溫州市重大軟科學(xué)項目R2004A08研究報告

【溫州市重大軟科學(xué)項目 R2004A08 研究 報告】 溫州城市化進(jìn)程中的土地利用問題研究 執(zhí) 筆： 溫州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 韓紀(jì)江 2005-4-30 1 【溫州市重大軟科學(xué)項目 R2004A08 研究 報告】 溫州城市化進(jìn)程中的土地利用問題研究 執(zhí) 筆： 溫州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 韓紀(jì)江 課題 主持人： 韓紀(jì)江 講 師 溫州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 課題組成員： 賈永明 處 長 溫州市農(nóng)辦 姜永柱 副院長 溫州市經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃院 蒲祖河 副教授 溫州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 楊福明 副教授 溫州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 葉茜茜 助 教 溫州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 溫州城市化進(jìn)程中的土地利用問題研究課題組 2005.4.30 1 目錄 第一部分 引言 1 一、 研究意義 . 1 二、 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢述評 . 3 第二部分 溫州城市化進(jìn)程中的土地利用問題 5 一、 農(nóng)地減少問題 . 5 （一） 溫州市農(nóng)地減少的現(xiàn)狀 . 5 （二） 溫州市農(nóng)地減少而出現(xiàn)的問題 . 8 （三） 土地生態(tài)日趨惡化 .10 二、 征地矛盾問題 . 11 （一） 城市化進(jìn)程加快 農(nóng)民失地的必然性 . 11 （二） 農(nóng)民失地形成的問題分析 .13 （三） 農(nóng)民對于征地的感受 .16 三、 地價高昂問題 .18 （一） 溫州城市地價 .18 （二） 溫州城市房價 .21 （三） 溫州房價居高不下的原因 .22 （四） 房地產(chǎn)價格高昂的后果 .25 （五） 溫州房地產(chǎn)價格的走勢辨析 .26 第三部分 提高土地利用效率的措施 28 一、 提高農(nóng)地利用效率 .28 （一） 農(nóng)地轉(zhuǎn)變的自發(fā)沖動與耕地社會效益之間存在矛盾 .28 （二） 必須保護(hù)耕地 .29 （三） 堅持農(nóng)地利用的可持續(xù)發(fā)展觀 .33 （四） 整理開發(fā)農(nóng)地和農(nóng)村宅基地 .35 （五） 保護(hù)風(fēng)景資源，實施生態(tài)補償 .36 二、 規(guī)范土地征用 .38 （一） 區(qū)分三類失地農(nóng)民 .38 （二） 進(jìn)行保護(hù)性的土地征用 .40 （三） 創(chuàng)新農(nóng)地征用制度，防止盲目圈占土地 .42 （四） 妥善安置失地農(nóng)民 .43 三、 提高城市土地利用率 .45 （一） 集中利用土地 .45 （二） 增加建設(shè)用地供給 .46 （三） 增加商品房供給 .48 （四） 規(guī)范土地二級市場 .50 2 第四部分 基于土地高效利用的城市化對策 51 一、 城市化進(jìn)程中的土地宏觀管理 .51 （一） 城市土地經(jīng)營 .51 （二） 城市土地儲備制度 .53 （三） 城市土地出讓制度 .54 （四） 城市土地制度改革 .56 （五） 強化土地利用規(guī)劃 .59 二、 集聚城市人氣、加速城市化進(jìn)程 .61 （一） 溫州城市化進(jìn)程的現(xiàn)狀 .61 （二） 促進(jìn)農(nóng)民的市民化 .64 （三） 有效降低房價 .66 （四） 選擇集約利用土地的城市化道路 .67 參考文獻(xiàn) 68 1 溫州城市化進(jìn)程中的土地利用問題研究 第一部分 引言 一、 研究意義 城市化是工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，“工業(yè)化城市化現(xiàn)代化”是一個不可逾越的過程。根據(jù)溫州加快城市化進(jìn)程綱要，溫州城市化 水平 2005 年達(dá)到 50%； 2010 年，達(dá)到 60%。市區(qū)建成區(qū)人口規(guī)模要發(fā)展到 160 180 萬人，城市用地規(guī)模 160 180 平方公里； 2 個副中心城市，城區(qū)人口規(guī)模要發(fā)展到 40 萬人左右，城市用地面積 40 平方公里左右。人均居住面積達(dá)到 20 平方米，人均公共綠地面積達(dá)到 9 平方米。新一輪溫州市城市總體規(guī)劃（ 2003 2020 年）更是放大了城市總體規(guī)劃視野，突出大都市區(qū)規(guī)劃，提出環(huán)大羅山的溫州城市發(fā)展形態(tài)?，F(xiàn)在我們完全可以預(yù)見，在不遠(yuǎn)的將來，溫州將形成以溫州中心大都市為核心、以樂清瑞安為兩翼、以星羅棋布的小城市、小城鎮(zhèn)為 輻射的城市圈。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，溫州已經(jīng)拉開濱海大都市的框架，城市化進(jìn)程不可逆轉(zhuǎn)，并且正在進(jìn)入一個飛速發(fā)展時期，即將有大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)和生活。溫州的城市化水平，在 2010 年有可能突破現(xiàn)有規(guī)劃，達(dá)到 70%以上 ；屆時，如果措施得當(dāng)，溫州的城市化水平將有可能達(dá)到 80%。 城市化水平的高低是衡量一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度的重要標(biāo)志。但是，溫州城市化進(jìn)程面臨諸多障礙。首當(dāng)其沖，人多地少、可利用土地短缺就是一個無法回避的難題。溫州是“七山、二水、一分田”， 土地面積 11784 平方公里， 平原只占 17%；耕地 240 萬畝，占 13.6%。按照當(dāng)?shù)貞艏丝谟嬎?