稅費(fèi)改革中政府機(jī)構(gòu)富余人員安置的績效評(píng)估體系研究

1、  稅費(fèi)改革中政府機(jī)構(gòu)富余人員安置的績效評(píng)估體系研究   摘要稅費(fèi)改革中政府機(jī)構(gòu)富余人員的安置問題既關(guān)系到稅費(fèi)改革的成敗，也影響到社會(huì)的穩(wěn)定和 經(jīng)濟(jì) 的持續(xù) 發(fā)展 。因此，對富余人員安置過程中的政府行為進(jìn)行 科學(xué) 的績效評(píng)估顯得尤為重要。文章以成品油價(jià)稅費(fèi)改革中的政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)人員為例，通過闡述富余人員安置與績效評(píng)估體系的內(nèi)在關(guān)系，提出績效評(píng)估體系構(gòu)建的原則，并在此基礎(chǔ)上建立包括政府工作、被安置人員滿意度和社會(huì)第三方評(píng)價(jià)等一級(jí)指標(biāo)在內(nèi)同時(shí)涵蓋多個(gè)二級(jí)指標(biāo)的績效評(píng)估體系，以期有利于稅費(fèi)改革中政府機(jī)構(gòu)富余人員的合理安置，有利于保證我國稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行

2、。 關(guān)鍵詞稅費(fèi)改革；富余人員；安置；績效評(píng)估體系  稅費(fèi)改革不僅是理順稅費(fèi)關(guān)系、深化財(cái)稅體制改革的重要手段，更是增強(qiáng)國家宏觀調(diào)控能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑。然而，稅費(fèi)改革中政府機(jī)構(gòu)富余人員，尤其是原收費(fèi)人員的合理安置問題直接影響到稅費(fèi)改革的成敗乃至社會(huì)的穩(wěn)定。政府作為稅費(fèi)改革的主導(dǎo)者和富余人員安置政策的制定者，理應(yīng)建立科學(xué)、合理的績效評(píng)估體系，不斷檢驗(yàn)政府政策的合理性和政府支出的有效性，并為政府政策的進(jìn)一步完善提供檢驗(yàn)依據(jù)。因此，對富余人員安置過程中的政府行為進(jìn)行科學(xué)的績效評(píng)估具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。  一、國內(nèi)研究現(xiàn)狀  

3、;稅費(fèi)改革將可以改為稅收形式的收費(fèi)改為規(guī)范化的稅收，主要涉及 農(nóng)村 、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、 交通 車輛、 教育 等經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，有利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。然而，稅費(fèi)改革會(huì)導(dǎo)致有關(guān)主體延續(xù)多年既得利益的喪失，故存在著相當(dāng)大的阻力。其中，政府機(jī)構(gòu)富余人員的安置問題便是不可忽視的難題之一。 進(jìn)入21世紀(jì)，我國先后進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革、車輛購置稅費(fèi)改革和成品油價(jià)稅費(fèi)改革。三次改革都涉及到了政府機(jī)構(gòu)富余人員的安置問題，而國內(nèi)研究則主要集中在農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)富余人員的分流問題上。汪旭、朱艷菊具體研究了被分流人員的心態(tài)問題，并提出從他們最關(guān)心的問題人手，有針對性地開展工作，推動(dòng)人員的分流與

4、安置；王偉林則認(rèn)為應(yīng)在充分發(fā)揮被安置人員自身優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，通過深化合作社改革、完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、興辦 企業(yè) 等措施促進(jìn)基層政府干部的分流；鄒進(jìn)泰、劉秀清、陳利等從社會(huì)保障的角度來研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流的問題，認(rèn)為通過對社會(huì)保障制度進(jìn)行改革，巧妙運(yùn)用現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)制度，完善社會(huì)保障體系，促進(jìn)人員分流。 國內(nèi)有關(guān)成品油價(jià)稅費(fèi)改革的研究主要集中在取消“六費(fèi)”后公路的籌資問題和取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)的相關(guān)效應(yīng)上。在僅有的涉及到收費(fèi)人員安置的研究中，馬宜萍重點(diǎn)分析了公路養(yǎng)路費(fèi)征稽人員的安置途徑，但并沒有涉及到二級(jí)公路收費(fèi)人員的安置辦法。 由上可知，當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者有關(guān)稅費(fèi)改革中

