沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收制度研究

1、 2011管理學(xué)院縱向科研項(xiàng)目 遼寧沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)視野下 土地征收法律制度研究 TAP城事攝影協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人：馬宇寧 遼寧沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)視野下土地征收法律制度研究遼寧東挽黃海，西擁渤海，海岸線東起鴨綠江口，西至山海關(guān)老龍頭，呈“N”字形走勢(shì)，陸地海岸線全長(zhǎng)2290公里，占全國(guó)12%。遼寧14個(gè)城市中有6個(gè)海邊，全省2/3的面積在離海100公里以內(nèi)。在建設(shè)沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)方面有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶就是在遼寧沿海地區(qū)劃分的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃于2009年7月1日獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。至此，遼寧沿海作為整體開(kāi)發(fā)區(qū)域被納入國(guó)家戰(zhàn)略。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶了解該規(guī)劃制訂過(guò)程的人士透露，此次國(guó)務(wù)院審批通

2、過(guò)的規(guī)劃以遼寧此前提出的“五點(diǎn)一線經(jīng)濟(jì)帶”發(fā)展規(guī)劃為核心，將原有規(guī)劃的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。規(guī)劃將從空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、開(kāi)放合作、資源環(huán)境、保障措施等方面確立遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶2020年前的發(fā)展方向。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶是東北老工業(yè)基地振興和我國(guó)面向東北亞開(kāi)放合作的重要區(qū) 域，在促進(jìn)全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和推動(dòng)形成互利共贏的開(kāi)放格局中具 有重要戰(zhàn)略意義。 有重要戰(zhàn)略意義。為進(jìn)一步完善我國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)遼寧沿海 經(jīng)濟(jì)帶又好又快發(fā)展，充分發(fā)揮其對(duì)東北等周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作 用，特制定遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶是我國(guó)北方沿海發(fā)展基礎(chǔ)較好的區(qū)域，具有諸多的 比較優(yōu)勢(shì)。區(qū)位優(yōu)勢(shì)明

3、顯。位于環(huán)渤海地區(qū)重要位置，是東北經(jīng)濟(jì) 區(qū)與京津冀都市圈的結(jié)合部，地處東北亞經(jīng)濟(jì)圈的關(guān)鍵地帶，與日 本、韓國(guó)、朝鮮隔海鄰江相望，鄰近俄羅斯、蒙古，是東北地區(qū)對(duì) 外開(kāi)放的重要門戶，是歐亞大陸通往太平洋的重要通道。資源稟賦 優(yōu)良。擁有約 2000 平方公里的低產(chǎn)或廢棄鹽田、鹽堿地、荒灘和 1000 多平方公里可利用的灘涂；鎂、硼、鉬、石油、天然氣等資源 儲(chǔ)量較大；宜港岸線約 1000 公里，80以上尚未開(kāi)發(fā)；雙臺(tái)河口、 丹東鴨綠江口濕地等國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)陸域面積 1300 多平 方公里。工業(yè)實(shí)力較強(qiáng)。造船、機(jī)床、內(nèi)燃機(jī)車、成套設(shè)備等裝備 制造業(yè)具有較強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；石化、冶金等原材料工業(yè)在國(guó)

4、內(nèi)具 有舉足輕重的地位，石油、電力等。盡管遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶擁有諸多的建設(shè)優(yōu)勢(shì)，當(dāng)仍然面臨許多困難挑戰(zhàn)，其中一個(gè)重要的挑戰(zhàn)就是土地征收。開(kāi)發(fā)必然要面對(duì)開(kāi)發(fā)地區(qū)的土地征收。由于這些地方的土地一般為民用，若要征收就要通過(guò)合理補(bǔ)償?shù)姆椒ㄏ蛉嗣裾魇?。我?guó)實(shí)行土地所有權(quán)歸國(guó)家和集體所有的基本制度，因此在我國(guó)，土地征收是指國(guó)家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體和個(gè)人合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。憲法第10條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并予以補(bǔ)償?！睆母敬蠓ǖ母叨葘?duì)土地征收制度進(jìn)行了確立。相應(yīng)地，土地管

