【畢業(yè)學(xué)位論文】論行政參與對(duì)行政權(quán)力制約的影響-管理學(xué) 行政管理

分類號(hào) 密級(jí) U D C 編號(hào) 士學(xué)位論文 論文題目 論行政參與對(duì)行政權(quán)力制約的影響 學(xué) 科、專業(yè) 管理學(xué) 行政管理 研究生姓名 王 升 導(dǎo)師姓名及 專業(yè)技術(shù)職稱 李建華 教授 中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 摘 要 要 公民通過(guò)行政程序參與行政過(guò)程， 是現(xiàn)代法治國(guó)家的一個(gè)重要特征。面對(duì)轉(zhuǎn)型、變化發(fā)展中的社會(huì)，行政事務(wù)并不是在行政機(jī)關(guān)與公民對(duì)立或者競(jìng)爭(zhēng)沖突的境況中作出的，它需要雙方的合作，需要公民的行政參與。沒(méi)有公民的行政參與，行政不僅與民主的要求相背離，而且可能造成行政權(quán)力的濫用，危及公民的合法權(quán)利。在行政法治領(lǐng)域，行政參與能夠促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法、公正行使職權(quán)，維護(hù)和增進(jìn)公民的合法權(quán)益，對(duì)制約行政權(quán)力具有不可估量的作用。 本文從行政參與制約行政權(quán)力的民主政治理論基礎(chǔ)、 權(quán)利控權(quán)理論基礎(chǔ)以及程序法治理論基礎(chǔ)出發(fā)，論述了行政參與的歷史沿革。行政參與制約行政權(quán)力還具有極為重要的意義。 首先行政參與制約行政權(quán)力有助于推進(jìn)行政民主化的進(jìn)程， 其次行政參與制約行政權(quán)力有助于促進(jìn)公正價(jià)值的實(shí)現(xiàn)， 再次行政參與制約行政權(quán)力能有效保障公民的合法權(quán)益。 本文通過(guò)分析我國(guó)行政參與的現(xiàn)狀，肯定了行政參與制約行政權(quán)力的成績(jī)，也分析了我國(guó)現(xiàn)有行政參與的不足。然后根據(jù)我國(guó)現(xiàn)狀并結(jié)合外國(guó)的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出行政參與制約行政權(quán)力的途徑，主要包括完善行政聽(tīng)證制度、公聽(tīng)會(huì)制 度以及行政案卷制度等。 關(guān)鍵詞： 行政參與 行政程序 民主政治 聽(tīng)證制度 中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 is in in un of in on is an of a of s on is of us to In of of in be of of of s of of by of of s in it is a of in to of it be of 南大學(xué)碩士學(xué)位論文 目錄 錄 摘 要. .論. .一章 行政參與對(duì)行政權(quán)力制約的理論分析.政參與對(duì)行政權(quán)力制約的歷史沿革.政參與對(duì)行政權(quán)力制約的法理學(xué)基礎(chǔ) .政參與對(duì)行政權(quán)力制約的政治學(xué)分析 .政參與對(duì)行政權(quán)力制約的行政學(xué)視角 .二章 我國(guó)行政參與對(duì)行政權(quán)力制約的現(xiàn)狀.國(guó)行政參與對(duì)行政權(quán)力制約的成就 .國(guó)行政參與對(duì)行政權(quán)力制約的不足 .國(guó)行政參與對(duì)行政權(quán)力制約不力的成因 .三章 行政參與對(duì)行政權(quán)力制約的途徑.善行政程序制度 .寬 程序之外渠道 . 束 語(yǔ). 要參考文獻(xiàn).一、國(guó)內(nèi)著作.致 謝. .升. .：攻讀學(xué)位期間主要的研究成果.南大學(xué)碩士學(xué)位論文 緒論 1緒論 1、問(wèn)題緣由 上個(gè)世紀(jì)七十年代末，隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快、信息技術(shù)的起步與發(fā)展以及行政民主化浪潮的推進(jìn)，英國(guó)、美國(guó)、日本、新西蘭等西方發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了轟轟烈烈的政府改革浪潮，并迅速擴(kuò)展到其他西方國(guó)家乃至世界。這次政府改革被稱為“新公共管理”改革，它“以采用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征”。伴隨著“新公共管理”改革的蓬勃發(fā)展，加強(qiáng)公共行政領(lǐng)域的公眾參與來(lái)制約行政權(quán)力已經(jīng)成為世界性趨勢(shì)。 世界經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展促使各國(guó)政府開(kāi)始高度重視行政參與對(duì)行政權(quán)力制約的作用。在世界經(jīng)濟(jì)一體化的國(guó)際背景下，各種資源在市場(chǎng)規(guī)律的調(diào)配下自由流動(dòng)，國(guó)家之間綜合國(guó)力的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈。為了保證本國(guó)經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展和在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位，政府必須通過(guò)各種方式吸納社會(huì)公眾參與行政決策，力爭(zhēng)用集體的智慧來(lái)化解國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)難題。行政參與能夠加強(qiáng)政府與民眾的溝通，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化的社會(huì)效應(yīng)。而且，伴隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，行政參與越來(lái)越具有多樣性和開(kāi)放性。二十一世紀(jì)，通過(guò)行政參與制約行政權(quán)力已成為世界各國(guó)發(fā)展的統(tǒng)一趨勢(shì)。 1999年我國(guó)將依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家載入了憲法，并于2002年召開(kāi)的中共十六大上將依法治國(guó)的基本方略納入社會(huì)主義政治文明建設(shè)的整體架構(gòu)之中。