為提高政府行為的效率和有效限制政府權(quán)力的政策工具，這些研究大多是學(xué)者們在討論歐洲一體化的背景下提出的（比如Seliger1998）。在有關(guān)歐洲的文獻(xiàn)中也有部分研究是屬于政府競爭概念的實(shí)證運(yùn)用分析，比如有關(guān)歐盟內(nèi)部各個城市之間競爭的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)分析（比如Cheshire/Gordin1997；1998），因此，Breton的理論分析能運(yùn)用于實(shí)證和規(guī)范分析之中：從實(shí)證的角度，各個政府或機(jī)構(gòu)事實(shí)上是始終處于競爭之中的，從規(guī)范的角度來說，必須找到一些能夠調(diào)節(jié)政府間競爭的構(gòu)想，使得這些競爭能夠有利于整體社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；也就是說，中央政府與各級地方政府之間的關(guān)系不應(yīng)看作是一個干預(yù)問題，而應(yīng)看作是一個秩序問題10。這一理論分析范式包括縱向和橫向的競爭：這意味著任何一個政府機(jī)構(gòu)都與上級機(jī)構(gòu)在資源和控制權(quán)的分配上處于互相競爭的狀況，同時，這個政府機(jī)構(gòu)又與類似機(jī)構(gòu)在橫向的層面上展開競爭。這樣的政府競爭并不一定包含“空間”概念的觀察方式，但在橫向競爭中，各地方政權(quán)的空間差異性一般來說起著重要的作用。這樣的空間因素應(yīng)該是理解聯(lián)邦制國家的最必要理論假設(shè)出發(fā)點(diǎn)之一。與此相聯(lián)系，在有關(guān)聯(lián)邦制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，存在著針對政府競爭的進(jìn)一步理論區(qū)分，那就是對“新古典”主義觀點(diǎn)和“進(jìn)化經(jīng)濟(jì)學(xué)”觀點(diǎn)的理論區(qū)分（參考Apolte1999，第1章）。這種理論區(qū)分非常近似于對有關(guān)產(chǎn)品市場競爭的分析方法的區(qū)分。新古典主義分析首先假設(shè)市場的制度環(huán)境、各個市場主體的偏好和擁有信息是既定的，從而得出有關(guān)各種制度安排的配置效率相對優(yōu)劣的結(jié)論。進(jìn)化經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法否認(rèn)這些假設(shè)條件是成立的，并恰恰將競爭視作獲得有用信息的途徑，這些有用信息包括各種備選的制度安排，人們的偏好和各種競爭主體行為的影響，這樣在新古典主義分析中處于中心地位的資源配置問題在進(jìn)化經(jīng)濟(jì)學(xué)分析中卻退居相對次要的位置11。兩種分析方法對于政府競爭福利效應(yīng)的判斷也完全不同，新古典主義分析得出的結(jié)論是悲觀的，而進(jìn)化經(jīng)濟(jì)學(xué)卻更為樂觀12。在給定現(xiàn)實(shí)的政府競爭條件的狀況下，雖然這樣的判斷是屬于規(guī)范分析的結(jié)論，但它們也關(guān)系到實(shí)證分析。對我們這里研究的兩個國家，新古典分析的隱含假設(shè)是，中央政府或一種通過中央?yún)f(xié)調(diào)的表決機(jī)制（“合作的聯(lián)邦主義”）能夠設(shè)計(jì)一個最優(yōu)的地方轄區(qū)結(jié)構(gòu)和最優(yōu)的財政資源分配方案，而不會在其中追求自身的利益（參考Inman/Rubinstein1997，第48頁等）。從經(jīng)驗(yàn)的角度，我們認(rèn)為進(jìn)化經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法對于分析體制轉(zhuǎn)型問題來說更為合適，因?yàn)檗D(zhuǎn)型過程的一個鮮明特征就是其制度框架是無法事先給定的，所有的決策者都必須積極地尋找新的替代性制度框架，他們擁有的所有當(dāng)事人的信息都是不完全和不充分的13。同時，決策者的目標(biāo)函數(shù)也不是穩(wěn)定的，它本身應(yīng)該當(dāng)作一個內(nèi)生變量并處于變動之中。俄羅斯體制轉(zhuǎn)型的特殊性還在于變化的政治格局使得一些公共領(lǐng)域的行為主體失去了原來的決策地位，而同時出現(xiàn)另一些新的當(dāng)權(quán)者。因此，這樣的轉(zhuǎn)型現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)離新古典主義理論能夠運(yùn)用的狀況，有關(guān)政府競爭的新古典觀點(diǎn)也無法成立?，F(xiàn)在關(guān)鍵的問題是，如何能夠?qū)⑦M(jìn)化經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的分析具體化14。應(yīng)該看到，這是一個尚未得到“開墾”的研究領(lǐng)域：因?yàn)闊o論是所謂的“憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)”（ConstitutionalEconomics）還是用進(jìn)化經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析“地方政權(quán)之間的競爭”現(xiàn)象，都還未能進(jìn)入實(shí)證分析的領(lǐng)域15。我們用以下圖2來表示運(yùn)用進(jìn)化經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)行實(shí)證分析的研究框架，這一分析框架體現(xiàn)了一種理想型的分析框架。在本文中我們將主要集中于橫向和縱向政府圖2：政府競爭的基本框架競爭的地域維度：橫向與縱向的政府競爭是彼此互相銜接的，其中一種競爭的結(jié)果將影響另一種競爭的結(jié)果。比如，某個地方政權(quán)在從中央爭取資源的競爭中獲得較大的利益，它就會在與同級其他地區(qū)的競爭中處于優(yōu)勢地位。圖2也顯示，政府競爭也可以用一種一般化的交換范式來作經(jīng)濟(jì)學(xué)分析：例如地方和中央的行為主體為爭取居民的贊同和忠誠而互相競爭，競爭的砝碼就是他們各自提供的政府服務(wù)。這時，政府競爭就與市場競爭通過各轄區(qū)對重要生產(chǎn)要素（如投資、人才等）的競爭互相銜接起來，這些要素決定各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的最終結(jié)果；在中央與地方的行為主體之間還存在對資源分配的競爭，這尤其典型地表現(xiàn)在兩者圍繞分配從經(jīng)濟(jì)增長收益中抽取的財政收入的競爭。提出政府競爭分析范式問題的政治意義上面已經(jīng)提及了一些借助政府競