5、理法及其實(shí)施細(xì)則、物權(quán)法均對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行了細(xì)節(jié)性和可操作性的規(guī)定，構(gòu)建起了我國(guó)土地征收制度。從征收的內(nèi)涵可見(jiàn)其法律特征：首先，土地征收具有法定性，根據(jù)行政合法性原則，必須符合法律和行政法規(guī)的規(guī)定，遵循一定的法律程序；其次，土地征收具有強(qiáng)制性，征收是國(guó)家強(qiáng)制取得他人土地所有權(quán)的行為，并不以取得征得被征地人的同意為必要條件；再次，土地征收具有公益性，即土地征收必須符合公共利益。在許多地區(qū)，由于土地征收而引起的人民與執(zhí)法人員之間的矛盾事件已不在少數(shù)，所以如何能夠合理的進(jìn)行土地征收是遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)需要解決的一個(gè)重要問(wèn)題。 在我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度的規(guī)制下，實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題和違法現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，以下以近

6、年來(lái)較為常見(jiàn)的“化整為零”和“以租代征”這兩種常見(jiàn)的規(guī)避法律的手段為例略作說(shuō)明?！盎麨榱恪笔且环N將非法征地合法化的常用手段，市政建設(shè)用地的面積每年會(huì)有國(guó)家具體的規(guī)劃，落實(shí)到縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府，法律規(guī)定每次具體征收土地的面積不能超過(guò)一定的標(biāo)準(zhǔn)，土地管理法也是按照批地?cái)?shù)量來(lái)劃分中央和地方土地審批權(quán)限的。但在實(shí)踐中，地方政府往往將超出自己審批權(quán)限的同一項(xiàng)目用地劃分很多小塊，分開(kāi)審批，非法擴(kuò)充自己的征地權(quán)限，即所謂的“化整為零”?！耙宰獯鳌笔峭ㄟ^(guò)租用農(nóng)民土地的形式，未經(jīng)審批，擅自將農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)，在規(guī)劃之外擴(kuò)大建設(shè)用地的規(guī)模。土地管理法明確規(guī)定，除非興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅或者建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施、公

7、益事業(yè)，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。這表明，任何形式占有農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為都是違法的，以租代征行為則是當(dāng)然的違法行為。上述兩種現(xiàn)象只是對(duì)實(shí)踐中常見(jiàn)的違法征地行為冰山一角的說(shuō)明，從整個(gè)實(shí)踐操作來(lái)看，各種問(wèn)題之所以層出不窮，其根源在于制度缺陷。因此，有必要追本溯源，對(duì)現(xiàn)行征地制度的各方面逐一分析，以尋求完善之道。現(xiàn)行土地征收制度缺陷分析 1 “公共利益”界定不科學(xué)“為了公共利益的需要”是啟動(dòng)土地征收制度的前提條件。公共利益一詞最早可追溯到公元前五六世紀(jì)的古希臘，在當(dāng)時(shí)的城邦制度下，公共利益被視為一個(gè)社會(huì)的存在所必需的一元的、抽象的價(jià)值，是全體社會(huì)成員的共同

8、目標(biāo)。在土地征收程序中，只有從公共利益出發(fā)，才能最有效地處理好個(gè)人與社會(huì)利益之間的平衡點(diǎn)。對(duì)于公共利益的界定，學(xué)界存在不同看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為公共利益由于其本身內(nèi)容和調(diào)整對(duì)象的不確定性、寬泛性和發(fā)展性，不宜做具體的界定，而應(yīng)做抽象概括表述，持這種看法的如王利明教授。另一種觀點(diǎn)以梁彗星教授為代表，建議采用列舉式，明確公共利益的范疇。我國(guó)物權(quán)法就此問(wèn)題采用了抽象化的表述。但是，在土地征收中在實(shí)踐中往往因?yàn)樽杂刹昧糠秶^(guò)大而不能達(dá)到預(yù)期效果，容易導(dǎo)致行政主體濫用征地審批權(quán)等現(xiàn)象的出現(xiàn)。 2 土地征收補(bǔ)償制度中存在的諸多問(wèn)題土地征收補(bǔ)償制度是對(duì)被征地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的關(guān)鍵所在，在我國(guó)，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括

9、土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，主要存在以下三個(gè)方面的缺陷。（1）補(bǔ)償原則。土地管理法第47條第1款規(guī)定：“征收土地，按照被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償?！笨梢?jiàn)我國(guó)征地補(bǔ)償原則是“按土地原有用途補(bǔ)償”。但是，這樣的原則并不合理，因?yàn)樗葲](méi)有體現(xiàn)出土地本身的巨大價(jià)值，也無(wú)法顧及土地對(duì)于農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的意義。具體來(lái)說(shuō)，一方面，土地是農(nóng)民賴以為生的資源，不僅保障了農(nóng)民現(xiàn)階段的生活，解決了龐大的農(nóng)民群體就業(yè)等長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題，更為他們的下一代提供了可持續(xù)的發(fā)展空間；另一方面，作為最稀缺的資源，土地本身的價(jià)值是巨大的，農(nóng)村集體土地通過(guò)征收程序轉(zhuǎn)為國(guó)有后，經(jīng)過(guò)招、拍、掛等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓建設(shè)用地使