行政法治成為中國(guó)法律革命的目標(biāo)追求之一。權(quán)利制約權(quán)力是實(shí)現(xiàn)行政法治的關(guān)鍵。在現(xiàn)代行政法中，對(duì)現(xiàn)代行政權(quán)的核心行政自由裁量權(quán)的制約是依靠參與行政程序的廣泛的行政相對(duì)人（人民）的權(quán)利（力量）來(lái)實(shí)現(xiàn)的。權(quán)利制約權(quán)力必然要求權(quán)利的參與， 只有通過(guò)行政參與才能制約行政自由裁量權(quán)的濫用，保障合法的公民的權(quán)利。因此現(xiàn)代行政法的核心又在行政參與。而世界各國(guó)無(wú)不重視行政參與的重要功能及重要作用。除了增強(qiáng)行政行為的合法性和可接受性、提高行政實(shí)效外，行政參與在當(dāng)代中國(guó)還具有特殊的意義。 行政參與能有效制約行政權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利。 “在當(dāng)代中國(guó)，由于政治體制的原因，立法權(quán)和司法權(quán)很難做到對(duì)行政權(quán)力的制約”。而宏觀的政治體制改革困難重重、 舉步維艱， 遠(yuǎn)比建立完善的行政程序要艱巨， 非短期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)。這樣一來(lái)， 通過(guò)行政參與來(lái)制約行政權(quán)力、 保護(hù)公民權(quán)利的意義就更加凸現(xiàn)。 “法陳振明政府再造西方“新公共管理運(yùn)動(dòng)”評(píng)述M北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，楊寅中國(guó)行政程序法治化法理學(xué)與法文化的分析M北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 緒論 2治國(guó)家中， 對(duì)公權(quán)力的三大制約方式： 道德制約， 一種權(quán)力對(duì)另一種權(quán)力的制約，權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約”。既然在當(dāng)代我國(guó)“權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約”并不能完全實(shí)現(xiàn)，道德制約又不可靠，除“權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約”外別無(wú)選擇。因此，完善行政參與制約行政權(quán)力就顯得尤為重要。 行政參與能促進(jìn)民主文化的培養(yǎng)。民主文化不是單靠灌輸就能形成的，而是在民主制度的實(shí)踐中逐步產(chǎn)生并確立的。 “文化代表著一種非理性機(jī)制，使人不加功利算計(jì)就能作出反應(yīng)；但人畢竟在本質(zhì)上是理性的，因而文化必須具備理性的基礎(chǔ)至少在長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐中， 它必須使多數(shù)人相信它對(duì)于維護(hù)他們的利益是有利的。要形成一種文化，必須使人看到它所可能帶來(lái)的實(shí)惠 ，且只有在滿足實(shí)際需要之后，人們才會(huì)進(jìn)入更為超越的層次”。政治民主的中心制度是選舉。在投票人比較多的選舉中，人們往往并不能切身感受到民主的好處少一張票多一張票的影響幾乎等于零，而行政民主卻不同。行政參與確保行政相對(duì)人有權(quán)對(duì)涉及其切身利益的行政決定發(fā)表意見(jiàn)， 行政主體如果不采納這些意見(jiàn)就必須說(shuō)明理由。這樣一來(lái)，行政相對(duì)人能夠在一定程度上影響涉及其切身利益的行政決定，保護(hù)自己的合法權(quán)益，他們的參與熱情就會(huì)高漲，權(quán)利意識(shí)和主體意識(shí)就會(huì)增強(qiáng)。同時(shí)，在行政參與的過(guò)程中，公民將逐步學(xué)習(xí)和獲得參政知識(shí)和參政技能，民主能力得到提高。對(duì)行政主體來(lái)說(shuō)，行政參與使其不能“為所欲為” ，但是，行政參與讓行政相對(duì)人“看到是在主持正義” ，有利于相對(duì)人對(duì)行政規(guī)則、 行政決定的理解， 強(qiáng)化相對(duì)人服從決定的義務(wù)感， 有利于行政規(guī)則決策、行政決定的執(zhí)行，提高了行政效率。在行政參與中，行政主體也將逐漸消除“父母官”心理和官僚意識(shí)，履行通知行政相對(duì)人、說(shuō)明理由等各種義務(wù)，尊重行政相對(duì)人的主體地位，適應(yīng)與相對(duì)人平等地對(duì)話和溝通。在行政主體和行政相對(duì)人“雙贏”的行政參與制度實(shí)踐中，在行政主體和行政相對(duì)人之間的良性互動(dòng)中，民主文化將會(huì)逐步得以建立。 行政參與還有助于推動(dòng)中國(guó)行政法制度結(jié)構(gòu)立體化，重建社會(huì)共識(shí)。當(dāng)代中國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由于在社會(huì)變化過(guò)程中利益的重組和多元化，社會(huì)結(jié)構(gòu)不平衡加劇，有的制度性秩序在不斷消解，觀念發(fā)生變革，將導(dǎo)致原有社會(huì)共識(shí)的失落。而社會(huì)共識(shí)的需要又是急切的，依靠它才能保證必要的秩序和穩(wěn)定。但是社會(huì)共識(shí)的重建并不能僅僅依憑國(guó)家的強(qiáng)制或灌輸而獲得， 而需要通過(guò)社會(huì)成員之間的交涉和互動(dòng)來(lái)形成。在行政法領(lǐng)域，由于中國(guó)現(xiàn)有的行政法制度結(jié)構(gòu)是扁平狀的，在行政法主體之間以及主體與制度之間缺乏基本的對(duì)話與溝通。不可能為行政法主體產(chǎn)生廣泛的共識(shí)和合意提供足夠的制度空間。 行政參與具有推動(dòng)行徐顯明論“法治”構(gòu)成要件兼及法治的某些原則及觀念J法學(xué)研究，1996（3） ：40 張千帆憲法學(xué)導(dǎo)論M北京：法律出版社，羅豪才行政法學(xué)M北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 緒論 3政法制度結(jié)構(gòu)立體化的功能。 所謂立體化的行政法制度結(jié)構(gòu)是指行政法主體和行政法制度之間、行政主體和行政相對(duì)人之間能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)話和良性互動(dòng)。行政相對(duì)人通過(guò)發(fā)表意見(jiàn)、為自己辯護(hù)等與行政主體進(jìn)行平等對(duì)話、深層次溝通。