5、政府機(jī)構(gòu)富余人員安置的研究主要集中在農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)富余人員分流的問題上，成品油價(jià)稅費(fèi)改革所引起的政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)人員安置問題研究相對不足；有關(guān)富余人員安置的途徑研究相對較多，而對富余人員安置過程中的政府行為進(jìn)行科學(xué)的績效評(píng)估的研究較少。因此，本文以成品油價(jià)稅費(fèi)改革中政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)人員的安置問題為例，研究構(gòu)建針對富余人員安置的績效評(píng)估體系。  二、富余人員安置與績效評(píng)估體系的關(guān)系  稅費(fèi)改革中政府機(jī)構(gòu)富余人員安置與構(gòu)建績效評(píng)估體系之間是緊密聯(lián)系的，富余人員的安置工作客觀上需要科學(xué)、合理的績效評(píng)估體系予以檢驗(yàn)、評(píng)估，而績效評(píng)估體系的構(gòu)建又有

6、利于進(jìn)一步完善富余人員的安置政策，從而推動(dòng)稅費(fèi)改革的順利開展。具體來講，二者的關(guān)系可分別從政府支出的效益性和績效評(píng)估體系的功能性予以說明。首先，政府支出的效益性。政府支出的效益性客觀要求對富余人員的安置工作進(jìn)行科學(xué)的績效評(píng)估。稅費(fèi)改革中政府機(jī)構(gòu)富余人員的安置必然涉及到巨大的財(cái)政資金支出，而經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本假設(shè)是資源稀缺，財(cái)政支出規(guī)模是否適當(dāng)，結(jié)構(gòu)是否合理，一個(gè)根本的判斷標(biāo)準(zhǔn)，就是財(cái)政支出的效益是否更高。因此，為保證政府支出能夠達(dá)到“經(jīng)濟(jì)(econo-my)”、“效率(efficiency)”、“效果(effectiveness)”和“公正(equity)”的統(tǒng)一，需要在上述“4e”標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下

7、構(gòu)建一套行之有效的績效評(píng)估體系，對政府支出的效益進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，并逐漸完善。其次，績效評(píng)估體系的功能性?？冃гu(píng)估體系的功能性有利于推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)富余人員安置工作的順利開展，并有利于稅費(fèi)改革的推進(jìn)?？茖W(xué)、合理的績效評(píng)估體系不僅可以檢驗(yàn)政府支出的有效性和富余人員安置政策的合理性，更有利于有關(guān)部門以此為依據(jù)進(jìn)一步完善人員安置政策，有利于轉(zhuǎn)變我國政府的管理理念，真正從過去更多地強(qiáng)調(diào)“特殊集團(tuán)”的意志到更多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的意志；從以政府自身規(guī)則為導(dǎo)向到以社會(huì)公眾的需求為導(dǎo)向；從強(qiáng)調(diào)對上級(jí)負(fù)責(zé)到強(qiáng)調(diào)對社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，建立和開展廣泛的社會(huì)公共責(zé)任機(jī)制，進(jìn)而有效地避免在富余人員安置過程中出現(xiàn)的政府不作為或道德風(fēng)險(xiǎn)

8、的出現(xiàn)，推動(dòng)富余人員安置工作的順利進(jìn)行。  三、績效評(píng)估體系的構(gòu)建 對績效的關(guān)注要求我們不僅要重視政府管理活動(dòng)的內(nèi)部機(jī)制，更要關(guān)注政府公共部門與社會(huì)、公民的關(guān)系；不僅要注意數(shù)量指標(biāo)，更要重視質(zhì)量品位。筆者認(rèn)為，結(jié)合 中國 國情和稅費(fèi)改革中富余人員安置的實(shí)際情況，制定出一套科學(xué)、合理的績效評(píng)估體系是一項(xiàng)極為復(fù)雜的工程，它至少應(yīng)包括以下三個(gè)方面： (一)績效評(píng)估體系的設(shè)計(jì)原則。針對稅費(fèi)改革中政府機(jī)構(gòu)富余人員的安置問題，構(gòu)建績效評(píng)估體系應(yīng)主要堅(jiān)持三大原則，即堅(jiān)持“4e”價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的原則、科學(xué)合理的原則和全面細(xì)致的原則。一是堅(jiān)持“4e”價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的原則。價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的確