10、用權(quán)，將產(chǎn)生巨額的經(jīng)濟(jì)利益，而這筆由土地創(chuàng)造的財(cái)富，根本無(wú)法惠及農(nóng)民。（2）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)土地管理法第47條的相關(guān)規(guī)定，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍；安置補(bǔ)助費(fèi)，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口按該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍；地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。這一規(guī)定確立了我國(guó)征地補(bǔ)償?shù)闹饕獦?biāo)準(zhǔn)即“年產(chǎn)值倍數(shù)法”，并且立法限定了最高倍數(shù)，即土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。這種做法至少有三點(diǎn)不足：以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)衡量補(bǔ)償款，將導(dǎo)致“同地不同價(jià)”的不合理現(xiàn)象，假設(shè)有兩塊相鄰的同等條件的土地，一塊種植普通蔬菜，而另一

11、塊種植珍貴林木，它們的年產(chǎn)值必然差異巨大，如果被征收，按照“年產(chǎn)值倍數(shù)法”計(jì)算出來(lái)的補(bǔ)償金額也會(huì)是相差懸殊。法律規(guī)定了年產(chǎn)值倍數(shù)范圍，卻沒(méi)有規(guī)定具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這就成了政府自由的裁量范圍，地方政府往往會(huì)刻意壓低倍數(shù)以節(jié)省征地成本。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以及土地價(jià)值的不斷升溫，三十倍的最高補(bǔ)償額必然會(huì)限制征地補(bǔ)償制度的發(fā)展，加重實(shí)踐中征地工作的困難和障礙。（3）補(bǔ)償對(duì)象。土地管理法實(shí)施細(xì)則第26條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；安置補(bǔ)助費(fèi)由負(fù)責(zé)安置工作的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或單位統(tǒng)一安排；農(nóng)民個(gè)人直接得到的補(bǔ)償，只有地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。物權(quán)法明確規(guī)定土地補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是集體土地所有權(quán)。這樣一來(lái)，實(shí)踐

12、中下發(fā)的補(bǔ)償款往往被層層截留，最后分到農(nóng)民手上的已經(jīng)所剩無(wú)幾，農(nóng)民的土地權(quán)益維護(hù)相當(dāng)困難。 3 被征收人話語(yǔ)權(quán)不充分，救濟(jì)途徑不足依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，一個(gè)征地方案從提出申請(qǐng)到國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)生效，政府和需用地人沒(méi)有義務(wù)將征地信息告知被征地人，被征地人對(duì)征地決定亦沒(méi)有發(fā)言權(quán)，只有在審批通過(guò)以后，政府才有義務(wù)公布補(bǔ)償安置方案，聽(tīng)取被征地人的意見(jiàn)。另外，當(dāng)被征地農(nóng)民認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到損害時(shí)，他們尋求救濟(jì)的途徑也是相當(dāng)不足的。如對(duì)征地補(bǔ)償存有爭(zhēng)議的，根據(jù)土地管理法實(shí)施細(xì)則、行政復(fù)議法的規(guī)定，當(dāng)事人只能尋求行政救濟(jì)，如政府協(xié)調(diào)、行政復(fù)議，這就導(dǎo)致行政權(quán)力過(guò)大，難以實(shí)施有效的監(jiān)督機(jī)制；另外，

13、由于法律規(guī)定征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征地方案的實(shí)施，這意味著即使農(nóng)民反對(duì)并提出異議，政府也可以無(wú)視這些異議而強(qiáng)行征地，無(wú)法保證最終的補(bǔ)償方案等是合理的，這樣的救濟(jì)制度，未免會(huì)有形同虛設(shè)之嫌。我國(guó)土地征收制度改革方案的建議我國(guó)自古是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，即使是現(xiàn)在農(nóng)民數(shù)量仍然龐大，13億人口中擁有農(nóng)村戶口的占9億之多。正所謂“一方水土養(yǎng)一方人”，國(guó)家征收的土地越多，農(nóng)民生存的空間就越少，大量失地農(nóng)民流入城市，又不具備城市的生存技能，當(dāng)他們將所得的不多的補(bǔ)償金用完以后，生活將徹底失去保障，另一方面，這股“盲流”毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)成為社會(huì)穩(wěn)定的隱患。對(duì)現(xiàn)行土地征收制度進(jìn)行改革，保障失地農(nóng)民的生存權(quán)，事關(guān)民生，事關(guān)社

