民主制度論文-社區(qū)治理中的多元權(quán)力互動(dòng)分析.doc

民主制度論文-社區(qū)治理中的多元權(quán)力互動(dòng)分析“治理”范疇是近幾年政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、城市學(xué)廣泛重視和應(yīng)用的范疇。1998年的國際社會(huì)科學(xué)雜志專門出版了一期特刊?？梢?，隨著全球性的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和國際化，“治理”問題已經(jīng)受到了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛重視。研究治理問題的知名學(xué)者俞可平對(duì)治理范疇的定義得到了大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)可：“治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用。作為一種政治管理方式，治理有以下四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，或包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。”治理理論內(nèi)源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并且有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中通行的是買賣自由、買者與賣者主體地位的平等，橫向網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)、選擇性、利益主體的多元化也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然要求民主政治與之相適應(yīng)。民主政治的發(fā)展就意味著大眾的參與，就要求社會(huì)的管理模式由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變，由集權(quán)向分權(quán)、集中管理向由市場(chǎng)組織、政府組織、非營利組織、公民參與的多元治理轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變首先從政府職能轉(zhuǎn)變開始。在我國，由全能型的無所不管的政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢挢?zé)任的政府，政府把原來承擔(dān)的企業(yè)管理職能、事業(yè)職能分離出去。隨著公共服務(wù)和公共管理需求的增加，單憑政府作為供給主體，既不能滿足公眾的需要，又帶有投入多、績(jī)效差的官僚主義的弊端，增加了行政管理成本。隨著市場(chǎng)組織和非營利組織的發(fā)育成熟，由它們和政府組織一起參與社區(qū)管理和提供公共服務(wù)既具有必要性，又具有可能性。奧斯本和蓋布勒在改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門一書中分析的那樣，政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的方式將是裁判員，而不是直接當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，其控制的權(quán)力將從集中走向分散。這一變革內(nèi)在的行動(dòng)邏輯是，市民社會(huì)和民間的自組織將成為一種主要的發(fā)展潮流，公民的個(gè)人責(zé)任以及個(gè)人對(duì)自己決定承擔(dān)的后果將上升為社會(huì)選擇過程中的主要法則，多元競(jìng)爭(zhēng)被不斷引入公共物品和服務(wù)的提供與生產(chǎn)過程中。而在政府體系中，政府管理職能和權(quán)限也不斷向地方政府轉(zhuǎn)移，地方治理形成了權(quán)力下放，地方自主管理的格局，社會(huì)事務(wù)的管理則更多地由社區(qū)組織承擔(dān)起來。社區(qū)治理的目標(biāo)就是通過多元權(quán)力對(duì)社區(qū)治理的參與，在多元權(quán)力格局職責(zé)分明而又相互依賴的基礎(chǔ)上促進(jìn)社區(qū)的良治，最終達(dá)到發(fā)揚(yáng)民主、整合資源、促進(jìn)社區(qū)建設(shè)的目的。這既是政治體制改革的過程，也是發(fā)揚(yáng)民主的過程，同時(shí)也是社區(qū)建設(shè)和提高居民生活質(zhì)量的過程。黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)、多元參與是社區(qū)治理的重要原則。社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)是準(zhǔn)政府科層組織，它們只具有有限選擇性。社區(qū)黨組織是本社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，它對(duì)上級(jí)街道黨工委負(fù)責(zé)，對(duì)社區(qū)的重大問題負(fù)有直接責(zé)任。