9、立對績效評(píng)估體系的構(gòu)建具有一定的導(dǎo)向作用。長期以來，我國政府績效評(píng)估一直堅(jiān)持單一的“效率取向”標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致我國的績效評(píng)估存在著評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)過高過空、不切實(shí)際的弊端。因此，績效評(píng)估體系的設(shè)計(jì)應(yīng)該堅(jiān)持“4e”價(jià)值取向，實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)性”、“效率性”、“效果性”和“公正性”的有機(jī)統(tǒng)一，從而有利于對政府行為作出全面、科學(xué)的評(píng)估。二是堅(jiān)持科學(xué)合理的原則?？茖W(xué)、合理的績效評(píng)估體系是規(guī)范政府行為、優(yōu)化政府政策的有效保證?？冃гu(píng)估的意義在于強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)、體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向、反映利害關(guān)系人的期望等，如果績效評(píng)估體系設(shè)計(jì)不合理，也就失去了其意義。因此，在績效評(píng)估體系設(shè)計(jì)的過程中，無論是評(píng)估指標(biāo)的選取、權(quán)重的設(shè)置還是數(shù)據(jù)的 計(jì)算

10、，都要堅(jiān)持科學(xué)合理的原則，保證評(píng)估體系和評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性。三是堅(jiān)持全面細(xì)致的原則?？冃гu(píng)估體系的設(shè)計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜的工程。針對成品油價(jià)稅費(fèi)改革中政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)人員安置工作的績效評(píng)估體系的設(shè)計(jì)，必須將政策涉及的主體全面涵蓋、統(tǒng)籌考慮，如對收費(fèi)人員的安置政策，不僅僅涉及到政府工作本身，還涉及到被安置人員的滿意度、社會(huì)第三方的支持度等等，而每個(gè)主體內(nèi)部又是由多個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的，因此在設(shè)計(jì)績效評(píng)估體系的過程中必須堅(jiān)持全面細(xì)致的原則。轉(zhuǎn)貼于 www.lwlm.com編輯。 (二)指標(biāo)體系的具體內(nèi)容。針對政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)人員安置工作的績效評(píng)估體系的設(shè)計(jì)，關(guān)鍵在于評(píng)估體系中指標(biāo)體系的確定。而指標(biāo)體系的

11、確定過程同樣極為復(fù)雜，結(jié)合各地區(qū)安置工作的實(shí)際情況，筆者將“政府工作”、“被安置人員滿意度”和“社會(huì)第三方評(píng)價(jià)”確定為三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，而對于一級(jí)指標(biāo)下的更為細(xì)致的二級(jí)指標(biāo)，筆者認(rèn)為至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：一是政府工作。在“政府工作”下，將“財(cái)政支出狀況”、“人均安置資金”、“安置途徑”、“安置工作持續(xù)時(shí)間”和“有無崗前培訓(xùn)”作為相應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)。政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)人員的安置必然涉及到財(cái)政資金的支持，而財(cái)政支出是講究效益的，因此用“財(cái)政支出狀況”、“人均安置資金”兩個(gè)指標(biāo)衡量政府支出的 經(jīng)濟(jì) 性是很有必要的。此外，“安置途徑”、“安置工作持續(xù)時(shí)間”和“有無崗前培訓(xùn)”也可以反映出政府安置工作的效率性，即

12、如果安置途徑多、安置工作持續(xù)時(shí)間短，且在安置收費(fèi)人員的過程中對其進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，這些都會(huì)提高政府安置工作的效率?？傊?，上述二級(jí)指標(biāo)符合“經(jīng)濟(jì)性”和“效率性”的要求。二是被安置人員滿意度。在該一級(jí)指標(biāo)下將“對安置公平性的評(píng)價(jià)”、“對信息透明度的評(píng)價(jià)”、“對安置過程中參與度的評(píng)價(jià)”、“待安置期間的待遇”、“安置后新崗位的薪金”、“對安置后新工作的滿意度”和“對安置政策的支持度”作為相應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)。其中，三個(gè)評(píng)價(jià)類指標(biāo)反映的是政府在制定富余人員安置政策過程中被安置人員的參與度問題，是民主程度的體現(xiàn)；“待安置期間的待遇”、“安置后新崗位的薪金”則是被安置人員最為關(guān)心的問題之一，直接影響到對政府政策的支