14、會(huì)和諧穩(wěn)定。 1 明確界定公共利益內(nèi)容筆者認(rèn)為，鑒于公共利益本身的特點(diǎn)，單純的概括式或列舉式規(guī)定都是不可取的，因?yàn)榍罢哂捎谶^(guò)于抽象而缺乏可操作性，后者則不能窮盡其外延。建議采用“概括+列舉”式，這樣可以同時(shí)從內(nèi)涵和外延兩個(gè)方面對(duì)公共利益進(jìn)行界定，使這一概念既具有確定性，又充分考慮到其發(fā)展性。根據(jù)這一思路，可將公共利益界定為“社會(huì)規(guī)范調(diào)整的秩序中形成的帶有社會(huì)普遍性的利益。包括國(guó)防建設(shè)；公共交通、水利、能源等公共事業(yè)或市政建設(shè)；教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共事業(yè)；國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，但以具有公益為限；其他以公益為目的具有社會(huì)普遍利益的事業(yè)”。 2 土地征收補(bǔ)償制度的改革（1）

15、確立公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t。一項(xiàng)制度的原則是指導(dǎo)制度運(yùn)行的羅盤，具有十分重要的地位?？紤]到補(bǔ)償?shù)哪康氖鞘故軗p權(quán)益得以恢復(fù)，應(yīng)當(dāng)將“公平補(bǔ)償”作為補(bǔ)償原則，即國(guó)家支付的補(bǔ)償額與被征收人所受損害程度相當(dāng)，符合“損益相當(dāng)”的要求。另外，還應(yīng)綜合考慮土地征收給被征收人造成的各種現(xiàn)實(shí)和預(yù)期損失，從而制定對(duì)被征收人最合理的補(bǔ)償方案。（2）制作補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)參考市場(chǎng)價(jià)格。根據(jù)目前世界各國(guó)關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主流意見(jiàn)，要求補(bǔ)償金額應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律并在政府的承受能力范圍內(nèi)，使得被征收人不會(huì)因?yàn)檎魇斩惺艿矫黠@的不公平或生活水平的明顯下降。因此，筆者建議對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地所處位置、基礎(chǔ)設(shè)施條件以及周邊相同地

16、塊使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格確定該塊土地的市場(chǎng)價(jià)格，以此為參照綜合考慮實(shí)際情況制定；至于青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，可按現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)實(shí)行。（3）將土地使用權(quán)納入補(bǔ)償對(duì)象。農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)分離是我國(guó)的現(xiàn)狀，使用權(quán)的持有者即農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，國(guó)家在補(bǔ)償時(shí)應(yīng)該側(cè)重農(nóng)民的個(gè)體利益。另外，考慮到用益物權(quán)的獨(dú)立性，有必要將土地使用權(quán)單獨(dú)作為補(bǔ)償對(duì)象，使村民可以作為受償主體直接獲得補(bǔ)償金。這樣一來(lái)，可以從根本上防止土地補(bǔ)償費(fèi)等征地補(bǔ)償從集體到個(gè)人的過(guò)程中被非法截留，有效地維護(hù)農(nóng)民個(gè)體權(quán)益不受侵害。 3 加大公眾參與力度，建立完善群眾監(jiān)督制度首先，征地方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序，并且舉行聽(tīng)證的費(fèi)用應(yīng)納入政府財(cái)政預(yù)算之中；其次，應(yīng)當(dāng)暢通群眾訴求的渠道，如有關(guān)單位要向社會(huì)公開(kāi)電話，并應(yīng)派專人受理群眾信訪舉報(bào)，對(duì)于群眾舉報(bào)的情況，應(yīng)及時(shí)處理；再次，打破行政救濟(jì)的終局性，將司法救濟(jì)納入土地征收爭(zhēng)議救濟(jì)途徑中來(lái)，防止行政權(quán)力過(guò)分?jǐn)U張；最后，實(shí)行公開(kāi)辦事制度，細(xì)化公開(kāi)的內(nèi)容，做到凡事能公開(kāi)的事項(xiàng)全部公開(kāi)，例如：有關(guān)土地征收征用、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置