，溫州人均耕地僅為0.32 畝；按照戶籍人口加其他常住人口計算，溫州的人均耕地面積就更少了。勞動是財富之父，土地是財富之母，不管科學(xué)多么發(fā)達(dá)，土地仍然是人類的基本生產(chǎn)和生存條件，是人類的安身立命之本，是最大的國計民生問題。土地不但關(guān)系 2 到人民的衣食住行，還深刻影響到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，制約著城市化的進(jìn)程。 盡管面臨著較多的資源約束，溫州的城市化進(jìn)程仍然在加快。改革開放以來，以戶籍制度改革為突破口，降低進(jìn)城入市門檻，促進(jìn)生產(chǎn)要素聚集，城市化水平逐年提高。溫州的小城鎮(zhèn)增加到 100 多個，建制 鎮(zhèn)的人口占全市的 60%以上。溫州中心城市的規(guī)模和檔次有了很大的提高， 30 多個經(jīng)濟(jì)強鎮(zhèn)迅速崛起，城鎮(zhèn)總建城區(qū)面積發(fā)展到 150 平方公里，大都市區(qū)的框架已經(jīng)拉開。城市輻射范圍逐步從城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展到農(nóng)村地區(qū)，遠(yuǎn)郊區(qū)的集鎮(zhèn)不斷擴(kuò)大，重點中心鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)小區(qū)之間聯(lián)系密切，一些集鎮(zhèn)已組合成有機(jī)結(jié)合的城鎮(zhèn)群體。村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)全面啟動，建成一批現(xiàn)代化的示范村和居委會。以“百項千億”工程為載體，加快建設(shè)與大都市相適應(yīng)的樞紐型、功能性基礎(chǔ)設(shè)施，拓展城市發(fā)展空間，溫州整體城鄉(xiāng)一體化水平不斷提高。為了促進(jìn)農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移就業(yè)，一些地 方開展 “訂單培訓(xùn)”，專家授課為農(nóng)民點題，政府針對農(nóng)民的“訂單”，“免費辦班”，使部分農(nóng)民有了一技之長，加快了當(dāng)?shù)匦б孓r(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移。農(nóng)民在積累了大量創(chuàng)業(yè)資本后，就不再是打工族，他們中的許多人成了老板，可以為其他農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會，農(nóng)民的身份也得到徹底改變，地位相應(yīng)提高。大量你們源源不斷的從農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移流動，極大促進(jìn)了溫州城市化水平，也給城市土地利用形成了很大的壓力。 在城市化過程中，首先遇到的一個重要問題是土地利用形式的改變，即由原來的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，由此產(chǎn)生了一系列的 土地問題，即本項研究的主要內(nèi)容 城市化進(jìn)程中的土地利用問題。本項研究將其歸結(jié)為三個方面。首先是造成耕地、風(fēng)景資源等的減少，可以概括稱之為“農(nóng)地減少問題”。農(nóng)地減少，會使農(nóng)產(chǎn)品供給短缺、生態(tài)環(huán)境惡化，在當(dāng)前或許沒有什么大的問題，但將來會導(dǎo)致嚴(yán)重的生存危機(jī)。其次是征地過程中存在的大量利益沖突，即“征地問題”，這是本項研究的重點內(nèi)容。土地對于農(nóng)民具有很多社會保障功能，如提供足夠的食品是最低生活保障，為失去勞動能力的老年人提供養(yǎng)老是養(yǎng)老保障，吸納農(nóng)村剩余勞動力是失業(yè)保障。失地后的農(nóng)民必須同時獲得這三個方面的保障， 才能避免各種“三無農(nóng)民”問題。第三個問題是城市土地的“地價高昂問題”。土地具有位置的固定性和非再生性等自然特征，隨著溫州城市化進(jìn)程的加速，城市土地的供給有限，而需求異常旺盛。城市建設(shè)每年可用的土地只有 2 萬畝，與每年 3 數(shù)十萬畝的需求相比可謂杯水車薪。供求矛盾的加劇，導(dǎo)致溫州土地長期處于高價位，房地產(chǎn)價格居高不下，影響到城市建設(shè)、企業(yè)經(jīng)營和居民生活。上述三個方面的土地利用問題，給溫州區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展造成很多現(xiàn)實障礙。在城市化進(jìn)程中如何更經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃和利用有限的土地資源，成為溫州未來向國際化大都市邁進(jìn)所迫切需要 解決的課題。本項研究如果獲得成功，至少可以在短期內(nèi)有效緩解這一矛盾，促進(jìn)溫州“一港三城”戰(zhàn)略的實施和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展。 二、 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢述評 (本文各個學(xué)者觀點的具體出處見本文最后的參考文獻(xiàn)部分 )。 早在 1980 年代，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常（ 1989） 就指出，中國八億以上的人口是農(nóng)民，假若中國要在 20 年后有足以炫耀的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，最保守的估計，必須要有 3 4 億人口從農(nóng)村遷到城市。否則，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化就難有大成。因為任何一個先進(jìn)國家，農(nóng)產(chǎn)品消耗的總價值，都在國民總收入的 20%以下；同時，要在農(nóng)村內(nèi)大量增加工商 業(yè)產(chǎn)品，就會因費用奇高而難以辦到。由于人為的遏制城市化、尤其是長期設(shè)置了進(jìn)入大城市的高門檻，張五常預(yù)計的大搬遷并未出現(xiàn)，但全國平均每年也有一千萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，其中一部分是就地轉(zhuǎn)變，一部分是遷移到城鎮(zhèn)。