對追究上級主管部門連帶民事責任的法律思考

1、以下簡稱“追究上級追究經濟實體、 社會團體和其他組織的上級主管單位的連帶民事責任 責任”），是目前我國法律規(guī)定的一個重要問題，它帶有明顯的時代特點。這一規(guī)定適應了 我國新時期經濟審判工作的需要， 解決了由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中亟待理順和解決 的問題。但是“追究上級主管部門連帶民事責任”，無論是在“上級主管部門”的用詞上， 還是在民法、公司法的理論上， 都有其不當之處。 因此， 研究其在社會主義市場經濟體制下 如何調整是非常必要的。一、“追究上級主管部門連帶民事責任”的法律規(guī)定“追究上級責任”的法律規(guī)定主要有以下幾個方面的內容：1. 經濟實體、 社會團體和其他組織不具備法人資格的， 由其上

2、級主管部門承擔民事責任。 國家工商行政管理局 1985 年 7 月 25 日發(fā)布的關于確認和處理無效經濟合同的暫行 規(guī)定指出：“不具備法人資格的社會團體和組織簽訂的經濟合同是主體不合格的經濟合同， 是無效的?！弊罡呷嗣穹ㄔ悍òl(fā) 1994 8 號關于審理經濟合同糾紛案件有關保證的若 干問題的規(guī)定 指出： “法人的分支機構未經法人同意， 為他人提供保證的， 保證合同無效， 保證人不承擔保證責任， 但應當根據(jù)其過錯大小， 承擔相應的賠償責任。 法人的分支機構管 理的財產不足以承擔賠償責任的， 由法人承擔。 ” 1990 年 11 月 12 日最高人民法院關于 審理聯(lián)營合同經濟糾紛案件若干問題的解答

3、法（經）發(fā) 1990 27 號文件指出：“企 業(yè)法人、 事業(yè)法人的分支機構不具備法人條件的， 未經法人授權， 不得以自己的名義對外簽 訂聯(lián)營合同；擅自以自己名義對外簽訂聯(lián)營合同未經法人追認的，應當確認無效。”我國公司法第 13 條規(guī)定：“公司可以設立分公司，分公司不具有企業(yè)法人資格， 其民事責任由公司承擔。”2. 經濟實體雖然是法人， 但該法人注冊資金不實， 應由開辦單位負責承擔連帶民事責任。1994 年 3 月 30 日最高人民法院法復 1994 號關于企業(yè)開辦的企業(yè)被撤銷或者歇 業(yè)后民事責任承擔問題的批復指出：“企業(yè)開辦的企業(yè)已經領取企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照 ， 其實際投入的自有資金雖與注冊資金不

4、符， 但達到了 中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條 例實施細則第十五條第 （七） 項或其它有關法規(guī)規(guī)定的數(shù)額，并且具備了企業(yè)法人其他條 件的，應當認定其具有法人資格。 但如果企業(yè)被撤銷或者歇業(yè)后， 其財產不足以清償債務的，這個批開辦企業(yè)應當在該企業(yè)實際投入的自由資金與注冊資金差額范圍內承擔民事責任。復回答了企業(yè)開辦的企業(yè)被撤銷或者歇業(yè)后， 在什么樣的條件下由上級主管企業(yè)承擔民事責 任的問題。另外， 1987 年 8 月 29 日最高人民法院關于行政單位或企業(yè)單位開辦的企業(yè)倒閉后 債務由誰承擔的批復指出：“中共中央、國務院中發(fā) 1986 6 號文件關于進一步 制止黨政機關和黨政干部經商辦企業(yè)的規(guī)定

5、 第六條規(guī)定： '黨政機關及所屬編制序列的事 業(yè)單位及其干部開辦的企業(yè)停辦以后， 應當由直接批準業(yè)務主管部門負責清理。 由于違法經 營導致虧損倒閉、 資不抵債， 或者造成其他嚴重后果的， 要由直接批準的業(yè)務主管部門和企 業(yè)共同承擔經濟責任和法律責任。國務院國發(fā) 1985 102 號文件關于要進一步清理 和整頓各類公司的通知第三條第一款中規(guī)定：'承報單位和各級人民政府、各有關部門， 要對成立公司進行認真審核， 因審核不當造成嚴重后果的， 要承擔經濟、 法律責任。 因此， 行政單位（包括黨政機關及其所屬序列的事業(yè)單位及其干部） 開辦的企業(yè)、 公司停辦后，凡 符合上述兩個文件規(guī)定的，

6、 應由直接批準的業(yè)務主管部門負責清理， 企業(yè)、 公司所負債務先 由企業(yè)、 公司的財產清償， 不足部分由直接批準開辦企業(yè)的業(yè)務主管部門或者由開辦公司的 呈報單位負責清償。 ”最高人民法院的這個批復回答了行政單位 （包括黨政機關及其所屬序 列的事業(yè)單位及其干部） 開辦的企業(yè)、 公司停辦后， 上級主管部門應承擔什么樣的法律責任 的問題。3. 經濟實體雖經工商注冊登記為企業(yè)法人， 但實際上確實不具備法人的法定條件， 屬于 虛假法人的，由其開辦單位承當相應的民事責任。1994 年 3 月 30 日最高人民法院關于企業(yè)開辦的企業(yè)被撤銷或歇業(yè)后民事責任承擔 的批復指出：“企業(yè)開辦的企業(yè)雖然領取了企業(yè)法人營業(yè)