社區(qū)居委會(huì)在法律上是居民自治組織，但在實(shí)際上卻是科層組織，至今仍是上級(jí)政府的腿和職能延伸。經(jīng)費(fèi)、工資待遇、工作安排、工作評(píng)定不依賴于居民，而是來自于街道。他們的權(quán)力來源不是來自居民的認(rèn)可和對(duì)其權(quán)威的認(rèn)同，而是來自上級(jí)政府。無論是社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人還是居委會(huì)組成人員都已獲得上級(jí)政府的肯定為榮光，他們對(duì)上級(jí)政府在財(cái)源、政治合法性、工作業(yè)績(jī)的認(rèn)可等等方面的依賴，使他們?nèi)狈χ黧w獨(dú)立性，他們還以通過自己的業(yè)績(jī)得到上級(jí)的提升為目標(biāo)。從職能發(fā)揮看，街道、社區(qū)黨組織決定本區(qū)域范圍內(nèi)群眾性、社會(huì)性、公益性的重大問題，對(duì)特色社區(qū)的建設(shè)、政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和工作安排，通過黨組織的政治工作優(yōu)勢(shì)和組織工作優(yōu)勢(shì)，為社區(qū)建設(shè)任務(wù)的完成提供切實(shí)保證。從職能定位上說，在社區(qū)權(quán)力秩序重構(gòu)和社區(qū)治理中，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)具有實(shí)證的基礎(chǔ)，在北京市，經(jīng)過規(guī)模調(diào)整的社區(qū)居委會(huì)的選舉產(chǎn)生都是在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下完成的。但在社區(qū)治理中，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在對(duì)社區(qū)內(nèi)各類組織的協(xié)調(diào)上，體現(xiàn)在發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，積極參與社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)并通過這種活動(dòng)帶動(dòng)社區(qū)其他居民參與社區(qū)建設(shè)上，而不是“我說你做”的行政權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)上。在我國社區(qū)治理中，從共產(chǎn)黨的理論優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)、人才優(yōu)勢(shì)上看，還沒有任何組織可以像黨組織那樣對(duì)社區(qū)組織起組織協(xié)調(diào)作用。政府是國家權(quán)力的行使者，負(fù)有依法行政、從事公共管理和公共服務(wù)的責(zé)任，它不僅通過稅收成為社會(huì)主要資源的主要占有者和分配者、合法暴力的行使者、公民權(quán)利、公平、正義的維護(hù)者，而且事實(shí)上負(fù)有管理社會(huì)、維護(hù)公共秩序的責(zé)任，所以政府作為社區(qū)治理的主導(dǎo)者具有法理的和經(jīng)驗(yàn)的依據(jù)。但是，政府也是由具有生理特性的人組成的，上層建筑也要吃穿住行游購?qiáng)屎托菹ⅲ灿凶约旱睦?。每個(gè)政府部門也都有自己的利益訴求，若單從特殊的利益出發(fā)，每個(gè)部門都有增加預(yù)算、擴(kuò)大編制、增加收入、提高福利待遇的要求；而加人加物、增加行政成本不一定能帶了行政效率的提高，在作為政府特征的壟斷性庇護(hù)下，往往造成官僚主義、人浮于事、辦事拖拉。這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的成本核算原則、效率原則背道而馳。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成本原則、效益原則、自由、平等原則相適應(yīng)的政治體制是“小政府、大社會(huì)”。為了實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府集中管理的大政府、小社會(huì)的行政體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期小政府、大社會(huì)的多元治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，整合市場(chǎng)組織、民間力量參與社區(qū)治理，釋放公民社會(huì)參與社區(qū)建設(shè)的能量，首先要實(shí)行以政企、政事、政社分開為核心的政治體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變。