張五常的分析可以說代表了國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)界對中國城市化戰(zhàn)略的看法：城市化能夠節(jié)約社會交易成本，城市化是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大趨勢。縱然城市化會帶來耕地減少、農(nóng)民失地、地價上漲等這樣那樣的問題，但不應(yīng)該否定城市化，所有問題的解決都必須是為了促進(jìn)城市化，而非阻礙城市化。 很多學(xué)者和政府官員對城市化進(jìn)程中的土地利 用問題進(jìn)行了思考。如徐建春（ 2002）認(rèn)為，城市化水平是衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度的重要指標(biāo)，也是集約利用土地和優(yōu)化配置土地的必由之路；然而，只有高品位、高質(zhì)量的城市化，才有可能實現(xiàn)土地的集約利用和優(yōu)化配置。杜新波（ 2003）認(rèn)為，當(dāng)前制約中國城市化進(jìn)程的土地問題主要表現(xiàn)在：現(xiàn)行農(nóng)地制度安排存在著效率缺失，土地產(chǎn)出效率不高，城市化“門檻”過高；應(yīng)該建立以土地股份合作制為基礎(chǔ)的公司化集體土地使用制度，完善征地和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。謝揚（ 2003）提出，建國后，中國工業(yè)化道路在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下走了 一條城市化滯后的彎路，現(xiàn)在制定城市化發(fā)展戰(zhàn)略，必須明確三個基本問題，即糧食問題、城鎮(zhèn)發(fā)展 4 與土地占用關(guān)系問題、城市化能否加速的問題。要把城市居民“房改”與城市土地制度改革作為城市化的一個突破口，理順土地制度，讓市場供求關(guān)系決定土地利用價格。郭其友（ 2003）提出，中國的城市化進(jìn)程已進(jìn)入快速發(fā)展階段，土地資源短缺的矛盾日益突出，必須優(yōu)化城市土地的配置效率，做好城市發(fā)展規(guī)劃和土地規(guī)劃，促進(jìn)土地合理配置及集約利用；要提高城市土地利用效率，促進(jìn)城市土地開發(fā)與城市環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。仇保興（ 2001）提出，實行城市國有土地 資本運營是由土地資本的重要性決定的，要使有限的城市空間發(fā)揮最大效用，必須高度重視對城市土地的供應(yīng)和運營的管理，努力提高土地資本的利用效率和地域空間的生態(tài)環(huán)境效益及經(jīng)濟(jì)效益。張正河等（ 2001）認(rèn)為，作為主基調(diào)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與節(jié)約土地的國策之間存在一定矛盾，耕地非農(nóng)化速度加快，盲目占用、違法使用土地的現(xiàn)象大量存在，且集中在優(yōu)質(zhì)耕地。朱明芬（ 2003）提出，土地征用過程是一種利益的重新分割，失地農(nóng)民的利益往往得不到應(yīng)有的補償，必須增加征地補償內(nèi)容，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，改變補償方式，健全社會保障和征地補償制度。 對于城市化 進(jìn)程中的土地利用，國內(nèi)各地都在進(jìn)行一些實踐探索，凡是城市發(fā)展快的，無一不是通過經(jīng)營土地資產(chǎn)來積聚城建資金的。如香港把土地經(jīng)營作為一項重要內(nèi)容， 21 世紀(jì)初期，“土地基金”是香港政府最龐大的資產(chǎn)之一，房地產(chǎn)相關(guān)的收入占到政府總收入的四成，集聚了大量財力用于城市建設(shè)。深圳由于合理運用了土地資產(chǎn)，很快就把一個邊陲漁村發(fā)展成為現(xiàn)代化都市；目前，深圳全市農(nóng)業(yè)人口將全部轉(zhuǎn)為城市居民，其集體土地收歸國有，深圳將成為中國首個無農(nóng)村無農(nóng)民的現(xiàn)代化城市。義烏的城市規(guī)模在不斷擴(kuò)大，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動，義烏的土地需求強勁，似乎全部土地 被征掉也不夠用；為此，義烏已正式啟動“城鄉(xiāng)一體化行動”，相信不久將會像深圳一樣，發(fā)展成為一個無農(nóng)民的現(xiàn)代化城市。為了獲得盡可能多的土地供給，很多城市都在想方設(shè)法提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。如深圳在充分尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，提高補償費用，將失地農(nóng)民納入社會保障體系，并人均留有各種用地 400 平方米。上海、天津等地都提高了農(nóng)地平均產(chǎn)值，以增加補償金額。廣州和東莞則開始將征地價格與市場價格掛鉤，有的征地補償費已高達(dá) 25 萬 /畝，接近土地交易的市場價。有的地方則用集體土地的使用權(quán)入股，每年支付一定資金，將“死錢”變成“活錢 ”。 溫州在城市化進(jìn)程中的土地利用方面已經(jīng)走在全國的前列。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅 5 猛而土地資源異常稀缺的溫州，正在優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，停止別墅類用地，嚴(yán)格控制高檔住宅和寫字樓用地；經(jīng)營性土地使用權(quán)主要采用招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式出讓。溫州創(chuàng)新了一些提高土地利用效率的新辦法，如明確規(guī)定凡是集體建設(shè)用地上的建筑物、構(gòu)筑物等依法轉(zhuǎn)讓時，其土地使用權(quán)可相應(yīng)轉(zhuǎn)讓。這些措施都極大增加了土地供給總量，提高了土地利用的經(jīng)濟(jì)效益。不過在實踐中還有很多值得進(jìn)一步改善的地方。