行政參與機(jī)制為行政主體和行政相對(duì)人提供了一個(gè)平等對(duì)話、 合作互動(dòng)的溝通平臺(tái)和博弈場(chǎng)域，藉此可以形成全方位的互動(dòng)，并在此基礎(chǔ)上形成共識(shí)和合意。 2、概念厘定 公民民主參政肇始于古希臘民主城邦國(guó)家，在歷經(jīng)數(shù)千年的沉寂后，重新為近代自由資本主義國(guó)家前后的理論家和民主實(shí)踐所認(rèn)可、肯定與發(fā)展，但是作為現(xiàn)代意義上的行政參與即公民、 法人或其它組織以通過(guò)各種方式直接或間接參加到行政行為做出的過(guò)程中，以達(dá)到控制行政權(quán)力和保護(hù)自身權(quán)利的一種制度，并不是隨著近代自由資本主義國(guó)家的建立而同時(shí)產(chǎn)生、系統(tǒng)化的，它是在自由資本主義向壟斷資本主義時(shí)期過(guò)渡后，才為現(xiàn)代國(guó)家、社會(huì)和人們所重視與完善。行政法中的行政參與是政治參與的一種，但不同于憲政上的參與和政黨事務(wù)的參與，參與者不僅可以表達(dá)意見(jiàn)，還能進(jìn)行其他有決定意義的活動(dòng)，如選舉人大代表和選舉黨員代表。 而利害關(guān)系人在作出行政行為的過(guò)程中享有這樣那樣的程序性權(quán)利，進(jìn)行這樣那樣的參與活動(dòng)，但歸根結(jié)底是為了向行政主體發(fā)表自己的意見(jiàn)，要求行政主體認(rèn)真考慮這些意見(jiàn)，以試圖影響行政權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果。除此之外，相對(duì)人的參與并無(wú)其他目的。 行政參與是現(xiàn)代民主的重要形式之一，也是行政法治的重要組成部分。公民通過(guò)行政程序參與行政過(guò)程，是現(xiàn)代法治國(guó)家的一個(gè)重要特征。行政法中的行政參與是指行政主體在實(shí)施行政行為過(guò)程中，行政相對(duì)人有權(quán)參與行政過(guò)程，并有權(quán)對(duì)行政行為發(fā)表意見(jiàn)，而且有權(quán)要求行政主體對(duì)所發(fā)表的意見(jiàn)予以重視。公民直接參與行政活動(dòng)，不僅體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的精神，也使行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中能夠充分、直接聽(tīng)取公民意見(jiàn)，以避免錯(cuò)誤和違法，同時(shí)有利于公民加強(qiáng)對(duì)行政的監(jiān)督。 本文所闡述的行政參與不僅包括行政法中的行政參與原則以及體現(xiàn)行政參與精神的行政程序相關(guān)制度，如行政聽(tīng)證制度、行政案卷制度等。 行政參與原則是建立在同其他原則逐漸分立基礎(chǔ)之上的， 是由于內(nèi)在規(guī)定性使其獨(dú)立生成的。首先行政參與原則與公開(kāi)原則是有區(qū)別的：公開(kāi)是公民對(duì)行政行為“知”的權(quán)利，行政主體在其過(guò)程中占主導(dǎo)地位；公民參與原則是其“為”的權(quán)利，行政相對(duì)方在行為過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位。其次參與原則與公正原則也是有區(qū)別的：公正是公民在行政行為中的客觀要求，參與則是主觀行動(dòng)；無(wú)“知”則難“為”，沒(méi)有客觀條件，主觀行動(dòng)則難以實(shí)現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，公開(kāi)、公正和正當(dāng)中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 緒論 4等原則是保證參與的有效性。因此，從這個(gè)層面上而言，參與原則是整個(gè)行政程序法基本原則的核心。而體現(xiàn)行政參與原則的顯著具體制度是聽(tīng)證制度 （包括正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證）。有學(xué)者干脆將“公眾參與原則”稱為聽(tīng)取意見(jiàn)原則。筆者以為“聽(tīng)取意見(jiàn)” 主要是從行政主體的義務(wù)角度而言， 總給人以行政相對(duì)人處于被動(dòng)地位之感，不能彰顯行政相對(duì)人的主體地位；“參與”是從行政相對(duì)人的角度而言，本身暗含著“意見(jiàn)受重視”和行政相對(duì)人主體地位的提升，更為可取。再者，行政參與原則也早已為人們所熟悉。但絕不可望文生義，認(rèn)為參與原則涵蓋利害關(guān)系人在行政程序中的所有活動(dòng)。行政參與原則所強(qiáng)調(diào)的僅僅是“發(fā)表意見(jiàn)和意見(jiàn)受重視”，而非包攬利害關(guān)系人參與行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的一切活動(dòng)，即使在體現(xiàn)參與原則的核心制度聽(tīng)證制度中， 聽(tīng)證參加人所享有的八項(xiàng)程序性權(quán)利也并非一概是參與原則的要求。如請(qǐng)求回避是公正原則的要求，閱覽卷宗是公開(kāi)原則的要求。而之所以把行政參與原則限定為“意見(jiàn)受重視”，是因?yàn)樗械母拍钇涔δ芏际怯邢薜模^對(duì)不能泛化。 行政參與不僅是民主的要求，也是程序正義的要求。程序正義在英國(guó)體現(xiàn)為“自然公正（e）”，包含兩個(gè)方面：一是任何人就自己之訴訟不得自認(rèn)法官；二是任何人的辯護(hù)必須公平地聽(tīng)取。程序正義在美國(guó)體現(xiàn)為“正當(dāng)法律程序（，程序上的正當(dāng)法律程序是指“正式行動(dòng)必須符合對(duì)個(gè)人的最低公正標(biāo)準(zhǔn)， 如得到充分通知的權(quán)利和作出裁決之前的有意義的聽(tīng)證機(jī)會(huì)”。 可見(jiàn)，除自然公正原則要求裁判者不得偏袒外，行政參與和自然公正原則以及正當(dāng)法律程序的內(nèi)涵基本上是吻合的。因此，可以肯定地說(shuō)，行政參與就是程序正義在中國(guó)行政程序法上地體現(xiàn)。 完全沒(méi)有必要再提出一個(gè)正當(dāng)原則或正當(dāng)程序原則。有學(xué)者在其行政程序法草案建議稿中不僅規(guī)定了參與原則，而且規(guī)定了正當(dāng)原則。在其說(shuō)明理由部分，作者對(duì)參與原則進(jìn)行了詳細(xì)解釋，對(duì)正當(dāng)原則卻只字不提，是認(rèn)為不值得解釋還是忘了解釋，不得而知。