7、執(zhí)照 ，但實際沒有投入自有 資金， 或投入的自有獎金達不到 中華人民共和國企業(yè)法人登記條例實施細則 第十五條第 （七） 項或其他有關法規(guī)規(guī)定的數(shù)額， 以及不具備企業(yè)法人其他條件的， 應當認定其不具備 法人資格， 其民事責任由開辦該企業(yè)的企業(yè)法人承擔。 人民法院在審理案件中， 對雖然領取 了企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照 ，但實際上并不具備企業(yè)法人資格的企業(yè)， 應當依據(jù)已查明的事實，。工商行政管理提請核準登記該企業(yè)法人的工商行政管理部門吊銷其企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照 部門不予吊銷的，人民法院在審理案件中對該企業(yè)的法人資格可以不予認定?！?最高人民法院法發(fā) 1993 8 號文件全國經濟審判工作座談會紀要第五條指出： “

8、對確實不具備法人條件的企業(yè)， 由其開辦單位承擔相應的責任。 企業(yè)法人注冊登記時， 投 資方出資不足的， 人民法院在審理案件時， 如果發(fā)現(xiàn)該企業(yè)財產不足清償債務， 應判令投資 方補足其投資用以清償債務； 注冊資金不實的， 由開辦單位在注冊資金不實的范圍內承擔責 任；核準登記后，開辦單位、投資人或其他人抽逃資金、隱匿財產、逃避債務的，應依法追 回?！?987 年 12 月 18 日最高人民法院辦公廳轉發(fā)國家工商行政管理局 關于處理個體、 合 伙經營及私營企業(yè)領有集體企業(yè) （營業(yè)執(zhí)照） 問題的通知指出， 工商行政管理機關對領有 集體企業(yè)營業(yè)執(zhí)照 ，實為個體經營、合伙經營、私營的，應依法加以糾正?！皩?/p>

9、個人投 資、家庭投資、個人合伙經營的工商業(yè)，不得核發(fā)集體企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照 。有關單位不得 以集體名義代私人投資者申請登記為集體企業(yè)、 私人經營者自找掛靠單位的也不得申請登記 為集體企業(yè)，領取營業(yè)執(zhí)照 ?！薄敖窈?，在核發(fā)營業(yè)執(zhí)照中，如再出現(xiàn)經濟成分名 不符實的情況，由直接責任者承擔相應的責任?！?. 上級主管單位以“承包”名義收取下屬單位的資金或實物的， 也對下屬單位的債務承 擔連帶民事責任。1986 年 4 月最高人民法院關于審理農村承包合同糾紛案件若干問題的意見第九條 明確指出： “承包人對于企業(yè)在其承包前的債務， 如果在承包合同中規(guī)定由其承擔的， 應按 合同規(guī)定承擔。 如果承包合同中未作規(guī)定

10、的， 應由發(fā)包人承擔， 亦可酌情由承包人先予償付， 然后從應向發(fā)包人交納的承包金中扣除。 承包人對于企業(yè)在其承包期內所欠的債務， 應當承 擔清償責任，發(fā)包人應負連帶責任。 承包人逃匿或無力清償債務的，由發(fā)包人負責清償。”5. 在訴訟程序方面，也有關于把“上級主管部門”列為訴訟當事人的明確規(guī)定。最高人民法院關于適用（中華人民共和國民事訴訟法）若干問題的意見第 41 條規(guī) 定：“法人非依法設立的分支機構， 或者雖依法設立，但沒有領取營業(yè)執(zhí)照的分支機構，以 設立分支機構的法人為當事人”。第 51 條規(guī)定：“企業(yè)法人未經清算即被撤銷，有清算組 織的， 以該清算組織為當事人； 沒有清算組織的， 以作出撤

11、銷決定的機構為當事人?！痹谶@ 里值得一提的是， “清算組織”和“作出撤銷決定的機構”往往都是被撤銷企業(yè)的上級主管 部門。二、“追究上級責任”的客觀背景在現(xiàn)階段，“追究上級責任”有其客觀需要的一面，在一定程度上是適合我國國情的。 “追究上級責任”有其客觀需要的背景：1. 由于計劃經濟體制的歷史， 使我國存在許多行政性公司。 其中一些行政性公司仍然會 存在相當長時間。這付或擔保？是否有注冊資本不實的情況以及是否抽逃注冊資本？注冊資本是企業(yè)為開業(yè)而在企業(yè)登記機關登記的企業(yè)法人經營管理財產或自有財產的 貨幣表現(xiàn)。 注冊資本是企業(yè)最初始的資產， 它不得少于法定的數(shù)額。 注冊資本反映企業(yè)法人 從事經營活動