當(dāng)前，溫州城市化進(jìn)程正在加快，面臨的土地資源短缺的約束也越來越大，這 種約束是一種無法回避的硬性約束，要正視這種約束下產(chǎn)生的各種問題，力求在促進(jìn)城市化進(jìn)程和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)下，避讓、消減和最終克服這些問題。 第二部分 溫州城市化進(jìn)程中的土地利用問題 一、 農(nóng)地減少問題 （一） 溫州市農(nóng)地減少的現(xiàn)狀 農(nóng)地，指農(nóng)業(yè)用地，是可以用來進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營的土地，包括耕地、林地、草地和畜牧養(yǎng)殖用地、養(yǎng)殖水面等，尚未進(jìn)行利用的荒山、荒地、荒坡、荒沙、荒灘（水）等“五荒”地也可以粗略的包括在農(nóng)地里面。 溫州的自然資源，主要是土地存量嚴(yán)重不足，可耕地就更少了。截止 2003 年底，溫州全市總?cè)丝?742.28 萬，土地面積 11784 平方公里，人口密度為每平方公里 630 人；耕地總面積 240 萬畝，其中水田 182 萬畝，旱地 58 萬畝。溫州是“七山二水一分田”，人多地少，土地分割過細(xì)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模狹小。全國人均耕地面積 1.5 畝，而溫州人均耕地只有 0.32 畝，從一定程度上說，可利用的土地是溫州最重要的稀缺資源。 非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的“爆炸式”發(fā)展，會對三農(nóng)帶來一個負(fù)面效應(yīng)，即抽走農(nóng)村資金、土地和勞動力，侵占農(nóng)業(yè)資源和發(fā)展空間，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日漸萎縮，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，越來越成為大多數(shù)農(nóng)民的“副業(yè)”。這既是我們所衷心盼望的一個結(jié)果，但也是我們要十分關(guān)注和謹(jǐn)慎處理 的一個問題。與農(nóng)業(yè)相比，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)較高的比較效益，會 6 產(chǎn)生一種“虹吸”現(xiàn)象，從農(nóng)業(yè)盡可能多的吸引資金，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的同時，不可避免的會抽走幾乎所有的農(nóng)業(yè)剩余、甚至是簡單再生產(chǎn)所必需的資金。當(dāng)前令人生畏的溫州“炒房團(tuán)”或“購房團(tuán)”，就大量集中了溫州各地的農(nóng)業(yè)剩余資金。在這個過程中，耕地的減少，是個最為關(guān)鍵的問題。大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，耕地存量劇減，如從 1984 年的 291 萬畝減少至 2003 的 240 萬畝， 20 年來溫州耕地年均減少 2.56 萬畝。具體情況見下表和下圖 。 溫州市歷年耕地面積 年份 耕地面積（萬畝） 復(fù)種 指數(shù) 總面積 水田 播種面積 1979 296.73 223.25 647.10 2.18 1980 295.40 222.66 641.63 2.17 1981 294.38 222.09 681.35 2.31 1982 293.72 222.17 680.88 2.32 1983 293.18 222.54 662.88 2.26 1984 290.96 221.75 636.68 2.19 1985 283.67 217.20 626.73 2.21 1986 280.28 215.07 627.23 2.24 1987 277.91 214.01 624.29 2.25 1988 276.74 213.35 588.80 2.13 1989 276.03 212.82 617.78 2.24 1990 273.83 211.32 647.46 2.36 1991 273.29 210.98 642.32 2.35 1992 270.21 207.66 624.83 2.31 1993 266.04 205.25 564.30 2.12 1994 260.07 201.14 537.33 2.07 1995 257.06 198.44 549.36 2.14 1996 255.20 196.98 558.53 2.19 1997 255.20 196.58 562.26 2.20 1998 254.75 195.66 559.10 2.19 1999 250.85 192.45 549.32 2.19 2000 247.88 190.62 505.76 2.04 2001 243.05 186.65 460.91 1.90 見 溫州統(tǒng)計年鑒 2004。 7 2002 242.87 185.10 441.87 1.82 2003 239.78 181.76 406.58 1.70 1979 296.73 223.25 647.10 2.18 1980 295.40 222.66 641.63 2.17 1981 294.38 222.09 681.35 2.31 1982 293.72 222.17 680.88 2.32 1983 293.18 222.54 662.88 2.26 1984 290.96 221.75 636.68 2.19 1985 283.67 217.20 626.73 2.21 1986 280.28 215.07 627.23 2.24 1987 277.91 214.01 624.29 2.25 1988 276.74 213.35 588.80 2.13 1989 276.03 212.82 617.78 2.24 1990 273.83 211.32 647.46 2.36 1991 273.29 210.98 642.32 2.35 1992 270.21 207.66 624.83 2.31 1993 266.04 205.25 564.30 2.12 1994 260.07 201.14 537.33 2.07 1995 257.06 198.44 549.36 2.14 1996 255.20 196.98 558.53 2.19 1997 255.20 196.58 562.26 