從該建議稿規(guī)定參與原則的法律條文中看不出參與原則的內(nèi)涵，但對(duì)參與原則的“說(shuō)明理由”一直讓筆者感覺(jué)作者不是在解釋參與原則，而是在解釋“正當(dāng)原則”，因?yàn)椤罢?dāng)原則”條文的內(nèi)容才是作者力圖闡述的“參與原則”的內(nèi)容。特別是認(rèn)為行政參與原則的演進(jìn)原因之一是程序正義理念的指引和參與原則的具體制度是聽(tīng)證制度和陳述、申辯制度部分，不正是其建議稿“正當(dāng)原則”條文的“聽(tīng)取意見(jiàn)”的馬懷德行政程序立法研究M北京：法律出版社，皮純協(xié)行政程序法比較研究M北京：中國(guó)人民公安大學(xué)，王萬(wàn)華中國(guó)行政程序立法研究M北京：中國(guó)法制出版社，馬懷德行政程序立法研究M北京：法律出版社，中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 緒論 5內(nèi)容嗎？在其已經(jīng)規(guī)定了公正原則之后，實(shí)在沒(méi)有必要再提出正當(dāng)原則。有學(xué)者在提出行政參與原則之后，又提出正當(dāng)程序保障原則，認(rèn)為正當(dāng)程序原則具體來(lái)說(shuō)，包括通知、送達(dá)、聽(tīng)取申辯、告知權(quán)利、舉行公開(kāi)、公正的聽(tīng)證等一系列程序。而其中的每一項(xiàng)程序又有許多具體的要求，尤其是聽(tīng)證程序，包括主持人員與調(diào)查人員分離、與申請(qǐng)聽(tīng)證者有利害關(guān)系人的主持人員的回避、對(duì)聽(tīng)證會(huì)制作聽(tīng)證筆錄、決定不得依據(jù)未經(jīng)聽(tīng)證會(huì)質(zhì)證的證據(jù)作出等多項(xiàng)要求。其實(shí)，除了“主持人員與調(diào)查人員分離、與申請(qǐng)聽(tīng)證者有利害關(guān)系人的主持人員的回避”屬公正原則的要求外，其他要么是行政參與原則的直接要求，如“通知、送達(dá)、聽(tīng)取申辯、告知權(quán)利、舉行公開(kāi)、公正的聽(tīng)證”，要么是行政參與原則的保障，如“對(duì)聽(tīng)證會(huì)制作聽(tīng)證筆錄、決定不得依據(jù)未經(jīng)聽(tīng)證會(huì)質(zhì)證的證據(jù)作出”。因此在已經(jīng)提出行政參與原則和公正原則之后，再提正當(dāng)原則是重復(fù)的。有學(xué)者在其建議稿中雖然一起列出參與原則和正當(dāng)程序原則，但同時(shí)又表示可以從中擇其一，或者刪去參與原則，或者刪去正當(dāng)程序原則。 另外，近代行政法學(xué)家認(rèn)為政府與公民之間的關(guān)系是一種命令與服從關(guān)系，他們并沒(méi)有把行政行為看作是一個(gè)過(guò)程，而只認(rèn)為是這類活動(dòng)的一個(gè)最終結(jié)果，是一種主權(quán)者的命令，相對(duì)人最多只能得到一個(gè)關(guān)于這項(xiàng)命令的一次性通知?，F(xiàn)代行政法有了新的價(jià)值取向。行政行為不是主權(quán)者的一種命令，而應(yīng)當(dāng)是一種行政主體在利害關(guān)系人參與下的公共服務(wù)行為。在現(xiàn)代行政法上，行政行為盡管仍被視為是一種單方行為或行政主體的意思表示， 但實(shí)際上行政行為已經(jīng)不再是單純的行政意志，而是行政意志與相對(duì)人意志的融合。在王紅霞訴某城關(guān)鎮(zhèn)人民政府案中，原告與其丈夫（第三人）經(jīng)協(xié)商，申請(qǐng)離婚。被告向原告和第三人頒發(fā)了離婚證書(shū)，后又以原告和第三人騙取離婚證書(shū)為由宣布該離婚證書(shū)無(wú)效。本案被告向原告和第三人頒發(fā)離婚證書(shū)的行為，在法律上仍被視為被告的單方行為，但實(shí)際上卻是原告和第三人在申請(qǐng)書(shū)中所表示意志的體現(xiàn)， 被告并未對(duì)該意思表示作不同認(rèn)定。在南京市煤氣公司訴江蘇省工商局案中，經(jīng)原告請(qǐng)求，被告在作出處罰決定前舉行了聽(tīng)證會(huì)。在聽(tīng)證會(huì)上，行政調(diào)查人員與原告就原告的違法事實(shí)和證據(jù)以及行政調(diào)查人員擬定的處罰建議展開(kāi)了質(zhì)證和辯論。在此基礎(chǔ)上，被告作出了行政處罰決定。 可以說(shuō)， 相對(duì)人在法律上已經(jīng)參與和影響了最終決定 （行政行為）的形成。因此在現(xiàn)代行政法上，行政程序中存在著行政意志和相對(duì)人意志兩種意志。在兩種獨(dú)立的意志具有一致性并得以交融的情況下，為了能分清責(zé)任，在法律上對(duì)最終意志仍需要確定到底是誰(shuí)的意志或行為；在這兩種意志不一致的情況下， 為了能實(shí)現(xiàn)公共目的， 在法律上也需要使一個(gè)意志服從另一個(gè)意志。 行政法是以公共利益與個(gè)人利益關(guān)系為存在基礎(chǔ)和調(diào)整對(duì)象的法。 公共利益湛中樂(lè)現(xiàn)代行政法過(guò)程論法治原則、理念與制度M北京：北京大學(xué)出版社，王萬(wàn)華中國(guó)行政程序立法研究M北京：中國(guó)法制出版社，中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 緒論 6與個(gè)人利益關(guān)系是一種既矛盾又統(tǒng)一的關(guān)系。從總體上說(shuō)，公共利益與個(gè)人利益是一致的，但同時(shí)也始終伴隨著兩者之間的矛盾、沖突和不一致。在這個(gè)矛盾體中，公共利益是矛盾的主要方面，是第一位的矛盾方面。因此，解決這一矛盾的選擇，就是使個(gè)人利益服從于公共利益。行政法是這種利益關(guān)系的確認(rèn)和表現(xiàn)，是一個(gè)以公共利益為本位的部門(mén)法。 公共利益與個(gè)人利益是一組事實(shí)狀態(tài)中的概念。它們?cè)诜缮系谋憩F(xiàn)，也就是公共權(quán)力與個(gè)人權(quán)利或者說(shuō)行政權(quán)與相對(duì)人權(quán)利之間的關(guān)系。公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系，決定著行政權(quán)與相對(duì)人權(quán)利之間的關(guān)系， 即行政權(quán)大于、 高于、 或強(qiáng)于相對(duì)人的權(quán)利。 也就是說(shuō)， 立法上對(duì)權(quán)力 （利）的分配是不平等的。因此，在行政法的框架內(nèi)而不是在憲法的框架內(nèi)，就可以說(shuō)代表公共利益、具有行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)，在法律地位上高于個(gè)人利益的主體即相對(duì)人。公共利益與個(gè)人利益關(guān)系反映在意志關(guān)系和行為關(guān)系上，就是法律確認(rèn)行政意志可以支配個(gè)人意志，行政行為可以規(guī)范相對(duì)人的行為。