13、持程度；“對安置后新工作的滿意度”和“對安置政策的支持度”則從總體上檢驗(yàn)政府安置富余人員的最終效果。因此，上述二級(jí)指標(biāo)是“4e”價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)中“效果性”和“公平性”的具體體現(xiàn)。三是社會(huì)第三方評(píng)價(jià)。在“社會(huì)第三方”評(píng)價(jià)指標(biāo)下設(shè)置“對政府安置效率的評(píng)價(jià)”、“對政策公平程度的評(píng)價(jià)”和“對安置政策的支持程度”三個(gè)二級(jí)指標(biāo)。從社會(huì)第三方視角探究政府安置的效率更為客觀，因而設(shè)置“對政府安置效率的評(píng)價(jià)”這一指標(biāo)；“對政策公平程度的評(píng)價(jià)”則是站在全社會(huì)公平的高度進(jìn)行分析，如同樣是政府機(jī)構(gòu)富余人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)工作人員實(shí)行分流的政策與政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)人員安置中的“轉(zhuǎn)崗不下崗”政策是否具備不公平的成分，都是需要調(diào)查研

14、究的；“對安置政策的支持程度”則同樣是從總體上檢驗(yàn)安置收費(fèi)人員政策的社會(huì)效應(yīng)?？梢哉f，社會(huì)第三方的評(píng)價(jià)具有一定的客觀性，因而該指標(biāo)的設(shè)置體現(xiàn)了 科學(xué) 合理的原則和全面細(xì)致的原則。  (三)績效評(píng)估的基本思路。在確定績效評(píng)價(jià)體系的各級(jí)指標(biāo)后，績效評(píng)估的基本思路應(yīng)為：首先對各級(jí)指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，然后設(shè)置各級(jí)指標(biāo)對應(yīng)的變量，進(jìn)而依據(jù)變量的不同類型進(jìn)行評(píng)價(jià)，最后采用分層匯總的方法 計(jì)算 績效總體評(píng)分，總分為100分，分為五個(gè)等級(jí)。具體來講，為保證各級(jí)指標(biāo)權(quán)重的科學(xué)性，可采取專家賦值法對一、二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，并通過最后的加權(quán)平均取得最終結(jié)果。此外，在設(shè)置完各指標(biāo)對應(yīng)的變量后，根據(jù)指標(biāo)變量

15、類型的不同運(yùn)用不同的評(píng)價(jià)方法：對于數(shù)值型指標(biāo)變量按照實(shí)際值計(jì)算，可采用“功效系數(shù)法”進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，其計(jì)算公式是： di=xixis(xihxis)×40+60 其中xi為指標(biāo)的實(shí)際值，xih為所有樣本中該指標(biāo)中的最高值，xis為所有樣本中該指標(biāo)中的最低值，經(jīng)過處理的規(guī)格化數(shù)據(jù)居于40100之間。對于定性變量則根據(jù)等級(jí)程度進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)分，由專家對各個(gè)等級(jí)賦值。最后，在進(jìn)行總體評(píng)分時(shí)，績效總得分90分以上為優(yōu)，8089分為良好，7079分為中等，6069分為合格，59分以下為不合格。 綜上所述，本文以成品油價(jià)稅費(fèi)改革中的政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)人員為例，通過闡述富余人員安置與績效評(píng)估體系的內(nèi)在關(guān)系，提出構(gòu)建績效評(píng)估體系的三大主要原則，并在此基礎(chǔ)上建立包括政府工作、被安置人員滿意度和社會(huì)第三方評(píng)價(jià)等一級(jí)指標(biāo)在內(nèi)同時(shí)涵蓋十五個(gè)二級(jí)指標(biāo)的績效評(píng)估體系，以期通過該體系對政府行為進(jìn)行科學(xué)、合理的評(píng)估，以有利于稅費(fèi)改革中政府機(jī)