2.20 1998 254.75 195.66 559.10 2.19 1999 250.85 192.45 549.32 2.19 2000 247.88 190.62 505.76 2.04 2001 243.05 186.65 460.91 1.90 2002 242.87 185.10 441.87 1.82 2003 239.78 181.76 406.58 1.70 8 溫州市歷年耕地面積0501001502002503003501979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003年份面積（萬畝）（二） 溫州市農(nóng)地減少而出現(xiàn)的問題 城市化進(jìn)程的加快和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，正在侵占越來越多的耕地，使得溫州本來就緊張的人地矛盾異常突出，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)好比是釜底抽薪。本來，溫州人多地少，農(nóng)業(yè)比較效益低，土地承載壓力很大。尤其在那些遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)中心、傳統(tǒng)的種糧區(qū)，土地已不再是“聚寶盆”，而成了“保命田”和“養(yǎng)老田”。隨著溫州耕地的減少，絕大多數(shù)農(nóng)民拋棄了精耕細(xì)作的傳統(tǒng)經(jīng)營方式，采取兼業(yè)經(jīng)營的做法，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模一直難以提高。小規(guī)模的經(jīng)營，加上農(nóng)民的文化素質(zhì)低下，使得技術(shù)進(jìn)步的效果得不到彰顯，難以產(chǎn)生大的刺激作用，所以技術(shù)進(jìn)步比較緩 慢。從上表中，可以看到，溫州耕地的復(fù)種指數(shù)呈現(xiàn)下降趨勢。人均耕地很少，但卻存在拋荒現(xiàn)象，由于在農(nóng)業(yè)方面的增收希望不大，無法保證生活水平的持續(xù)提高，有點能力的農(nóng)村勞動力都外出打工而不再經(jīng)營農(nóng)業(yè)，致使一些地方頻繁出現(xiàn)耕地拋荒現(xiàn)象。季節(jié)性拋荒普遍存在，全市每年季節(jié)性拋荒面積最高達(dá)到 180 萬畝次，40%的耕地在冬季閑置， 25%的耕地在春季拋荒，就連夏秋季也有多達(dá) 20 多萬畝的拋荒面積。全年性拋荒面積 20 萬畝，占全年耕地面積的 8.3% ，其中一些屬于各類工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)征而不用的耕地。 2003 年 ，溫州 全市 工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值 為 2777.63 億元 ， 其中農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值 100.68 億 溫州農(nóng)網(wǎng) 2004-02-25 的資料。 9 元。市域地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到 1226.44 億元 ， 其中農(nóng)業(yè) GDP 占 4.7%， 為 57.94 億元 。 1990、 1995、 2000、 2002、 2003 等年 農(nóng)業(yè) GDP 占市域的比重分別為 27.4%、 10.3%、6.6%、 5.3%和 4.7%，雖然農(nóng)業(yè) GDP 仍然處于一個增長勢頭，但 增長速度 已經(jīng)顯著滯后于國民經(jīng)濟(jì)增長速度。 本來農(nóng)業(yè)份額的下降是一個大好事，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好勢頭。但是，任何事情都不是絕對的，農(nóng)業(yè)份額的下降應(yīng)該是在保證農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的前提下。如果 農(nóng)業(yè)增加值大大滯后于國民 經(jīng)濟(jì)的增長幅度 ， 無法保證當(dāng)?shù)鼐用駥r(nóng)產(chǎn)品需求的增長 ，便會 形成以農(nóng)產(chǎn)品價格居高不下為特征的“農(nóng)業(yè)瓶頸” 。在溫州， 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位 的 不穩(wěn)定 ，正在成為 牽制整個溫州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的 一個因素 。溫州 當(dāng) 地 的 農(nóng)產(chǎn)品不能滿足 本地多樣化消費和出口外銷的 需要 ， 導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格居高不下 ， 一些主要農(nóng)產(chǎn)品的價格可能是國內(nèi)最高的 ，這既在一定程度上 提高了 在溫州的 生活成本 ，給 勞動力工資 造成了很大的壓力；也在很大程度上制約了二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同樣的工資水平，打工者愿意到別處工作，致使溫州的外來打工者一度供給不足。況且， 大量農(nóng)產(chǎn)品需要從外地運進(jìn) ， 這無疑給溫州 較為緊張的交通運輸造成了 很大的 壓力。 從客觀上 看， 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益低下 ， 與其他二三產(chǎn)業(yè)相比 ， 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì) ， 技術(shù)進(jìn)步緩慢 ， 勞動生產(chǎn)率 低 下， 在大多數(shù)情況下 ， 經(jīng)營農(nóng)業(yè)無法獲得社會正常利潤。 從主觀上 看， 政府 各級部門 對農(nóng)業(yè)的重視程度不夠 ， 長期忽視農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位 ， 使農(nóng)業(yè)問題日積月累。 從事農(nóng)業(yè)的人 ， 往往是缺乏其他非農(nóng)就業(yè)機(jī)會 ， 才不得不依靠土地來獲得基本的衣食 來源 。