也許，人們會(huì)擔(dān)心行政意志對(duì)個(gè)人意志的支配將導(dǎo)致專制。事實(shí)上，在前資本主義社會(huì)里，也確實(shí)存在著這樣的專制。即使在現(xiàn)代，在立法、行政和司法三大部門(mén)中，行政也是最集權(quán)的一個(gè)部門(mén)。這種行政集權(quán)是必不可少的，但它是以憲政的存在為前提的。在憲法上，行政權(quán)并不是最高的。它不僅低于人民的當(dāng)家作主權(quán)，而且也低于立法權(quán)，甚至要受司法權(quán)制約。行政意志不僅不能支配人民的意志，反而要受人民意志的支配。 “一個(gè)合法的政治社會(huì)應(yīng)基于人民的同意通過(guò)立憲性契約，人們同意受統(tǒng)治。即將成立的政府的官員則需要做出承諾，尊重憲法藍(lán)圖及其對(duì)他們的限制”。就是，個(gè)人利益對(duì)公共利益的服從，什么樣的利益是公共利益以及公共利益的范圍，公共利益交由誰(shuí)來(lái)代表、維護(hù)和分配等，都需要在憲法上經(jīng)全體人民同意。因此，行政法上行政意志對(duì)個(gè)人意志的支配，是以憲法上人民一直對(duì)包括行政意志在內(nèi)的國(guó)家意志的支配為前提的。并且，為了使行政意志受人民意志的支配，使行政權(quán)從屬于法律，在憲法和行政法上設(shè)計(jì)了各種各樣的監(jiān)控機(jī)制來(lái)加以保障。如果說(shuō)一種制度的設(shè)計(jì)和一項(xiàng)法律的制定需要得到人民的同意，那么在已經(jīng)取得人民同意的情況下，這種制度的運(yùn)行和法律的事實(shí)就不必再得到個(gè)人的同意或與個(gè)人協(xié)商一致，所需要的是公民的參與和配合。 在行政立法和行政決策聽(tīng)證中， “聽(tīng)證在行政決策中只是對(duì)管制者和公眾起到一個(gè)教育作用，與最終決策并無(wú)法律上的必然聯(lián)系，在政府行為中也僅起到拾遺補(bǔ)缺作用”。“在加拿大，公共聽(tīng)證是群眾參與政府決策的一個(gè)組成部分，也是解決社會(huì)利益沖突的一個(gè)機(jī)制。適用得當(dāng)和透明的聽(tīng)證，將使所有利害關(guān)系人從中受到教育，使每個(gè)對(duì)公共利益感興趣的人達(dá)成一致意見(jiàn)，增進(jìn)社會(huì)凝聚力，而且也使行政決策的質(zhì)量更高，得到的支持更廣泛”。葉必豐行政行為的效力研究M北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，劉東生行政決策聽(tīng)證任重而道遠(yuǎn)J法制日?qǐng)?bào)：2003中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 緒論 7在行政處理的聽(tīng)證中， 非正式聽(tīng)證只要求行政主體給予當(dāng)事人口頭或書(shū)面陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，以供行政主體參考，行政主體不必基于筆錄作出決定。在正式聽(tīng)證中，行政決定只能根據(jù)聽(tīng)證筆錄作出，未在聽(tīng)證程序中經(jīng)過(guò)質(zhì)證的證據(jù)不得作為行政行為的根據(jù)，但這并不等于說(shuō)行政主體必須采納相對(duì)人的意見(jiàn)。甚至連決定者是否認(rèn)真考慮了聽(tīng)證的材料法院也無(wú)法審查， 除非決定者顯然是還沒(méi)有收到聽(tīng)證筆錄就做出了決定。 美國(guó)聯(lián)邦最高法院在第一次摩根案件中確定了在正式程序的裁決中中決定者必須聽(tīng)證的原則。這并非要求行政首長(zhǎng)必須親自主持聽(tīng)證（因?yàn)檫@在一切重要的行政機(jī)關(guān)中都不可能），而是要求作決定者必須以聽(tīng)證的筆錄作為根據(jù)，認(rèn)真考慮各方當(dāng)事人提供的證據(jù)，必須符合實(shí)質(zhì)意義的聽(tīng)證。也就是說(shuō)，行政長(zhǎng)官不必閱讀全部證據(jù)材料，只要認(rèn)真考慮機(jī)關(guān)職員對(duì)證據(jù)的篩選和分析，已經(jīng)符合法院的要求。但在第二摩根案件判決中，最高法院認(rèn)為法院不能探索部長(zhǎng)制作決定的思維過(guò)程。在第四次摩根案件的判決中，最高法院說(shuō)明了不能探索的理由： “農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)不應(yīng)當(dāng)受到這種訊問(wèn)，農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)裁決的程序類似法院的司法程序，如果對(duì)法官進(jìn)行這種訊問(wèn)，將會(huì)摧毀法官的責(zé)任正如法官不應(yīng)受到這種訊問(wèn)一樣，行政程序的完整性，必須同樣受到尊重。”第四摩根案件的判決，大大削弱了第一摩根案件所確立的原則，因?yàn)槿绻ㄔ翰荒芴剿鳑Q定者的思維過(guò)程，要想證明決定者是否認(rèn)真考慮了聽(tīng)證的材料就比較困難。法院對(duì)行政程序的干預(yù)，不宜太多，法院既然不能干涉法官判決案件時(shí)的思維過(guò)程，當(dāng)然也不能干涉政府官員做裁決時(shí)的思維過(guò)程。為了審查行政決定是否合法，法院只能根據(jù)行政機(jī)關(guān)的決定是否有足夠的證據(jù)支持， 這些證據(jù)是否經(jīng)過(guò)法定的聽(tīng)證程序，根據(jù)客觀的因素即可確定，不一定要探索決定者的思維過(guò)程。這種探索不僅對(duì)決定者不禮貌，而且每個(gè)人形成某種決定的思維過(guò)程，很難為外界的人認(rèn)識(shí)。聯(lián)邦行政程序法所采取的措施，是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立獨(dú)立的聽(tīng)證官員即行政法官，有獨(dú)立的聽(tīng)證權(quán)力和初步的決定權(quán)力，案件的最終決定仍由行政長(zhǎng)官作出。當(dāng)事人對(duì)于行政法官的決定不服，可以上訴于行政長(zhǎng)官。這樣一來(lái)，由于行政法官的存在，決定者必須聽(tīng)證原則，在行政法官?zèng)Q定階段已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)。因此，在行政聽(tīng)證中，盡管相對(duì)人取得了與行政主體平等對(duì)話的機(jī)會(huì)，即可以與行政主體平等地討論證據(jù)的真實(shí)性、事實(shí)的客觀性和適用法律的正確性，但聽(tīng)證的主持人并不是行政主體和相對(duì)人以外的第三方， 而是作為一方主體的行政主體，相對(duì)人的意見(jiàn)是否正確，是否予以采納最終仍然取決于行政主體。