12、的物質基礎， 具有為經營活動相對人提供資信擔保的性質， 是企業(yè)法人承擔風 險與虧損的限度。 企業(yè)法人財產最初來源于出資者提供的注冊資本。 注冊資本一旦注入企業(yè) 后，就成為企業(yè)法人財產， 出資者不能再直接支配這部分財產， 也不能隨意從企業(yè)中將資本 抽回。 有了法人財產，企業(yè)就可以建立起獨立的信用，就可以對外負債。由企業(yè)自身運用自 己的信用通過對外負債而取得的財產， 這是法人財產的又一個來源， 由此看出， 企業(yè)法人財 產是由兩部分組成的， 一部分是投資者提供的注冊資本及其在經營中的增值部分， 另一部分 是企業(yè)的即期負債。 其中， 注冊資本對企業(yè)法人財產的形成起決定作用。 注冊資本使得“企 業(yè)以法人

13、的全部財產對外承擔民事責任”不是一句空話。 如果將“上級主管部門”這一用詞 改為“投資人”， 更能夠強調只有這些作為投資人的“上級主管部門”， 才應當對所投資的 企業(yè)承擔相應的法律責任。 目前在我國的司法審判實踐中， 從注冊資本不到位、 不實或抽逃 方面追究上級主管部門的連帶民事責任， 實質上是把上級主管部門作為投資人來看待的。 因 此，從法律概念的角度， 有必要將“上級主管部門”改為“投資人”， 這種提法更確切，更 規(guī)范化，更能體現(xiàn)企業(yè)所有權與經營權相分離的原則。2. “追究上級責任”需要配套立法。對于“追究上級責任”應當進行配套立法，以促進“追究上級責任”的早日淘汰。（1）以法律形式對審計

14、、會計機構的驗資行為加以規(guī)范 負責出具企業(yè)開辦時注冊資金驗資報告的機構有二類， 一類是政府的財政、 稅收、統(tǒng)計、審計機關或業(yè)務主管部門，一類是具有中立性的民間機構-審計事務所和會計師事務所。如果這些機構不負責任地搞“馬虎驗資”和“虛假驗資”，向工商行政管理部門虛報、 隱瞞注冊資金實況，應負什么樣的法律責任， 亟待法律加以規(guī)范。為了防止虛假法人得以登記注冊， 上述驗資機構必須依法對他們出具的報告或證明承擔法律責任。沒有嚴格的法律約束， 很難保證驗資報告的真實性、公證性和權威性。（2 ）依法設立資產評估機構，規(guī)范其行為，提高資本評估的專業(yè)水平，確保其評估的準確性和合法性。許多投資是以實物、知識產權

15、、房地產形式來體現(xiàn)的。對于這些有形和無形財產的評估絕不簡單是按重置價值重新計算一下存量資產，更重要的是對他們未來的預期價值作出預測。因此， 僅僅靠會計師、審計師的知識是遠遠不能勝任這種工作的。評估人 必須掌握多方面的專業(yè)知識，才能做到準確評估各類資產。為保證資本評估的科學性、公正 性和合法性，有必要以法律形式對資產評估活動加以規(guī)范化。（3）以法律形式確定企業(yè)注冊登記機關及其工作人員的違法、失職行為應承擔相應的法律責任。負責企業(yè)注冊登記的工商行政管理部門及其工作人員，如果把關不嚴或循私枉法，給不具備法人資格的企業(yè)頒發(fā)、年檢核發(fā)營業(yè)執(zhí)照，應當依法承擔一定的法律責任， 甚至可以適 用國家賠償法，追究

16、工商行政管理部門由于違法失職行為給他人造成損失的賠償責任。只有這樣才能促使工商行政管理部門依法行政，嚴格執(zhí)法，從企業(yè)的設立環(huán)節(jié)把好關， 杜絕“皮包公司”“三無公司”的產生。目前，我國在企業(yè)的法律制度上，實行公司法與企業(yè)法雙軌并行的格局。在實行企業(yè)法這股軌道上，上級主管部門還存在著，并且其法律責任是難免的。在實行公司法的這股軌道上，企業(yè)進行的公司制改造也僅僅是在企業(yè)的財產組織形式上向現(xiàn)代企業(yè)制度邁進一大步，在企業(yè)體制上仍然面臨著繼續(xù)深化改革的問題。況且，許多業(yè)已存在的、與公司法格格不入的不規(guī)范的公司還大量存在，一些行政性公司、“翻牌”公司還存在，因此，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是一個相當長的歷史過程。在今后相當長一段時期內，追究“追究上級主管部門連帶民事責任”還要在司法審判中適用。但是，“追究上級主管部門連帶民事責任”必須嚴格按照法定條件來適用和執(zhí)行。也就是說，若要追究經濟實體和其他組織上級主管單位的連帶民事法律責任，應注意考察以下幾方面的條件：即看該經濟實體是否具有法人資格以及是否屬于真正的法人；考察該經濟實體的注冊資本的來源及現(xiàn)狀