稍微有點經(jīng)濟(jì)理性的人 ，無論是農(nóng)民還是基層干部 ， 在 他們的 思想上 或 行動中都不會重視農(nóng)業(yè)。溫州不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃 ， 甚至出現(xiàn)無人 愿意 分管 的 現(xiàn)象。 對農(nóng)業(yè)的忽視和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)高收入的驅(qū)使 ， 地方財政在農(nóng)業(yè)方面的投資增幅趨緩 ， 一些地方甚至是絕對減少 ， 致使農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏平臺 ，個別 農(nóng)民只好勉強支撐。 農(nóng)業(yè)是一種弱質(zhì)產(chǎn)業(yè) ， 存在自然風(fēng)險和市場風(fēng)險等雙重風(fēng)險 ， 如果政府不給予足夠重視 ， 就會出現(xiàn)一些農(nóng)業(yè)問題 ， 突出表現(xiàn)在其可能形成對溫州整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘后果 ， 如農(nóng)產(chǎn)品價格 很 高 而衛(wèi)生 質(zhì)量不高、產(chǎn)量有限 ， 使得那些以農(nóng)產(chǎn)品為原材料的輕工業(yè)發(fā)展受到制約 ，反過來會阻礙溫州的城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展 。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南模式中 ， 農(nóng)村的組織制度比較 健全， 以工補農(nóng)現(xiàn)象普遍 ； 而個體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的 溫州統(tǒng)計年鑒 2004的數(shù)據(jù)。 10 溫州模式 中 ， 很少存在對農(nóng)業(yè)的反哺。 在溫州城市化大潮中，那些具有經(jīng)營能力的農(nóng)民、有資金實力的農(nóng)民都紛紛離開土地，到城市生活和工作，更會加劇“農(nóng)業(yè)瓶頸”，惡化潛在的農(nóng)業(yè)問題。 （三） 土地生態(tài)日趨惡化 隨著城市化進(jìn)程的加速，溫州的土地生態(tài)逐步惡化，主要表現(xiàn)為各種污染。首先來自 農(nóng)村工業(yè)“三廢” ，像一些制革業(yè)、塑編業(yè)等都是重要的污染源，造成嚴(yán)重污染的情況時有發(fā)生。其次來自 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用農(nóng)資污染 和 養(yǎng)殖 廢棄 物污染 ，越來越嚴(yán)重。還有就是農(nóng)村不良的衛(wèi)生習(xí)慣， 農(nóng)民生活垃圾 污染也越來越 成問題 。 工業(yè)方面 ，環(huán)境保護(hù)有硬指標(biāo)，還可以進(jìn)行強制執(zhí)行。但對于 日積月累的農(nóng)村垃圾，卻往往無能為力，往往被傾倒在河流洼地，對環(huán)境造成持續(xù)的破壞。同時，城市也在污染農(nóng)村，各種垃圾運往農(nóng)村堆放、各種廢水廢氣通過河流和空氣流動排放到農(nóng)村。此外，還有資源開發(fā)對綠色山體和水源的破壞，各種建設(shè)對周邊環(huán)境造成的破壞，在青山上建設(shè)椅子墳等，使得溫州農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境更加脆弱。 大量垃圾、三廢等 含有難以降解的有毒 化學(xué) 物質(zhì) ， 被傾瀉到河流中 ， 導(dǎo)致河流和周邊環(huán)境的污染嚴(yán)重 ， 無法為工農(nóng)業(yè)、人民生活提供正常用水。 如 三垟濕地是一個六分陸地、四分水 面 的水網(wǎng)之鄉(xiāng) ， 被稱為 溫州 城市“綠腎” ，過去對于 溫州市的防洪 抗旱、氣候 和 生物多樣性等 起到了 重要 作用 。 10 多年前 ， 這里的河水水質(zhì) 還 很好 ， 吃、用的水都可直接取自河中。 但自從 20 世紀(jì) 90 年代以來 ， 三垟濕地的污染日益嚴(yán)重 ，正在 面臨“功能衰竭”。三垟鄉(xiāng)內(nèi)大小工廠 300 多家 ，其中很多是重度污染企業(yè)，如一些企業(yè)竟然把廢氣的鹽酸直接排放到河流中， 河水 在 慢慢 發(fā) 黃變臭 ， 魚蝦開始絕跡。與三垟濕地一樣 ， 楠溪江、溫瑞塘河、鰲江等河流對溫州的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起著十分重要的作用 ， 但水系污染 趨于 嚴(yán)重 ，自然生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞 ， 很多河流不但不能 飲用，甚至不能養(yǎng)魚和灌溉， 反而成為重要的污染源和污染集 散地 ， 楠溪江香魚、野生河蟹 等 一些物種資源逐漸退化 、甚至絕跡 。通過 以河水和地下水為媒介的 不斷富集 ， 農(nóng)產(chǎn)品 中的 有害物質(zhì)殘留增加 ， 衛(wèi)生 安全方面 無法得到有力保障 ， 降低了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量 ， 加劇了食品衛(wèi)生安全問題。更有甚者 ，像龍灣、水頭等 地區(qū)部分地下水遭到嚴(yán)重污染 ， 無法飲用 ， 造成面臨江河無水喝的尷尬境地 ， 嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)?居民 的生活。近海漁業(yè)水域環(huán)境 11 污染也越來越嚴(yán)重 ， 水質(zhì)惡化 ， 直接影響水產(chǎn)品的衛(wèi)生質(zhì)量 ， 影響到漁業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和出口創(chuàng)匯。 山區(qū)農(nóng)民為了加快發(fā)展，也不得不加入到破壞生態(tài)環(huán)境的行列中來，如果不加以有效的制止，將給溫州的水源造 成難以估量的危害。 一方面， 河流和土壤環(huán)境惡化 ， 非農(nóng)占地頻繁 ，農(nóng)業(yè)可用地減少，城市化進(jìn)程面臨著困境。 