可見(jiàn)，這些學(xué)者過(guò)高地估計(jì)了聽(tīng)證等行政程序制度賦予個(gè)人意志 “抗衡行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力。調(diào)和其余行政機(jī)關(guān)法律地位不對(duì)等造成的巨大反差”的效力。在南京煤氣總公司訴江蘇省工商行政管理局案中，被告在做出行政處罰前曾舉行過(guò)聽(tīng)證。在王明揚(yáng)美國(guó)行政法M北京：中國(guó)法制出版社，中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 緒論 8聽(tīng)證會(huì)上，被告方承辦人員就原告限定用戶購(gòu)買(mǎi)其指定經(jīng)營(yíng)者的煤氣灶具行為，提出了相應(yīng)的證據(jù)和處罰建議。 原告認(rèn)為自己的指定行為只不過(guò)是一種推薦和建議， 并不是強(qiáng)制性的。 聽(tīng)證會(huì)裁定， 原告的行為具有事實(shí)上的強(qiáng)制性， 違反了 反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法。被告據(jù)此對(duì)原告做出了處罰決定。因此，在行政聽(tīng)證中，行政意志依然具有支配個(gè)人意志的力量。 相對(duì)人對(duì)意思表示的參與，影響著行政主體的意志形成，使行政意志不僅僅是行政主體的意志， 但這并沒(méi)有改變行政行為的先定力即行政意志對(duì)相對(duì)人意志的支配力原理。對(duì)行政意志是否符合公共利益與個(gè)人利益關(guān)系的一致性，是否符合行政法規(guī)范的規(guī)定的判斷權(quán)，仍屬于行政主體。對(duì)相對(duì)人的反駁意見(jiàn)，提出的要求和愿望是否予以采納，決定權(quán)也屬于行政主體。相對(duì)人僅僅是意思表示的參與者。行政主體是否采納利害關(guān)系人的意見(jiàn)，行政程序法是不能干預(yù)的，也是無(wú)法干預(yù)的，特別是行政自由裁量權(quán)的發(fā)展。行政程序法只能要求行政主體對(duì)利害關(guān)系人的意見(jiàn)給予重視，或者采納，或者不采納但必須說(shuō)明理由。 綜上所述， 行政參與指受權(quán)力運(yùn)行結(jié)果影響的利害關(guān)系人有權(quán)參與行政過(guò)程并發(fā)表自己的意見(jiàn)，而且有權(quán)要求行政主體對(duì)所發(fā)表的意見(jiàn)予以重視。 3、文獻(xiàn)綜述 從行政法理論的角度，許多學(xué)者論述過(guò)行政參與。主要有：學(xué)者張世信在其主編的行政法總論 （復(fù)旦大學(xué)出版社，2002年）里認(rèn)為行政參與是指行政主體在作出行政行為過(guò)程中，除法律另有規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)盡可能為行政管理相對(duì)人提供參與行政行為的機(jī)會(huì)，從而確保行政管理相對(duì)人實(shí)現(xiàn)行政程序權(quán)益，同時(shí)也使行政行為更加符合社會(huì)公共利益；學(xué)者章劍生在當(dāng)代行政法 （中國(guó)方正出版社，2005年）中對(duì)參與權(quán)進(jìn)行了深入研究，認(rèn)為行政參與的內(nèi)容主要體現(xiàn)為參與權(quán)，參與權(quán)包括獲得通知權(quán)、陳述權(quán)、抗辯權(quán)和申請(qǐng)權(quán)；學(xué)者湛中樂(lè)在現(xiàn)代行政法過(guò)程論 （北京大學(xué)出版社，2005年）中對(duì)“保障參與權(quán)說(shuō)”與“有效作用說(shuō)”進(jìn)行評(píng)價(jià)，認(rèn)為“保障參與權(quán)說(shuō)”主要從行政主體的義務(wù)角度而言，總給人以行政相對(duì)人處于被動(dòng)地位之感，不能彰顯行政相對(duì)人的主體地位，而“有效作用說(shuō)” 是從行政相對(duì)人的權(quán)利角度而言， 本身暗含著行政相對(duì)人主體地位的提升，更為可取。 大多數(shù)學(xué)者承認(rèn)行政參與作為行政程序法基本原則之地位， 不少學(xué)者認(rèn)為行政參與參與原則是行政程序法基本原則的核心。 但也有不少學(xué)者并不認(rèn)為行政程王明揚(yáng)美國(guó)行政法M北京：中國(guó)法制出版社，葉必豐行政法的人文精神M北京：北京大學(xué)出版社，中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 緒論 9序法基本原則包括參與原則。學(xué)者楊建順認(rèn)為相對(duì)方參與應(yīng)表述為：行政相對(duì)方在程序上有著了解并被告知有關(guān)自己權(quán)益的行政行為的權(quán)利。相對(duì)方參與原則，必然包括行政程序公開(kāi)的內(nèi)容，因?yàn)椴还_(kāi)便談不上參與。（羅豪才行政法學(xué)，北京大學(xué)出版社，1996 年）有的學(xué)者把相對(duì)人參與基本原則表述如下：行政主體不能把如何作出行政行為看作純粹自身的事情； 行政行為直接或者間接地影響相對(duì)人地權(quán)利與義務(wù)；行為程序的不公正勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致行為結(jié)果的不公正。因此，行政程序必須允許相對(duì)人參與。（黃子毅行政法學(xué)基礎(chǔ)教程，中共中央黨校出版社，1992 年）這些觀點(diǎn)了混淆同一位階基本原則的內(nèi)涵界定：用公開(kāi)、公正原則等同或甚至包容參與原則。學(xué)者朱新力認(rèn)為這一含義是行政主體必須公開(kāi)自己的行為程序，行政行為的行政程序必須盡可能的為相對(duì)人了解，相對(duì)人在具體的行政程序中有對(duì)行政行為發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利。 （胡建淼行政法教程，杭州大學(xué)出版社，1990 年）這種觀點(diǎn)未指出行政主體如何對(duì)待相對(duì)人的意見(jiàn)，是不完整的。 學(xué)者張世信認(rèn)為行政參與是指行政主體在作出行政行為過(guò)程中， 除法律另有規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)盡可能為行政管理相對(duì)人提供參與行政行為的機(jī)會(huì)，從而確保行政管理相對(duì)人實(shí)現(xiàn)行政程序權(quán)益， 同時(shí)也使行政行為更加符合社會(huì)公共利益。 （ 行政法總論，復(fù)旦大學(xué)出版社，2002 年）學(xué)者王學(xué)輝認(rèn)為行政參與是指行政機(jī)關(guān)作出行政決策，實(shí)施行政行為，在程序上要保障行政相對(duì)方的了解權(quán)，參與權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。（行政法學(xué)，中國(guó)檢察出版社，2002 年）學(xué)者章劍生也持類似觀點(diǎn)。這類觀點(diǎn)可稱之為“保障參與權(quán)說(shuō)”。學(xué)者王萬(wàn)華認(rèn)為行政參與是指利害關(guān)系人有權(quán)表達(dá)自己的意見(jiàn)并且這 種意見(jiàn)會(huì)對(duì)最終決定的形成發(fā)揮有效作用。（中國(guó)行政程序立法研究，中國(guó)法制出版社， 2000 年） 學(xué)者周佑勇也持類似觀點(diǎn)。（行政法基本原則研究，武漢大學(xué)出版社， 2005 年）這類觀點(diǎn)可稱之為“有效作用說(shuō)”。 學(xué)者湛中樂(lè)認(rèn)為“保障參與權(quán)說(shuō)”主要從行政主體的義務(wù)角度而言，總給人以行政相對(duì)人處于被動(dòng)地位之感，不能彰顯行政相對(duì)人的主體地位；“有效作用說(shuō)”是從行政相對(duì)人的權(quán)利角度而言，本身暗含著行政相對(duì)人主體地位的提升，更為可取。（現(xiàn)代行政法過(guò)程論，北京大學(xué)出版社，2005 年）學(xué)者應(yīng)松年認(rèn)為公眾參與是指公民或行政相對(duì)人有權(quán)表達(dá)自己的意見(jiàn)，并且使這種意見(jiàn)得到重視的原則。 （行政法學(xué)新論，中國(guó)方正出版社，2004 年）學(xué)者溫晉鋒也持類似觀點(diǎn)。（行政法學(xué)，南京大學(xué)出版社，2002年）這類觀點(diǎn)可稱之為“意見(jiàn)受重視說(shuō)”。 學(xué)者王萬(wàn)華認(rèn)為公眾參與的基本要求主要 包括以下幾點(diǎn)：1、聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)；2、確保當(dāng)事人在場(chǎng)；3、確保相對(duì) 人自主、自愿參加行政程序。 （ 中國(guó)行葉必豐行政法學(xué)M武漢：武漢大學(xué)出版社，中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 緒論 10政程序立法研究 ，中國(guó)法制出版社，200 0年）學(xué)者湛中樂(lè)認(rèn)為行政參與原則的要求還包 括行政主體應(yīng)當(dāng)保障公民及時(shí)了解情況、充分 的參與機(jī)會(huì)和有效地影響結(jié)果。 （ 現(xiàn)代行政法過(guò)程論 ，北京大學(xué)出版社，2005年）學(xué)者章劍生對(duì)參與權(quán)進(jìn)行了深入研究，認(rèn)為參與原則的內(nèi)容主要體現(xiàn)為參與權(quán)，參與權(quán)包括獲得通知權(quán)、陳述權(quán)、抗辯權(quán)和申請(qǐng)權(quán)。 （ 當(dāng)代行政法中國(guó)方正出版社，2005年） 從公共管理角度典型論述行政參與的有：學(xué)者陳振明主編的政府再造西方”新公共管理運(yùn)動(dòng)”述評(píng) （中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年）以及學(xué)者石佑啟主編的論公共行政與行政法學(xué)范式轉(zhuǎn)換 （北京大學(xué)出版社，2003年）從公共管理學(xué)的角度對(duì)行政參與的作用進(jìn)行了論述。 而國(guó)內(nèi)關(guān)于行政參與方面的論文相對(duì)較多。學(xué)者胡寧生在公共政策執(zhí)行中公眾參與分析 （ 中國(guó)行政管理 ，1999年）中提出了行政參與在公共政策執(zhí)行中的作用。 學(xué)者張春莉在 行政法視野下的公眾參與的法治意義 （ 學(xué)習(xí)與探索 ，2004年）中闡述了在行政法治領(lǐng)域，行政參與對(duì)于保證行政機(jī)關(guān)依法、公正行使職權(quán)，維護(hù)和增進(jìn)公民的合法權(quán)益以及建設(shè)民主法治國(guó)家具有不可估量的作用。學(xué)者曾祥華在公眾參與是行政立法正當(dāng)性的基礎(chǔ) （ 理論與改革 ，2004年）里提出只有公眾參與，行政立法才能獲得民主正當(dāng)性，行政立法程序才可能構(gòu)成正當(dāng)程序。學(xué)者祝賀在公眾參與行政立法的價(jià)值定位和模式 （ 南京財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào) ，2004年）中認(rèn)為公眾參與行政立法的價(jià)值取向在于追求公正與效率的動(dòng)態(tài)平衡。學(xué)者姜明安在公眾參與與行政法治 （ 中國(guó)法學(xué) ，2004年）中重點(diǎn)論述了公民參與對(duì)行政法治的重要性。 國(guó)外研究公眾參與的歷史比較久遠(yuǎn)，相關(guān)的專著比較多，主要有：美 科恩： 論民主 ，聶崇信等譯，商務(wù)出版社1988年版；英 行政法 ，楚建譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版；美 等編： 憲政與民主 ，美 控制國(guó)家西方憲政的歷史 ，應(yīng)齊等譯，江蘇人民出版社2001年版； 美 新公共服務(wù)：服務(wù)，不是掌舵 ，丁煌譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版。 國(guó)外相關(guān)理論主要從行政參與的歷史以及理論基礎(chǔ)方面對(duì)行政參與進(jìn)行了闡述，分析了行政參與的民主與法治價(jià)值。這對(duì)我國(guó)行政參與的完善與發(fā)展有很大的借鑒意義。 目前國(guó)內(nèi)關(guān)于行政參與的專著和論文等或從公共管理的角度出發(fā)， 或從行政法學(xué)角度研究行政參與的專著，很少有學(xué)者從多元的角度對(duì)此進(jìn)行了研究。不論從哪一個(gè)方面單獨(dú)論述，都有顧此失彼之感，不同的角度側(cè)重點(diǎn)不同，或強(qiáng)調(diào)效率，或強(qiáng)調(diào)價(jià)值。 中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 第一章 行政參與對(duì)行政權(quán)利制約的理論分析 11第一章 行政參與對(duì)行政權(quán)力制約的理論分析 美國(guó)著名法理學(xué)教授羅納德德沃金認(rèn)為： “我們只有承認(rèn)法律既包括法律規(guī)則，也包括法的原則，才能解釋我們對(duì)于法律的特別尊敬。 ”行政法基本原則是指行政程序法規(guī)定的貫穿行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程始終、 為行政權(quán)力的行使主體所必須遵循的基本行為準(zhǔn)則。其功能有二：第一，為立法者構(gòu)建程序制度提供立法準(zhǔn)則；第二，當(dāng)欠缺具體法律規(guī)定時(shí)，基本原則可以發(fā)揮其“補(bǔ)充性功能” ，為行政主體提供行為準(zhǔn)則，也為法院的審判活動(dòng)提供審查準(zhǔn)則。行政參與是行政法的重要內(nèi)容，不僅包括行政處罰、行政許可等中的聽(tīng)證制度等內(nèi)容，更包括作為行政法基本原則之一的行政參與原則。 而行政參與對(duì)行政權(quán)力制約的形成和實(shí)現(xiàn)必須有深厚的理論基礎(chǔ)作為支撐，沒(méi)有理論支撐人們的信念，即使規(guī)定了行政參與也可能只是一紙空文，在實(shí)踐中也會(huì)發(fā)生變形。在西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家形成和發(fā)展起來(lái)的行政參與之所以能夠展現(xiàn)出頑強(qiáng)的生命力， 并形成一支對(duì)抗行政權(quán)力的有效力量，是與西方國(guó)家所形成的法治理論分不開(kāi)的。理論與制度有著密不可分的關(guān)系。因此，筆者認(rèn)為探析行政參與對(duì)行政權(quán)力制約的影響必須對(duì)其相關(guān)歷史沿革、理論基礎(chǔ)以及價(jià)值等進(jìn)行研究。 在古希臘時(shí)期，公民的民主參與政治現(xiàn)象就已出現(xiàn)，特別在城邦的立法、行政管理領(lǐng)域比較普遍， 這為現(xiàn)代行政參與制度的勃興奠定了一定的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。國(guó)外的行政參與制度及理念大多淵源于古老的自然正義的理念，這種理念也是后來(lái)中世紀(jì)所提倡的先例解釋：即要求裁判者不偏袒及公開(kāi)聽(tīng)證的規(guī)則。在近代自由主義法治國(guó)家，“依據(jù)法律行政”及“法的支配”曾經(jīng)成為支配性行政原理。但是，在現(xiàn)代的社會(huì)福利國(guó)家，隨著行政干預(yù)的領(lǐng)域顯著擴(kuò)大及與此相伴隨的行政內(nèi)容的擴(kuò)展，從前的支配性行政原理面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)行政法基本上與強(qiáng)制性行政連在一起。但行政法實(shí)踐表明，“命令服從”模式弊端較大，它不僅缺乏民主色彩，而且還會(huì)由于相對(duì)方的有形、無(wú)形抵制而降低功效；相形之下，非強(qiáng)制性行政有助于改善行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方之間的緊張關(guān)系，它通過(guò)提高行政相對(duì)方行政參與程度與參與范圍的方式， 來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。 因此，行政機(jī)關(guān)將會(huì)在越來(lái)越大的范圍內(nèi)依法實(shí)施一些權(quán)力色彩較淡的非強(qiáng)制性行政行為，這是現(xiàn)代行政法制發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)。20世紀(jì)中期以后，行政程序作為羅納德德沃金認(rèn)真對(duì)待權(quán)利信春鷹，吳玉章譯M北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，中南大學(xué)碩士學(xué)位論文 第一章 行政參與對(duì)行政權(quán)利制約的理論分析 12有效控制行政權(quán)力的工具模式和價(jià)值模式得到世界各國(guó)的普遍采用， 并一度出現(xiàn)行政程序法典化的熱潮。行政程序的內(nèi)在價(jià)值在于擴(kuò)大公民的行政參與，提高行政行為的正確性和可接受性程度；整合各種利益與沖突，實(shí)現(xiàn)公平與效率的兼容與平衡，保證社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定與發(fā)展；由行政程序的過(guò)程公正保證和提高實(shí)體的結(jié)果公正。 傳統(tǒng)的行政法和行政法學(xué)理論強(qiáng)調(diào)作為依法行使行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方的關(guān)系是命令與服從、 支配與被支配的關(guān)系， 公民不論對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定、行為是否有異議都必須服從， 這就在行政主體與公民之間編織了以支配和服從為特色的行政法律關(guān)系網(wǎng)。二戰(zhàn)后，美國(guó)聯(lián)邦行政程序法出臺(tái)，發(fā)達(dá)國(guó)家受其影響，紛紛通過(guò)立法確立了公民參與作出具體行政行為的行政過(guò)程的權(quán)利。 行政參與對(duì)行政權(quán)力制約的發(fā)展與行政行為程序化緊密相連， 行政法從強(qiáng)調(diào)行政行為的單方意志性到逐步注重相對(duì)人意志的表達(dá)， 20世紀(jì)之前是嚴(yán)格依法律行政的時(shí)代，隨著行政管理對(duì)象的不斷廣泛復(fù)雜，法律中授權(quán)行政機(jī)關(guān)裁量的內(nèi)容不斷增加。在傳統(tǒng)行政法治框架下，行政被認(rèn)為是代議機(jī)關(guān)意志的表達(dá)，具有單方意志性。二戰(zhàn)后的西方世界對(duì)傳統(tǒng)的代議制民主進(jìn)行深刻反思，意識(shí)到要使得代議政治健康運(yùn)行，不僅要尋求權(quán)力與權(quán)力間的相互制約與平衡，還需要公民對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的積極參與，以公民權(quán)利限制國(guó)家權(quán)力、監(jiān)督和抵制國(guó)家權(quán)力的異化和變質(zhì)，強(qiáng)調(diào)以社會(huì)權(quán)力的制約彌補(bǔ)三權(quán)分立的不足，因此興起了公民行政參與運(yùn)動(dòng)。行政程序法與行政參與運(yùn)動(dòng)的興起，突破了傳統(tǒng)憲制背景下通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)之間相互制衡來(lái)制約行政權(quán)的模式，使得公民直接參與行政過(guò)程。參與制下行政管理更強(qiáng)調(diào)公民直接參與到行政程序中表達(dá)自己的意見(jiàn)， 從而使行政活動(dòng)受到民意的直接的