通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)主體的選擇，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以消費(fèi)者為導(dǎo)向的公共管理和公共服務(wù)，具體而言，政府通過委托、授權(quán)、契約、合同等等形式把原來由政府承擔(dān)的企業(yè)管理、社會(huì)管理，如綠化、環(huán)衛(wèi)、水、氣、電供應(yīng)、道路、公園修建、社會(huì)保障等職責(zé)交給營利組織和非營利組織承擔(dān)，以實(shí)現(xiàn)公共管理和公共服務(wù)主體的多元化。政府依法承擔(dān)組織管理職能，裁判員的角色。在我國社區(qū)治理中，避免政府職能的缺位、越位是首要問題，為此，政府部門需要依法行政，避免自身利益的干擾，避免把行政當(dāng)成追逐自身利益的場(chǎng)所和舞臺(tái)。當(dāng)然，這不只是“應(yīng)然性判斷”，我們?cè)诒本┦袕V外街道和東直門街道的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，它們已經(jīng)或正在把“應(yīng)然性判斷”變?yōu)椤笆聦?shí)判斷”。為“小政府、大社會(huì)”的體制改革目標(biāo)提供了經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。但仍有一些政府部門出于自身利益的考量，干預(yù)本不屬于自身職責(zé)范圍內(nèi)的事情，或者有關(guān)政策法規(guī)已明確授權(quán)有其他部門管轄的事情，造成基層社區(qū)治理上的混亂和無序，既影響了政府的形象，也影響了社區(qū)治理的效果。為了解決政府越位和缺位問題，需要的是健全的明細(xì)的可操作的法律以及來自居民及社會(huì)各界的監(jiān)督。營利組織作為市場(chǎng)主體通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)承擔(dān)責(zé)任范圍內(nèi)的治理任務(wù)，為滿足居民的物質(zhì)文化需求服務(wù)。非營利組織則是與居民溝通的橋梁，一方面要滿足參與者的利益訴求和生活需求，另一方面也負(fù)有組織公民參與社區(qū)治理的責(zé)任。而在提供公共服務(wù)和參與公共管理的過程中，無論對(duì)于營利組織還是非營利組織，引入現(xiàn)代企業(yè)制度證明行之有效的原則：競(jìng)爭(zhēng)原則、消費(fèi)者導(dǎo)向、服務(wù)意識(shí)、質(zhì)量成本核算、績(jī)效評(píng)估等等都與必要的，市場(chǎng)原則是公民選擇治理主體，實(shí)現(xiàn)社區(qū)良治的重要前提。在居民中的權(quán)威是社區(qū)治理中多元權(quán)力互動(dòng)的基礎(chǔ)。但這種權(quán)威主要的不是行政的授權(quán)，而是居民的授權(quán)。居民的授權(quán)是社區(qū)治理中權(quán)力組織合法性的基礎(chǔ)。而要獲得居民的授權(quán)，必先擔(dān)負(fù)為民服務(wù)的責(zé)任。社區(qū)黨組織通過執(zhí)政黨的組織系統(tǒng)、先進(jìn)理論、對(duì)社區(qū)發(fā)展重大事項(xiàng)的決策能力和社區(qū)黨員的先鋒模范作用，通過為民服務(wù)和代表最廣大人民的根本利益獲得社區(qū)同類組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。社區(qū)居委會(huì)通過公開、公平、公正的民主選舉獲得居民的認(rèn)同。居民的選舉和選擇與居委會(huì)的群眾基礎(chǔ)和認(rèn)同程度與在居民中的權(quán)威及獲得居民的支持程度呈現(xiàn)正相關(guān)。營利組織是市場(chǎng)選擇的結(jié)果，市場(chǎng)選擇就是消費(fèi)者（居民）選擇，消費(fèi)者選擇就是對(duì)營利組織所提供的商品和服務(wù)的使用價(jià)值最大化的選擇，營利組織的威信，它的市場(chǎng)地位，它在消費(fèi)者心中的位置，它的權(quán)威和號(hào)召力來自于“物競(jìng)?cè)藫瘛?。在市?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在人們的消費(fèi)滿足主要依靠等價(jià)交換的原則完成的情況下，營利組織對(duì)社區(qū)治理的參與，對(duì)于提高居民的物質(zhì)文化生活水平具有無可替代的意義。非營利組織是對(duì)政府缺陷和市場(chǎng)缺陷的彌補(bǔ)。本來意義上的非營利組織是居民自主自由選擇而不是政府選擇的結(jié)果，業(yè)主委員會(huì)、志愿者組織、文化體育社團(tuán)，它們都在不同方面實(shí)現(xiàn)著、維護(hù)著、發(fā)展著居民的物質(zhì)文化利益訴求，成了居民完美生活中不可或缺的組成部分。它們的權(quán)威來源于對(duì)居民利益的代表和實(shí)現(xiàn)，來源于居民基于物業(yè)、利他主義、興趣愛好對(duì)組織的選擇，來源于通過不同渠道為民服務(wù)建立起來的權(quán)威。可見，無論哪一種組織的權(quán)威，都要通過為民服務(wù)或居民的授權(quán)和認(rèn)可而獲得，權(quán)威的大小取決于為民服務(wù)的覆蓋面和工作的績(jī)效及居民的認(rèn)可程度。社區(qū)治理過程中，為了獲得與組織目標(biāo)一致的更多的社區(qū)資源和威信，相互之間一方面利用組織內(nèi)源性的原則獲得居民的支持，另一方面力圖通過縱向的行