另一方面 ， 人口在不斷膨脹 ， 致使人地矛盾日趨突出 ， 影響到純農(nóng)戶的收入增長。 耕地、風(fēng)景資源等的減少 ， 使農(nóng)產(chǎn)品供給增長缺乏后勁、生態(tài)環(huán)境惡化 ， 在當(dāng)前或許沒有什么大的問題 ， 但將來會導(dǎo)致嚴(yán)重的生存危機(jī)。 二、 征地矛盾問題 （一） 城市化進(jìn)程加快 農(nóng)民失地的必然性 龐大農(nóng)民群體的存在是 中國 現(xiàn)代化道路上一個無法回避的 現(xiàn)實 障礙。只要還有大量農(nóng)民離不開土地和農(nóng)業(yè)，中國就永遠(yuǎn)不能實現(xiàn)現(xiàn)代化，更談不上自強于世界民族之林?，F(xiàn)在學(xué)術(shù)界已經(jīng)逐漸達(dá) 成共識，作為一個整體來看，農(nóng)民要增收，單純的依靠農(nóng)業(yè)經(jīng)營已經(jīng)不可能。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期趨勢來看，要持續(xù)獲得更高的收入，天文數(shù)字般的農(nóng)村勞動力，必須轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或城市中就業(yè)。 現(xiàn)在，每年有多達(dá)一億的農(nóng)村勞動力遷移到異地打工，形成年復(fù)一年的“民工潮”；還有一億左右的農(nóng)村勞動力在當(dāng)?shù)卦绯鐾須w形成“鐘擺”式非農(nóng)就業(yè)。受到戶籍、就業(yè)、教育和住房等制度約束和工資不高、收入低下等經(jīng)濟(jì)約束，上述2 億農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移往往不徹底，不能扎根在城市和小城鎮(zhèn)。一般的，他們的配偶或子女還維系在土地上，就是說其家庭還留在農(nóng)村。這樣來看， 雖然產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)化水平已經(jīng)很高，在 2003 年達(dá)到 85.4%，但人口的 城市化 水平只有 40.5% ，非農(nóng)化水平高于 城市化 水平的一倍以上。這種現(xiàn)象是 中國 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中諸多問題，比如交通運輸緊張、生產(chǎn)經(jīng)營效率不高、環(huán)境污染普遍、社會治安令人堪憂等問題的重要成因之一。改變這種狀況，必須找準(zhǔn)契機(jī)，加速 城市化 進(jìn)程，促進(jìn)人口和要素的聚集。 只有加速 城市化 進(jìn)程，讓農(nóng)民徹底地脫離土地和農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)，并完 中國統(tǒng)計年鑒 2004的數(shù)據(jù)， 城市化 水平指城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋?重 。 12 全融入城鎮(zhèn)生活，才可以實現(xiàn)由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)型，才有助于徹底解決“三農(nóng)”問題，也是 中國 實現(xiàn)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。眾所周知， 普 遍來看，中國 制造業(yè)的總體狀況是資源消耗型、粗放式，能耗高而經(jīng)濟(jì)效益低，國際競爭力不夠強。其中一個重要原因是工業(yè)的聚集程度不高，未能普遍形成產(chǎn)業(yè)集群而導(dǎo)致市場信息閉塞、技術(shù)進(jìn)步緩慢和管理方式落后。 城市化 可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集中，加速物流交換和人才流動，提升市場檔次和知名度，極大提高經(jīng)濟(jì)效益。 城市化 可以節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的單位成本，使得生產(chǎn)經(jīng)營和日常生活更加便利。 城市化 能夠集中利用各種資源，集中處理廢棄物，集中進(jìn)行社會管理，并加強居民之間的信息交換，形成新觀念新思想，促進(jìn)科技進(jìn)步和文明演進(jìn)。所以，恩格斯 就 曾談到， 250 萬 人在倫敦的集中，每人的力量會增加上百倍。 從此進(jìn)行推理，如果 740 萬溫州人中的一半 300 萬人能集中在溫州主城區(qū)，那么溫州的整體經(jīng)濟(jì)效益將會產(chǎn)生巨大的飛躍。 加快 城市化 進(jìn)程已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界和各級政府的重要戰(zhàn)略舉措，各種促進(jìn) 城市化 的措施紛紛出臺，這是一個喜人的事情。從過去 10 多年的城鎮(zhèn)發(fā)展歷史來看，城鎮(zhèn)人口確實在大幅度增加。 1990 1995 年間，中國城鎮(zhèn)人口每年增加 1000 萬人；而到了 1995 2003 年間，城鎮(zhèn)人口的年遞增數(shù)已經(jīng)穩(wěn)定的超過了 2000 萬人。這些新增城鎮(zhèn)人口一般要在城郊新占土地，也有一些地方是在 舊城不遠(yuǎn)處建設(shè)新的城區(qū) ，如溫州城區(qū)、瑞安等都是選擇原來的城郊建設(shè)新城。從全國的情況看，2003 年城市建成區(qū)面積 28308 平方公里，年末實有住宅建筑面積 89.1 億平方米；該年城市人均住宅建筑面積為 23.7 平方米 ，據(jù)此我們可以推算出人均城市用地面積為 75 平方米。這個數(shù)據(jù)是當(dāng)前 中國 城市的情況，其他城關(guān)鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，容積率 會低的多，人均占地要大大高于 75 平方米。即使按照人均占地 75 平方米來估算，則每年新增 2000 萬城鎮(zhèn)人口需要征用 225 萬畝土地。這是一個很保守的數(shù)字，實際上，加上現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民對居住環(huán)境改善的要求， 2003 年比 2002 年新增城市建成區(qū)面積 350 萬畝 ，也就是說， 全國城市化 進(jìn)程在一年間需要把 350 萬畝的農(nóng)地征用為城市用地。此外，還有各種交通設(shè)施、管道設(shè)施、孤島式的工業(yè)園區(qū)、生態(tài)和景觀保護(hù)區(qū)等，估計今后每年 全國 農(nóng)民大約會失去 400 萬畝土地。按照目 中國統(tǒng)計年鑒 2004的數(shù)據(jù)。 積率指建筑面積與土地總面積的比值。 中國統(tǒng)計年鑒 2004的數(shù)據(jù)。 13 前的農(nóng)民進(jìn)城速度，多達(dá) 2 億的農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)勞動力及其家庭，靜態(tài)來看，合計差不多 3億農(nóng)民會在未來的 15年內(nèi)遷移到城鎮(zhèn)生活 ，將新占大約 6000萬畝耕地，這是一股勢不可擋的歷史洪流。其實，站在 溫州 城市的邊緣，我們都可以親身感受到城市擴(kuò)展的迅猛勁頭。 國家歷來重視三農(nóng)問題 ，總把三農(nóng)工作擺上重中之重，但卻總不能采取最有力的措施。由于總體發(fā)展戰(zhàn)略的需要，還不得不仍然在剝奪三農(nóng)，以集聚財力。所以從總體來看，實際上還是“三口農(nóng)業(yè)”，即“中央的口頭農(nóng)業(yè)、地方的口號農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的口糧農(nóng)業(yè)”。在過去的工業(yè)化進(jìn)程中，沒有使農(nóng)民受益，反而損害了農(nóng)民利益。在當(dāng)前新一輪的工業(yè)化和城市化進(jìn)程面前，農(nóng)民的合法權(quán)益又在大量失去，如土地征用給了農(nóng)民太多的期盼，但卻讓農(nóng)民失去了更多，甚至是子孫后代的生存基礎(chǔ)。 （二） 農(nóng)民失地形成的問題分析 在 中國 ，農(nóng)民失地問題指農(nóng)民失去了其所承包或使用的、由集體所有的土地資源。農(nóng) 民失去的土地，除了極少的一部分用于建設(shè)農(nóng)業(yè)高新技術(shù)園區(qū)外，主要被用于非農(nóng)經(jīng)營，其中絕大部分是在城市化進(jìn)程中被地方政府代表國家所征用。改革開放以來，農(nóng)民失地存在兩個階段。第一階段 發(fā)軔 于 20 世紀(jì) 80 年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展，掀起了第一輪土地非農(nóng)化高潮。農(nóng)民在這個時期沒有感覺到失地所造成的問題；相反，由于土地非農(nóng)化轉(zhuǎn)移是在農(nóng)村集體內(nèi)部進(jìn)行的，其收益被農(nóng)民所占有，故而開設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)越多，農(nóng)業(yè)方面轉(zhuǎn)移出去的土地越多，農(nóng)民反而越富裕，農(nóng)民的滿意程度越高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，確實為農(nóng)民的迅速增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的超速發(fā)展做出 了不可磨滅的貢獻(xiàn)。第二階段是從 20 世紀(jì) 90 年代初期至今，隨著大規(guī)模的城市和交通道路建設(shè)，土地資源開始從農(nóng)村向外部流失，除了國家按照征地制度給予一定補償外，農(nóng)民不能直接享受失地的好處，就開始感覺到因征地而給生產(chǎn)和生活帶來的困境。尤其是當(dāng)加速 城市化 進(jìn)程出現(xiàn)矯枉過正、并肆意侵害農(nóng)民利益的時候，越來越多的農(nóng)民失地問題開始浮出水面。 很多地方政府有著太急切的心情，想盡快把區(qū)域經(jīng)濟(jì)做大做強，不惜以加速 根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒 2004，按 2003 年每個農(nóng)村勞動力平均負(fù)擔(dān)連本人在內(nèi)的人口是 1.47 人計算。 14 城市化 進(jìn)程為名，超前規(guī)劃，進(jìn)行“跑馬圈地”，肆意侵占城郊農(nóng)田，并開展以土地買賣為主要內(nèi)容的城市開發(fā)和城市經(jīng)營?！叭Φ?zé)帷?的背后有很多利益支撐，農(nóng)地在被征用為國有性質(zhì)的非農(nóng)建設(shè)用地后，會迅速升值，憑空增加數(shù)十倍、甚至上百倍的利益，如果用于正當(dāng)途徑，就是地方財政收入的大幅增加，可以用來發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)和彰顯政績；如果其中存在暗箱操作的話，還可以產(chǎn)生大量灰色收入。土地通過征用而增值后，對于地方政府只有收益而沒有負(fù)擔(dān)。所以， 刺激產(chǎn)生了越來越多的違法用地事件，各種非法的土地買賣和轉(zhuǎn)讓屢禁不止，全國的 土地違法案件每年都有 10 多萬件， 主要表現(xiàn)在未批先用或不批就用，以既成事實逼迫土地主管部門就范。各種土地違法案件幾乎莫不是以冒觸犯國家法律之險， 而行侵害農(nóng)民利益之實。 很多人，包括大多數(shù)農(nóng)民、地方干部，都有一種錯誤的認(rèn)識，即土地屬于國家所有。政府就代表了國家，所以政府向農(nóng)民征地就成了理所當(dāng)然、理直氣壯的事情。實際上， 農(nóng)地 被憲法賦予 集體 所有 的 公有產(chǎn)權(quán)形式，而不是國家所有。 只有在經(jīng)過了征用后，搖身一變成了建設(shè)用地，才會變成國有。 在缺乏科學(xué)決策和民主監(jiān)督的情況下，集體所有這種產(chǎn)權(quán)的所有者和權(quán)利的執(zhí)行者容易分離，村民代表大會往往形同虛設(shè)。村干部不能代表集體內(nèi)部所有成員的共同利益，但卻總能代表集體來處置集體資產(chǎn)。為了維護(hù)自己的官本位，村干部傾向于秉承上級政府 的意旨行事，并且還能在征地過程中獲得大量補償資金的支配權(quán)。所以，村干部往往與上級政府和用地企業(yè)站在一邊，縱容、助長甚至千方百計的要求征地。農(nóng)民是弱勢群體 ， 無法有效遏制地方政府征地權(quán)力的膨脹；在征地補償數(shù)額方面，失地農(nóng)民更是 缺乏談判地位